金融监管，在发达国家的早期，是被当作执行银行法规的手段，并没有更多的含义。但是战后的70年代初，国际货币体系发生了严重的混乱，随后的一系列变化致使银行监管受到日益增加的高度重视，金融监管因此也就有了新的含义和内容，不仅继续充当执行法规的手段，而且金融监管的理论还成了金融立法的指导。80年代初，几个主要的市场经济国家相继修改银行法，在鼓励竞争的前提下，开始加大银行监管的力度。进入90 年代，由于国际银行监管委员会的努力和倡导，很多亚洲国家也相继修订本国的银行法，确立本国新的银行监管体系。
金融监管在我国很长时期一直是个理论研究的空白，实践操作更是十分落后。最近几年，金融机构和金融市场迅速发展，从业人员的队伍也迅速扩大，与此同时金融领域的犯罪案件也在日益变得严重，因此金融监管落后的矛盾显得十分突出。中国的经济体制正处在转轨时期，传统旧体制对金融业的束缚还很沉重，金融业既要摆脱旧体制的束缚，又要面对扩大开放的形势和参与国际金融市场的竞争，就必须运用金融监管的手段强化推行经济管理的科学方法，促使金融业真正转变成国民经济中一个能够独立创造价值和为国有资产保值增值的支柱产业，不断提高整体素质，加快发展，克服存在的问题和与国际同行业的差距。因此，开展金融监管的研究在当前既有重要的理论和实践的意义，又有长远的战略意义。
在我国，对银行监管的高度重视，自1993年起。在此之前，虽然也有政府审批银行机构和对银行业务的检查，但是所要达到的目标、采用的手段和检查的内容，全都只能满足传统计划体制的要求，至今，监管工作的开展都还不能适应市场经济体系的要求。我国15年的金融改革与发展，金融机构的数量和从业人员的队伍成百倍的增加，初步形成了一个多门类多层次和竞争有度的金融市场，极大地支持了国民经济的加快增长和取向市场的经济改革。但是，同时也出现了大银行的内部控制松弛，影响货币政策操作；银行资产质量下降和经营风险增大；亏损严重和金融犯罪日益上升等一系列问题。1992年亚洲国家普遍推行巴塞尔国际银行监管委员会关于监管银行最低资本充足比率的方案，我国银行界和金融理论界受到很大启发，至此，金融监管开始受到广泛重视。1995年通过的一系列金融法规把金融监管明确列为中央银行的职责，人民银行也据此加强了对银行机构的稽核检查，但是由于存在深层次的央行体制问题，监管工作的效果仍然浮于表面，不能真正解决问题。
本课题的研究第一次从实践的角度深入阐述了金融监管的一系列基本理论问题，包括金融监管的目的、任务、方法、必要条件、需要的改革措施等，特别是对金融监管落后的症结进行了深入的理论分析，据以提出了改革人民银行强化其金融监管职能的一系列建议，为实践工作的开展提出了一个明确的方向，也为今后的理论发展和研究深入奠定了一个重要的理论基础。研究报告的具体内容包括对现状问题的诊断、监管工作的任务和具体方法、人民银行的金融监管职能和必要的改革、对人民银行履行监管职能的监察制度、金融监管的常规检查制度、金融监管的国际借鉴等。一个基本的思想是认为当前金融业存在的问题很大程度上是因为缺乏金融监管和监管措施的不当，根本的原因是中央银行的落后，解决问题的出路是通过政府监察促使人民银行改革达到其履行监管职能的要求。强调金融监管不是执行信贷计划的稽核检查，而是经济管理的科学方法在金融管理方面的应用，要根据金融监管所要达到的目标来决定应该有的制度建设和具体方法的选择，以求高效有力地实现金融监管的任务。
一、金融监管是市场经济体制和对外开放的要求
以充分竞争的市场经济体系为基础，建立新的金融监管体系，取代传统的信贷计划管理体制，是中国金融业15年改革与发展的历史要求，也是当前市场发展和扩大对外开放形势的要求。1979年之前，我国只有一家人民银行，身兼中央银行和商业银行的双重职责，全面垄断，因此银行内部的信贷计划和相应的行政控制，既可充当政府调控经济的手段，又可充当银行开展业务的凭据，没有计划突破的忧虑，也没有市场竞争的压力，管理上的简易达到了理想化的境界。但是历史证明这种体制遏止经济活力，阻碍发展，决定其在随后开始的经济改革过程中必须彻底摒弃。
从1979年开始的金融改革与发展到1995年，大致可以分为三个阶段。第一阶段是银行业务的改革和银行机构的迅速增加，允许银行贷款于固定资产的投资。第二阶段是形成中央银行管理下的商业银行体系，鼓励竞争和促进发展。因此城乡信用社、股份制商业银行和各类非银行金融机构在这个阶段获得迅速发展，市场竞争也终于开始。第三阶段是组建公开的证券市场，外汇体制改革和外国银行进入，为中国资本市场的形成和金融市场的对外开放创造了初步的条件。总结这三个阶段的改革与发展，变化可谓巨大，但是与此并行的金融管理体制却仍然沿用传统信贷计划的管理办法，仅有的变化，一是把一家银行内部的信贷计划管理办法推广施行于四家国有商业银行和一家股份制商业银行；二是以约法三章的形式对一些新兴的金融业务实行禁止；三是以信贷计划指标和约法三章为凭据，对金融机构组织大规模临时性的稽核检查。已经有越来越多的事实可以证明，管理体制的这些变化，仅仅是政府行政干预的加强，不仅无助于解决存在的问题和促进中国金融业的健康发展，而且正在日益成为市场行为扭曲和不平等竞争的根源。
