加快建设社会主义市场经济体制，必须全面确立市场经济的法规体系，其中银行立法占据极为重要的地位。银行立法的任务是要创造一种新的金融秩序，肯定14年金融改革的成果，克服传统银行体制不能适应市场经济发展的要求而日益暴露出来的弊端，加快国内金融市场同国际金融市场的接轨，全面推动银行业的进一步改革与发展，完成向市场经济的金融体制转变。任务十分艰巨，所以，银行立法对于我国银行界和金融理论界都是具有头等重要意义的大事。但是重要不等于容易，市场发达国家的银行法是在很长的历史过程中逐渐积累经验和增补修订的结果，中国的市场经济刚刚起步，银行立法没有经验，立法要符合国情，还不能照搬国外的法规条例，只能通过理论研究深入认识我国金融体制的运行机理、特点和变化，全面了解国外银行法规的历史、基本内容和每次重大修订所要解决的问题，综合起来，才能制定出一部既切合中国实际又能完成历史任务的银行法。所以，立法并不容易，对此银行立法的理论研究作为先行的准备在当前就具有十分重要和迫切的意义，但现实是，关于银行立法的理论研究恰恰是我国金融理论研究中一个最为薄弱的环节，因此笔者在此提出十个理论问题，抛砖引玉，不妥之处提请大家批评指正。
一、银行法制的基本性质
与传统体制的行政约束相比较，银行法制的基本性质为：（1）属于微观的质量型约束；（2）具有统一规范和标准尺度的特点；（3）具有普遍的社会性和严肃性。传统体制的约束主要属于数量型约束，例如信贷限额、银行机构的家数、银行业务的类别等，银行法制则不作这些限制，而是主要提出代表银行机构素质的各种条件和反映银行业务质量的各种比例关系，前者如银行的机构组织和管理人员的资历和信誉要求，后者如反映流动性和安全性的清偿力比率和资本充足比率要求。质量型约束，数量上放开，与经济发展必然会有的数量增长变化有着根本的一致性。传统体制在审批银行机构和分配信贷额度时，人为掌握条件，区别对待，没有统一公开的规范和标准尺度，银行法制则相反，以政府立法的形式，彻底公开构成约束的各项规定，平等施行于所有的银行，利用竞争机制引导银行向提高素质的方向发展，也使政府决策和银行经营素质的透明度大为提高，便于社会监督。行政约束必须以约束对象存在和政府的行政隶属关系为条件，实行市场经济，银行、企业和居民个人都将成为独立的经济主体，自主决策，自主行为，所以行政约束只在很有限的范围内起作用，而且随着市场经济在我国的日益发展还会逐渐淡化。银行立法属于社会整体的契约，自然约束一切独立的法人，不必再以行政隶属关系为条件，在市场逐渐发达的条件下，还能够利用竞争机制促使银行同业之间互相加强监督。行政约束，缺乏共同的行为准则和尺度，一方面是政策掌握难以平等和公正，容易滋生腐败；另一方面是约束对象有了突破限制的理由，互相影响，结果必然是约束指令频繁变化，丧失必要的严肃性。银行立法，经由国家最高权力机关批准，不能随意更改，一经通过，必须执行，若不执行，则有明确的惩罚条例，所以具有高度的严肃性，确保法规条例的实施。
二、确定银行立法的经济体制框架
经济立法要以不变的语言文字为经济事物立状，明确包含对事物的肯定或否定，所以银行立法必须首先回答的问题是：以现实的银行体制为基础肯定现状否定变化，还是以理想的市场经济目标模式为基础否定现状肯定变化？我国银行体制的现状是，经过 10多年的改革已经有了很大变化，但是传统体制还没有根本的改变，同市场经济发展的矛盾正在日益暴露，迫切需要作进一步的深入改革，如果完全以肯定现状为基础，虽然可以保证立法的切实可行，但是银行法要在较长的时期内实行，必然影响进一步的深化改革。如果以市场经济的目标模式为基础，由于目标模式尚未完全成为现实，内在结构也不十分清晰，立法就会因脱离现实而不能发挥现实的约束效果。建议的解决办法是，当前的银行立法不能简单地肯定（和否定）现实状况和肯定（和否定）经济体制的某种目标模式，而是只能肯定现实存在的先进和合理因素，肯定取向市场的银行改革所要达到的目标，以此为前提，进一步规定达到目标的途径和时间进度的标准，只有这样立法才能保证银行法的切实可行和发挥银行立法促进银行体制加快改革的重要作用。
三、银行法的基本精神
银行法如果不是照抄国外，就要首先明确立法的基本精神作为指导。根据社会主义市场经济的原理，银行立法的基本精神应该是：（1）保护社会公众特别是存款人的利益；（2）维护金融市场的公平竞争秩序；（3）促进银行业的健康发展。根据国际惯例，保护存款人利益首先在于反对和防止欺骗行为，为此，银行立法就要对利息计算公式、各种文字单据的标准格式和内容要件、存款保险要求、广告宣传、投资顾问、财务和机构组织状况、信用评级，以及违反规定的惩戒措施等全都做出详尽具体的规定，尽可能提高信息的透明度，确保存款人能够获得充分可靠和公正的信息作为自主决策的依据。维护银行业的公平竞争，基本的内容是反对以行贿、欺骗等非法手段竞争和反对盲目竞争，后者如竞相提高存款利率或压低贷款利率，按国际通行做法，成立银行公会组织是减少非法竞争和盲目竞争的有效措施，对此，我国银行立法亦可借鉴。促进银行业的健康发展，其一是对银行机构的组织、人员素质和业务构成提出高质量的要求；其二是对政府监管机构和执行人员提出公正、公平和高效率的要求，防止执行人员的腐败行为。在目前的条件下，由于银行监管低效率、行政约束不公平和人治腐败，正在成为阻碍银行深化改革的重要因素，强调对政府监管机构的立法约束就显得尤其必要。