90年代开始的金融市场对外开放，跨国金融机构和国际融资的发展，更使现行金融管理体制的弊端暴露无遗。首先是现行的行政管理手段无法深入到对国际银行的管理，特别是外国银行在中国境内的机构及其国际融资活动和中国银行在海外的机构及其外汇投融资业务，造成国内金融机构同跨国银行机构的不平等待遇、中国银行海外业务的巨大亏损和中国银行进入国际市场的监管障碍。其次是大多数负责金融管理的中央银行官员不懂金融市场的运作和商业银行管理，甚至缺乏最基本的现代商业银行的金融业务知识，开展监管工作追求浮面的宣传效应，无法深入到金融机构内部发现问题和解决问题。最后是银行不良资产的恶性膨胀和盲目禁止新型金融业务的做法已经成为进一步发展和对外开放的严重障碍。
要解决所有这些问题，惟一的出路只能是改革现行的银行管理体制，排除传统体制的弊端，借鉴国际经验，建立以市场经济为基础的适应扩大开放形势的现代金融监管体系。
二、建立统一的金融监察和监管体系
建立中国统一的金融监管体系，符合市场经济的要求，在目前的条件下，有四项基本任务：（1）确立符合市场经济原则的新的理论基点，彻底摆脱旧体制的思想束缚，指导工作的全面开展；（2）改革已有的权力机构，促使廉洁高效地履行金融监管的职能，克服低效、无能和腐败；（3）调整利益关系，构筑监管体系高效运作的内在动力机制，使得努力作好工作、积极提高监管工作的效果，成为每一个分工监管的政府机构和具体执行人员自觉自愿的行动；（4）培训一支精通业务、经验丰富和廉洁自律的监管员队伍。要实现这些任务，必须首先明确金融监管的目标和方法，再为之创造必要的条件，通过金融监察促使人民银行改革，排除存在的障碍。金融监管是运用经济管理的科学方法，实行对各类金融机构的有效监管，以解决存在的问题。但是在当前，中国的经济体制正处在转轨时期，既有清除旧体制残余束缚的任务，又有建设新体制保证健康运行的任务，因此要想实现金融监管的目的，还必须首先解决由谁来执行金融监管、如何进行金融监管的职责分工和成绩考核、由谁来监督金融监管的执行和怎样才能保证监管工作的效果等一系列问题。解决这些问题属于金融监察的任务，必须通过人民银行系统的加快改革、强化内部管理和实现职能的根本转变，才能获得解决。人民银行是负责执行金融监管的政府机关，如果人民银行不能改变内部管理的混乱状况，就不可能依靠其充分发挥金融监管的作用，所以，针对存在的问题和为了使研究工作能够真正有助于解决实际问题，金融监管的课题就必须还要进一步深入研究金融监察和必要的人民银行改革，使得有可能运用金融监察的手段促进人民银行的改革和职能转变，严格监督，保证人民银行正确、高效和有力地履行金融监管的职责。面对扩大开放和参与国际竞争的形势发展，金融监管还有加快国际接轨、吸收国际先进经验、参与金融监管的国际合作和通过监管全面提高中国金融业经营管理水平的任务，所以，监管课题的研究必须还有国际合作和国际借鉴的内容。
三、金融监管的目标和任务
根据我国金融发展的现实要求和国际经验，金融监管的目标可分为三个层次：
1.维护社会公众的利益，充分保护存款人、投资者和金融机构的正当权益。
2.维护公平竞争的市场秩序，确保货币信用体系的安全与稳定和促进金融业的健康发展。
3.确保金融机构的稳健经营和确保金融机构掌握在合适人选的手中。
其中维护社会公众的利益是最高层次的精神目标，也是社会主义市场经济制度的根本要求。货币信用体系的安全与稳定和金融业的健康发展是这一基本精神的重要体现。第三个层次的目标则是这些基本精神和目标贯彻落实到具体监管工作中的两个基本原则。
把货币信用体系的安全与稳定当做金融监管的基本目标，是因为：
1.在市场经济的条件下，国民经济的正常运行高度依赖于货币信用体系提供的高效服务，如果这个体系出现障碍，会对整个国民经济造成重大损害。
2.社会主义市场经济制度的精神基础是广大社会居民和企业对这一制度的普遍信心，这种信心又在很大程度上依赖于货币信用体系的安全与稳定。
3.货币信用体系的安全与稳定是社会公众的根本利益。
促进金融业的健康发展，对于发展中国家和金融业还比较落后的国家都具有特殊重要的意义。因为这些国家还存在金融压抑，处在金融落后和竞争不利的阶段，很多传统陋习、旧体制的残余、错误的政策、政府垄断和腐败、低水平的盲目竞争等，正在严重阻碍金融业的发展，成为金融行为扭曲和造成混乱的重要原因，必须突出强调金融业的健康发展目标，才能有效克服这些不利因素的影响，避免把金融监管当做维护旧体制的手段，也避免监管工作本身造成盲目干预和新的扭曲，损害金融业的发展。
根据这些目标，人民银行作为负责金融监管的中央银行，在当前必须：
1.加快制定金融监管的法规条例，规范和监督每一家金融机构的运作，包括每家银行的每一个分支机构，通过检查和制裁及时发现问题和解决问题，清除不合格的金融机构，确保金融机构的稳健经营和整个金融体系的健康发展。
2.运用金融监管的手段加快四大专业银行的改革，促使解决内部组织和管理体制存在的问题，改善经营和管理，实现向商业银行的转变。
3.努力引导和扶持金融业的健康发展，帮助其不断提高经营管理的水平，尽快摆脱目前在国际竞争中落后挨打的局面。
4.加快建立常规的金融监管预警体系，及时发现存在的问题，阻止银行不良事态的发展和遏止金融犯罪案件的上升。
5.改革内部管理，吸引、组织和培训一支精通业务和有高度责任心的监管员队伍。四、金融监管的方法
金融监管的基本方法是根据监管目标，针对金融机构的具体行为制定相应的法规条例，据以对金融机构实行常规的检查监督和对出现的问题进行稽核处罚。一套健全的法规条例可以规范和约束金融机构的行为，使之符合监管目标的要求，可以形成一种秩序，使货币政策的宏观经济调控有一个稳定的制度基础。为了保证法规条例成为金融机构必须遵循的行为准则，就必须有经常的监视、检查、督促和对违规行为的严厉处罚。法规条例是监管目标的体现，也是检查监督和稽核处罚的依据。监视和检查可以督促法规条例的执行，及时发现存在的问题。稽核处罚则是查清问题的责任，决定相应的处罚，通过处罚形成威慑力，减少违规行为到最低限度，因此常规检查和稽核处罚是法规条例具有约束力的根本保证，没有这一保证，法规条例就只能是一纸空文。
制定和修改金融监管的法规条例，需要十分重视的问题有：
1.必须符合金融监管的目标，代表新体制的要求，克服目前金融监管维护传统集中信贷计划体制的做法。因为传统体制的做法违背发展社会主义市场经济的要求，是当前金融秩序混乱的根源。
2.法规条例的建设要努力提高金融机构内部经营管理和中央银行操作金融监管的两个透明度，前者便于金融监管和社会监督，后者有利于金融机构的公平竞争和防止监管人员的腐败。
3.法规条例要有可行性，要以现实的金融机构的经营业务为依据，对于传统体制造成的不符合监管目标的现实问题，要制定出相应的改革时间表，敦促执行，逐步缩小现实状况和目标的距离。
4.法规条例要充分简化、明确和具体，便于监管人员和金融机构双方的贯彻落实。监管条例的每一项内容都应该是监管目标的体现，能做到一条是一条，不要理想化贪多求全，太多太复杂又含意模糊的法规条例，不仅降低法规条例的严肃性，导致法不责众的后果，而且还会成为滋生监管人员腐败的温床。
常规检查的基本方法是在金融机构定时提供各种财务报表、统计报表和有关资料的基础上，进行全面经常的分析，确认金融机构的经营管理状况，同时利用各种渠道收集信息，确认报表资料的内容真实，及时发现问题。不论是对设立新机构的申请，还是对于已经设立的机构，都要进行全面的资信考评，据以决定新机构的设立和已有机构的去留，对于不符合要求又不至于破产的机构，则提出改进的意见并限期执行。常规检查的大部分工作是在场外利用计算机网络进行，金融机构提供的报表资料可以直接输入这个系统，但是并不排除直接现场的检查，可以定期和不定期地到金融机构进行调查和了解情况。为了节省监管成本、克服监管人员不足和避免影响金融机构的正常经营，现场检查应适当减少，常规的现场检查一般情况可掌握在一年两次左右。
稽核处罚是对出现的问题和对有问题的机构进行全面的调查分析，核准事实，分清责任，然后量刑处罚。监管机构的处罚权力应该包括：（1）罚款；（2）实施特别监管；（3）要求保持某种专门的资产负债比例和风险提留；（4）要求提供有关经营状况的更为详尽的资料；（5）要求停止某种业务活动；（6）要求改换经理和董事人员；（7）吊销经营许可证；（8）提交法院清理。监管人员必须十分重视量刑处罚，因为处罚不是目的，仅仅是实现监管目标的手段。
五、金融监管工作的开展
以银行和非银行金融机构为对象的金融监管，为了确保金融机构的稳健经营和掌握在合适人选的手中，日常的监管工作必须至少包括四项基本内容：（1）根据市场准入条件对机构设立和已有机构进行评估，以此决定批准设立新的机构和已有机构的去留；（2）监管金融机构的资本适度和资本构成，促使降低风险和掌握资本所有权的变化；（3）监视金融机构的清偿力变化，其中特别是银行的流动性头寸、大额资金转移和资产项目的表现，并对显著的变化和不良资产做进一步的检查，提出处理意见；（4）监视金融机构的盈利状况和风险资产的变化，对异常的变化及时追踪检查具体的原因。
根据市场准入条件来评估金融机构，是市场经济的特殊需要。集中计划经济条件下，金融机构的数量极少，一旦设立就不再变化，国家承担全部的风险、亏损和盈利，所以没有评估的必要。市场条件下，风险和亏损要由银行自己来承担，对盈利的追求又可能导致盲目投资，承担过度风险和流动性不足，所以必须有对银行的综合评估，促使降低风险和保持流动性。市场准入条件是金融机构设立或保持经营所必须具备的条件，包括最低资本额、人力资源、经营范围、市场前景预测和有关法律约束的要求。其中一定数量的实收资本额是获得批准成为市场法人的首要条件，因为金融机构必须以资本来承担全部的业务风险和亏损。人力资源也是绝对必要的因素，一定数量的合格专业金融人才是保证金融机构合法经营、稳健经营和健康发展的基本条件。
资本适度是资本对资产、资本对债务、资本对风险资产的比例，也是衡量金融机构资本安全的尺度。金融监管要借鉴国外的经验，根据国内的现状和金融改革的目标定出确定的比例数值和统计口径，据以对金融机构提出核定资本、增补资本、削减投资、削减债务、调整资产结构和降低投资风险的要求，从而提高金融机构的资本安全。资本构成包括资本金的来源构成和大股东构成，对之实行监管是确保金融机构掌握在合适人选手中的要求。
监视金融机构的清偿力和盈利变化，是货币政策的需要，也是银行资本安全的必要。金融机构的清偿力有三部分：（1）可用于立即支付的现金头寸，包括库存现金和在中央银行的超额准备金存款，用于随时兑付存款和债权，或临时增加投资的需要；（2）在短期内可以兑现或出售的高质量的资产，包括国库券、公债和其他流动性有保证的低风险的金融证券。它们主要应付市场不测时的资金需要；（3）资本金和各种储备提留，对应于金融机构的长期资产和不良资产。其中第一和第二部分属于金融机构的流动性，银行的流动性不足可能迫使中央银行增加货币发行，反之，流动性过度又会使中央银行的货币政策达不到预期的目标，银行的清偿力有问题也常常首先在流动性上反映出来，所以银行清偿力的监视具有十分重要的意义，其中还要包括对清算体系中大额资金转移的监视。对银行的长期投资、资产表现、不良资产和盈亏变化的监视是对银行资本安全和清偿力监管的必要补充。因为投资不当、资产表现不好和不良资产都是亏损的预兆，亏损则要直接冲减银行资本，大量收不回的长期投资和贷款又会很快使银行陷于流动性不足的境地，对之实行监视则可以起到预先防范的作用。
对金融机构的流动性和盈亏变化进行监视，而不提监管，这是因为金融机构的流动性和盈亏变化取决于多重因素的影响，极易变化，金融机构之间也有不可比的差异存在，硬性地规定几个比例并不解决问题，而正常经营的金融机构自身又有保持流动性和追求盈利的内在倾向，不需对之实行强制的约束。但是对之监视却是极端必要，因为银行出现问题，往往首先在流动性和盈利变化上表现出来，对之监视有利于及时发现问题，解决问题和去除不合格的金融机构。
监视金融机构的盈利和风险资产的变化，是发现问题产生的重要环节，金融机构存在的问题一开始可能表现为风险资产的增加，最终又都要表现为盈利的减少，监视二者的变化有助于及时发现问题和阻止不良事态的发展。对银行的资本、负债和资产状况实行监管和现行的信贷计划体制以直接的行政手段干预银行贷款有根本的不同。监管的重点是银行的行为，资产质量和银行业整体素质水平的提高，从而确保银行的谨慎经营和健康成长，贷款和投资是银行的正常业务，数量增加是银行成长的基本特征，所以监管重在银行资产的质量而不限制数量。相反，计划体制的直接行政干预是重点控制银行的资产数量，而不论银行的资产质量，甚至因为干预银行资金投向而直接引起银行资产质量的下降。
六、商业银行外汇业务的监管
确立对商业银行外汇业务的有效监管是人民币自由兑换和金融市场对外开放的前提条件。传统体制下，银行外汇业务一直是受到严格控制的金融领域，最近几年随着改革开放的进程，商业银行普遍开展了外汇业务，业务范围不仅包括传统的外汇结算、外汇买卖和外汇存贷业务，还有不少银行新开办了海外投资业务和在海外开办分支行，少数银行及其附属机构甚至涉足了外汇期货、期权等金融衍生工具的市场交易。这些新的银行业务大都具有高风险的性质，远远超过各家商业银行可能承担风险的程度，但是由于超出传统外管体制对银行外汇业务的定义范围，目前或者是被完全禁止，或者就处在完全没有监管的状态，因此就产生了近几年来银行外汇资产质量持续下降、亏损急剧扩大，以及犯罪案件时有上升的严重后果。
为了彻底的改革，就要剖析现行体制的症结，归结起来有下列三个方面：（1）片面侧重对外汇收支的流量控制，忽视对银行外汇资产的存量监管；（2）把银行外汇业务孤立起来实行管制，回避银行外汇业务同人民币业务的紧密联系；（3）对银行外汇业务的理解过于狭窄，影响了监管手段的改进和监管范围的扩大。针对现行体制存在的各种缺陷，监管商业银行的外汇业务必须：
1.首先应从思想上明确传统体制的基础已经不复存在，积极探寻市场经济的规律以建立有效的金融监管体系。
2.借鉴国际经验建立常规的金融监管体系，全面开展对银行外汇业务的存量监管，克服单纯流量监管的不足。
3.对商业银行每个独立核算单位的外汇业务要结合其人民币业务的变化，综合考察，适当限制其外汇资产占总资产的比例，从严审批银行从事表外业务的资格。对于获批准的银行，要强行建立资本金制度，规定其资本对各类风险资产的系统约束。
4.要建立针对银行海外机构的国际银行监管合作。
对有外汇业务的银行机构还要实行整体银行监管的方法。
1.在审批银行机构的时候，必要的标准文件还应增加要求银行具体说明该新设机构在全行系统中的地位，以及总行和上级行承诺充分控制和承担充分责任的证明，要求该机构以图示和文字两种方法说明其内部组织的建立情况，作为审批的条件和日后检查监管的依据。
2.要求各大商业银行，特别是专业银行的总行必须对其内部的各项管理作出充分明确的具体规定，包括基本的会计财务制度和具体记账方法、各个职能部门的业务分工和考核办法、全行系统的外汇资金调度和管理及对每个分支机构的具体要求、外汇贷款和投资项目的审批程序及必要的投资限制、银行表外业务的规模和风险敞口限制、内部审计监督的具体措施等。需要强调的是，不仅设立新的银行机构必须提交这些制度的文本，而且已有的各家专业银行和商业银行也应限期达到这些要求。
3.对商业银行的年检应要求其总行提供对所有上述规章制度执行情况的说明。包括对已有规章制度的贯彻落实、变更和执行效果的充分说明。银行监管要根据这些说明检查各项制度的实际运行，了解这些制度的可行性、效果和有关说明的真实性，据以采取要求其变更和调整、加强或完善、制裁与处罚等措施。
4.审批银行设立分支机构，要掌握银行整体的情况。对于内控较好或较为缺乏内控能力的银行集团，要阻止其设立分支机构，对于经营不善或有严重违规违法行为的银行分支机构，有关审批其设立的单位和人行监管部门应负有责任，须接受稽核审查，克服监管疏漏和防止内外勾结的犯罪活动。
5.要通过严格监管要求和明确监管要求的标准，促使专业银行改革，逐渐减少其实际上无力控制的分支机构，包括银行和非银行的分支机构，以此强化专业银行的内部组织，克服目前的管理混乱问题。
根据国际经验，银行通过设立海外机构或进行集团内部结构的某些重组，就有可能达到逃避金融监管的目的，而且这种形式的金融犯罪往往金额巨大，因此我国的银行监管也要设法对之实行相应的防范措施：
1.要加强对专业银行内部管理制度的监督，促使其完善内部制度和加强内控，防止其变成松散的混合集团。
2.要加强海外银行直属上级行的监督与管理，防止其以设立海外机构的方式把资金非法调集到境外运作。
3.审批银行机构的设立要阻止形成不利监管的银行组织结构。
4.对于上级机构属于非银行的机构，所在地的人行监管部门要对之单独实行整体银行监管的措施。
5.对银行集团的监管需要该集团各个机构所在地的人行监管部门之间建立常规的信息交流渠道，互相紧密合作。
6.专业银行的总行和海外机构的上级行要充分承诺对海外机构的信息交流，人行的对应监管部门要监督专业银行的执行情况。
七、金融监察和人民银行改革
金融监管以银行和非银行金融机构为对象，要求他们的行为符合一定的规范，以实现监管的目标，金融监察则以监管机构和监管执行人员为对象，对他们的行为提出廉洁和高效的要求。金融监管可以决定一个金融机构的设立与否、什么时候可以设立、是否可以继续营业、是否要罚款，或者什么时候必须停业清理等等，因此监管机构和执行人员就有了很大权力。为了保证监管工作的正确执行，为了防止滥用权力、钱权交易和腐败，与权力相对称，就必须有相应的制度保证来约束这种权力，金融监察就是这样的制度保证。
金融监察的具体工作包括制定纪律，进行日常检查与监督，对出现的问题进行调查取证和处罚等。纪律是对监管机构和执行人员的约束，要求体现廉洁和高效的精神。监管工作缺乏效率同样是腐败的表现，因为市场经济条件下，时间就是价值，低效率就是为钱权交易创造条件。日常的检查与监督，也要掌握监管机构和执行人员的财务经济状况，根据他们提供的有关报表资料、自检说明和上级机关的查访考核等，进行分析和检查。要充分利用新闻媒介的揭露和金融机构的反馈，掌握情况，形成对监察对象的监督和约束。对出现的问题进行调查取证和处罚，与金融监管相比有一点重要区别是，监管的处罚可以包括经济处罚，监察的处罚只有行政处罚和刑事处罚，不能有经济处罚。
执行金融监察，目前在人行内部涉及监察局、稽核监督局和人事司三个机构。在改进后的金融监管监察体系中，监察局将专门负责对人行总行各业务司局和人行分行的监察，督促这些机构遵守纪律和积极表现，要定期（应不少于 1年两次）对这些机构履行职责的情况和主要负责人的工作进行考评，同时派出不定期的巡视员，检查执行纪律的情况，对发现的问题进行调查取证和提出处罚意见。稽核监督局将专门负责监察总行和分行的金融监管执行人员，督促他们遵守纪律和积极表现。同时也要对出现的问题进行调查和提出处罚意见。涉及金融监察的工作，人总行人事司要组织人力制定出专门考核金融监管人员的标准，有关专业技能的方面，可由稽核监督局进行考试，或者委托独立的社会学术团体来进行。这些学术团体可以是监管人员自发组织的专业人员的协会，用以交流监管工作的经验和向有关政府部门提供咨询。人事司根据有关部门的考评结果、情况调查、处罚意见和行长指示，具体执行对违纪监管机构负责人和违纪监管执行人员的各种行政处罚，对有犯罪行为并证据确凿的，则提交政府司法部门。
金融监管是中央银行的职责，立法授权之后，也是中央银行的权力，中央银行在运用这一权力时，必须树立为金融机构服务的宗旨。每个执行金融监管的同志应该十分明确，设立金融机构是每个公民的正当权力，每个机构一旦设立，就有从事经营，积极发展的权力，监管当局拒绝任何一个设立机构或开展业务的申请，必须根据明确的法规条例，在有限的时间内提出合理的反驳意见。监管当局要限制银行开展业务和经营，或者要求银行从事有损其利益的任何业务，也必须有明确的法律依据。要从根本上克服中央银行在监管工作上不思进取，固守传统体制的信贷控制和盲目干预商业银行经营的做法，克服少数监管人员不负责任、低效和腐败的问题。
八、金融监管的基础工作
金融监管的基础工作是指银行会计财务和统计制度、金融法规系列、计算机网络和各种信息渠道的建设。做好监管工作，最基本的要求是充分掌握真实可靠的信息，这种信息大部分来自银行提交的会计财务和统计报表，来自银行支付和清算体系的计算机网络，来自国内外的各种社会渠道。没有这些基础工作的建设，监管工作就很难深入到实际及时发现问题，就必然难以达到预期的目标。
1993年7月，我国财政部和人民银行联合颁布了新的金融机构会计财务准则，各类金融机构据此作了会计财务制度的重大改革，开始统一采用借贷计账法，取代原来的收付法和增减法，向国际规范靠拢前进了一大步，但是目前要满足金融监管的要求仍有很大距离。存在的问题包括一些会计科目缺乏明确的范围界定，财务报表不能反映经济核算的要求，专业银行的大量分支行有很多表外资产，统计报表的随意性很大，各家银行使用不同的财务报表，互相之间难以进行科目比较。特别是不少财务和统计报表的内容仍然只能满足集中信贷计划体制的要求，难以反映银行的真实情况。要解决所有这些问题，必须全面改革金融企业的会计财务和统计制度，加强建设。
金融监管，要求银行提供能够反映真实情况的会计财务报表和统计报表，个别银行为了隐瞒真实情况，就可能以商业秘密的口实加以拒绝。对此就必须有金融立法的建设，规定银行必须提交的财务报表和统计报表，并且明确规定报表的内容、表格形式和报告的时间。
银行支付和清算体系的卫星通讯及计算机网络建设，服务于异地银行间的大额现金收支活动，结合适当的统计报表，可以及时反映异地银行间的大额收支活动和市场资金流向，出现不寻常的变化，则可以帮助反映存在的问题和发挥预警的作用，以便及时解决问题和避免不必要的混乱。当然，现代技术的大规模银行支付清算体系，要保证安全运行，也要以对银行的严格监管为条件。
各种民间的市场信息渠道和国际间的中央银行监管合作，是监管跨地区和跨国银行的必要条件，我国已经有了很多这类银行，因此建立各种信息渠道和参加国际间的金融监管合作就变得非常必要了。为此，中央银行的金融监管部门应尽快建立起各家金融机构的档案，为互相交流信息创造条件。
金融法规建设要立足于提高市场透明度，利用市场竞争过程中的互相监视，增加金融监管的信息来源和真实性，这方面我们的工作仍然十分艰巨。法规建设首先要求明确监管责任的分工和授权，然后对金融机构和市场交易组织提出具体的行为规范和限制。有关监管职责的分工，世界各国有所不同，但是大多数国家对商业银行的监管都由中央银行执行。
我国的金融监管工作刚刚起步，虽然还没有立法，但是，人民银行已经承担了监管所有金融机构的职责，包括专业银行、商业银行、政策性银行、城乡信用社、投资信托公司、保险公司、证券公司、投资基金管理公司、财务公司等。目前人民银行执行审批机构的权力，却没有力量对所有的金融机构实行充分的监管，因此很多问题值得深入探究。例如，人民银行的权力是否太大？是否具备执行监管的必要条件？履行监管职责对人民银行设置分支机构有何要求？是否需要建立存款保险？财政部是否也应承担部分责任？对各类非银行金融机构的监管是否应按分业原则独立出去，由专门设立的机构来执行？等等。讨论这些问题无疑有助于我们深入认识现行体制的利弊，帮助采取改进的对策，但在监管工作刚刚起步的初期，又面对经济金融加快发展的紧迫形势，要解决这些问题显然不可能，所以，为了加快监管体系的建设，防止铺摊子分散力量，搞简单重复，还是承认现实为好，即仍由人民银行一家统领金融监管工作，但不排除将来条件成熟时再作各种相应的调整。
九、金融监管的职责分工和考核
虽然只有人民银行一家负责金融监管，但在具体执行监管时，人民银行内部及其同政府有关部门之间还是有一个职责范围的分工问题。具体包括：（1）中央银行内部各有关职能司局之间的分工；（2）中央银行总行与分行之间的分工；（3）央行各地分行之间的分工；（4）央行的外审和专业银行内审之间的分工；（5）央行同财政税务以及独立会计执业师之间的分工。分工的目的是明确规定各银行监管部门的监管对象和职责范围，以此为基础建立对各部门履行监管职责的考核标准。分工的原则是：（1）按监管对象的法人类别实行分工，同时取消目前央行内部按监管工作的业务性质分设机构的做法。例如，对一家银行的机构设立审批、常规分析、现场检查和稽核处罚都由同一个监管部门来执行。（2）保证所有的金融机构都有对之执行监管和承担责任的监管部门，避免留下监管的空白。这样分工的优点在于克服目前人人搞监管、人人不负责、有利一窝蜂地上、有责推得干净的不良作风，也能避免两个以上监管机构执行对同一家银行的监管，因为意见分歧而使具体措施难以执行的情况。
1994年人民银行的机构改革，在总行内部成立了银行司、非银行金融机构司和外资金融机构管理司三个专事监管的职能部门，负责对三类金融机构的监管。按监管对象设立职能部门，是中央银行机构改革的一个重要进步，但是一些旧的分工仍在很大程度上主导目前的监管工作，概括起来有以下几个方面：
1.监察与监管、稽核与监管的职责和分工界限不明确，稽核局、资金司和银行司三者之间有大量重复劳动。
2.中央银行总行与分行之间的分工界限从来没有明确过，目前的做法是总行说了算，分行做了算，完全取决于行政渠道的讨价还价，没有任何明确的法律约束。
3.央行各地分行之间的分工，也是一个潜在的问题。目前央行按行政区划设置分行，行政区划是分行执行监管的当然分工界限，但是有的地区人口稀少，经济落后，没有几家金融机构，为之设立一家分行执行监管就有一个成本太大又不易控制的问题。
4.央行外审和专业银行内审之间，央行的监管检查同财税部门的检查之间也缺乏明确的分工和必要的协调。监管职责的分工不明，必然的结果是无人要对监管不力而产生的后果担负起实际的责任，使得监管工作最终变得徒有虚名，流于形式。不仅浪费大量人力和财力，而且还增加腐败的滋生。
要解决所有上述存在的问题，涉及到专业银行改革、政府财税体制改革和发挥独立会计执业师的作用，并非一时可以实现。但在人民银行的范围之内，针对监管工作的分工，仍可定出几条原则：
1.由人行总行的监察局负责监察有关的业务司局和人行的各分行，包括分析检查各分行的财务报表和统计，进行调研和巡视，对出现的问题进行调查和提出处理意见等。
2.由人行总行的金融稽核局负责监察在总行和分行执行监管的监管员。包括处理同监管人员有关的金融案子，敦促监管人员提高效率，改进服务，廉洁奉公。
3.人行的银行司、非银行司和外资金融机构司负责组织人员制定金融监管的法规条例（总则和大纲），并组织各分行执行；负责执行对大银行和大的非银行金融机构的监管；执行对境内外国银行和本国银行海外分支机构的监管。
4.人行分行负责制定本地区金融监管的细则，执行对本地区金融机构的监管。包括审批在当地注册的金融机构，代表总行监管所在地区外国银行的营业机构，以及大银行在当地的分支机构。
5.对于跨国、跨地区金融机构的监管，可以借鉴巴塞尔国际银行监管委员会关于最低监管要求的建议，即任何一个跨国银行或金融集团必须有一个国际认可的金融监管当局宣称对之实行全面的监管，这个银行或集团设立分支机构必须由所在地金融监管当局和对之实行全面监管的监管当局联合批准，由这两个监管当局互相建立信息交换渠道。在我国境内，商业银行设立分支行也必须由总行所在地的人行和当地人行给予双重的认可，事后报人行总行，建立档案，作为监察和监管的依据。不符合这个最低要求，应拒绝设立分支机构的申请。
6.在边远地区和人口稀少地区，不再设立人行分支行，相应地责成当地政府执行当地的金融监管工作，允许当地政府可以批准设立小规模的信用社，但不允许有分支机构。邻近地区的人行分行应定期派出稽查巡视人员检查地方政府的金融监管工作。
十、金融改革与金融监管
不言自明，建立与国际接轨的金融监管监察体系，本身就是金融改革的一部分，要求同中央银行的货币政策和机构改革、同专业银行的商业化改革互相配套、互相支持和促进。取向市场的金融体制改革，一个根本的目标就是要推动我国金融业的健康发展，尽快达到世界先进水平，在这一点上，金融监管的目标应该是完全一致的。金融改革需要以监管为手段，积极推动改革的进程，帮助提高金融业整体队伍的素质和水平。金融改革也要为金融监管与监察体系的建设积极创造组织保证、激励机制和基础建设。金融改革的目标虽然显得较为遥远，但是可以作为一个尺度，衡量我们建设新体系的每一个举措，是向着这个方向迈出的改革步伐，还是背离这个目标的倒退。
以金融改革的目标为指引，针对目前已经开展的金融监管工作和存在的问题，有几点必须十分明确的是：
1.金融监管要求银行和非银行金融机构的行为符合一定的规范，这个规范只能是新体制的要求，而不能是旧体制的传统。必须克服利用监管手段来维护旧体制的做法。当前利用监管手段来贯彻信贷限额的分配指标，强化信贷限额控制和迫使发放收不回的贷款，完全违背金融监管的宗旨，必须坚持反对。在新的金融监管监察体系中，中央银行的官员直接干预商业银行的投资和贷款，将被视为违法行为。相应地，以分配信贷指标来调节宏观经济的职责，将由中央银行运用利率政策、公开市场业务和准备金政策来取代，配合货币政策改革转向间接调控的目标。
2.中央银行调整机构以建立和完善金融监管体系，必须贯彻监管权力与职责相一致和按监管对象实行分工的原则，以此理顺关系，克服障碍。特别是要在分工的基础上，建立对央行分行的全面监察，使之摆脱各种商业性的经营活动，成为全心全意执行货币政策和金融监管的专业职能部门。
3.要树立为金融业服务的思想，以此为核心，把监管工作的效率和利益同金融业的健康发展联系起来，塑造新的利益机制来支持金融监管体系的建设和工作的开展。央行的每个分支机构要在预算包干的前提下，逐渐以再贴现融资的利息收入、公开市场业务的利润和交易收费，以及常规金融监管的年检收费来维持业务开支，从根本上解决央行分行乱设机构从事商业性经营的问题。对于上述收入不足以维持业务开支的央行机构，可以适当实行撤、并、转，缩小摊子，集中力量搞好监管工作。
4.必须加快专业银行的改革，以解决专业银行没有资本，难以充分承担责任和风险的问题。根据国际的经验，商业银行要以资本来承担责任和风险，金融监管的很多财务比例指标也都以资本基数为依据。所以，国际银行监管都把银行资本安全看成是问题的核心，也就是说，金融监管要以监管对象有确定的资本为前提。专业银行没有资本，监管工作必然难以深入，占全国信贷总量约70%的专业银行落在监管的视野之外，货币信用体系的安全与稳定就不可能有保障，所以必须加快改革以明确专业银行的资本，包括核定其分支机构的资本。
十一、金融监管的国际合作
由于邮电通讯事业的技术革命为全球范围的资金调拨和货币清算克服了时空障碍，也由于金融业的激烈竞争和跨国银行的发展，金融国际化和全球化发展已经成了一个重要趋势。在这个趋势下，资本的国际流动变得更加迅速更加频繁，货币信用体系的安全与稳定已经不再仅仅是一国范围之内的问题，而是跨越国境成了或多或少带有双边或多边性质的国际金融问题。一国的货币信用体系丧失稳定可以很快蔓延到其他国家；一家银行在母国的破产或陷于清偿力危机，可以影响其分支行所在国家的货币信用体系的稳定；一家跨国银行在国际间调动巨额资金，可能直接冲击有关国家的货币发行，等等。面对这一趋势和种种潜在的可能性，就必须有金融监管的国际合作，把不利的影响减少到最低限度。
金融监管的国际合作有广泛的内容，包括参加金融监管的国际组织，中央银行监管的双边或多边合作，对跨国银行的联合监管、银行国际规范的推广应用等。对于我国当前开展金融监管工作尤其必要的是：（1）建立广泛的国际联系和信息网络，互通信息互相交流，学习国外的先进经验；（2）按国际规范的要求加快改造我国的银行组织和财务会计制度；（3）建立对我境内外国银行和我国银行境外分支机构的档案制度，切实开展监管工作。
1992年英格兰银行因为国际商业信贷银行（BCCI）参与洗钱而吊销了它的营业执照，我国银行因为信息不灵，曾经蒙受重大损失；因为缺乏对我国银行境外分支行的监管，导致我国银行在国际上的信誉评级频频下降；专业银行没有资本，过度依赖中央银行贷款，缺乏承担风险的能力，也为我国早日复关增加一重障碍；此外还有近几年日渐增多的涉外金融案子，等等。所有这些事例都表明，只要我国扩大开放的方针不变，为了保证货币信用体系的安全与稳定，就必须广泛建立和加快发展金融监管的国际合作。