四、银行立法的约束对象和范围
一般的认识是，银行立法的约束对象限于国家专业银行和商业银行，但是为了确保银行业的健康发展，还必须有对政府监管机构的行为约束；为了维护银行业的公平竞争，立法约束的范围必须包括所有的存款机构。明确中央银行也是立法约束的对象，现行银行管理条例中规定的中央银行的领导地位就将发生变化，在遵守法规条例和互相监督这一点上，中央银行将和众多的存款机构一样处于平等的地位，中央银行只能依据立法授予的权力高效率地执行各项职能，不能越权干预银行机构的正常经营。立法约束的范围充分扩大，原因是银行吸收存款业务同中央银行的货币政策密切联系，特别是准备金政策和利率政策，政策运用一般都会造成对银行收益和存贷业务的影响，如果立法约束的范围不是所有的存款机构，包括国家专业银行、股份制商业银行、投资信托银行、邮政储蓄存款机构、城乡信用社、城市合作银行、政策性行业性银行、侨资外资银行和外国银行在我国境内的分支机构，就会造成部分银行机构处于不利的竞争地位，等于是鼓励不受约束的银行业务发展和摆脱政府监管。英美两国在 70年代末终于认识了这一问题，随即相继修改银行法，把立法约束的范围扩大到所有的存款机构，我国银行立法则有必要一开始就防止这种倾向。
五、中央银行的机构组织和权力地位
中央银行的机构组织是指选择联合银行制还是分支行制，权力地位是指中央银行同政府、财政部、银行界和工商企业界的联系，二者合称中央银行的建制，这是中央银行正确和充分发挥职能的重要条件，也是银行立法必须十分确定的内容。英国的中央银行———英格兰银行的机构组织属于典型的分支行制，总行设在伦敦，负责执行货币政策和银行业监管，全国设立7个分支行作为总行的派出机构，执行总行下达的指令。英国的银行法规定，英格兰银行的最高权力机构为董事会，18名董事会成员全部由代表政府的英王任命，其中12 名兼职和非执行董事要求他们必须在银行业、工商业、工会和行政事务方面有专门的经验，确保银行决策能够充分反映社会各界的意见和要求。英立法还规定英格兰银行要接受财政部指导，特别是现金发行业务要申请财政部批准。立法赋于英格兰银行监管整个银行体系的权力，负责审批和颁发银行执照以及监管银行体系的日常业务操作。
美国的中央银行———联邦储备银行的机构组织属于典型的联合银行制，即由全国 12 个联邦储备区的国民商业银行在各自所在的区内，共同出资组织本区内的联邦储备银行，执行中央银行在当地的货币政策和银行业监管职能。在此基础上，再由12家储备银行选出7 名理事，争得国会同意，由总统任命组成联邦储备局，作为中央银行的最高权力机构。联储的权力地位表现在，现钞的印制和发行归财政部下设的货币监理官局负责，7名理事必须在金融、工农商业和地理区域上有公平的代表性，每个联邦储备银行的 9名董事必须1/3 来自工商界，1/3来自会员银行，其余由联邦储备局任命，由此组成的权力结构可以确保中央银行同社会各界保持紧密的联系。由于认识到中央银行的组织稳定和行长在位经验对于正确执行货币政策和银行监管具有十分重要的意义，为了减少总统换届和各种政治形势变动的影响，美国银行法还特别对联邦储备局的理事规定了长达14年的任期，而且每两年才能更换一位理事。
我国的地理面积接近美国，各地经济发展的差异很大，中央银行的组织完全照搬英格兰银行的模式，由总行包揽货币政策和银行业监管的全部职能，分支行只起辅助和执行的作用，不能根据所在地区的经济发展状况灵活决策，显然不是完全符合中国的实际。但是，如果照搬美国联储的模式，也不切合实际，因为我国大部分地区的经济金融还比较落后，银行业缺乏自我约束，社会的法制观念也还十分薄弱，实行会员制难以避免盲目竞争和造成混乱。借鉴国外的经验，充分考虑中国社会经济的实况，选择切合中国国情的中央银行建制，应有三点原则：
1.暂时保留人民银行的分支行制，但要分步骤扩大一级分行的职能，使之足以承担调节当地经济金融稳定的任务。
2.总行和分行要有明确分工，总行负责制定货币政策和对全国性、国际性大银行的监管，负责调节外汇市场、货币市场和资金市场的稳定，追求宏观经济的总体目标。分行负责执行货币政策，监管当地的银行业和稳定当地的经济金融。
3.要加强人民银行同财政、银行界和工商企业界的联系，货币政策要同财政政策配合协调，还要充分考虑银行界和工商企业界的要求，彻底结束目前中央银行盲目决策，工商企业和商业银行又在地方政府的支持下自行其是，无视货币政策要求的混乱现状。
六、立法和执法监督的关系
如果银行法规从基本精神到具体实施细则全都十分周密完备，立法和执法监督的关系就会十分简单，但是我国目前并不具备这样做的条件。首先我们缺乏这样做所必须的经验积累（指案例研究的长期积累）；其次，银行体制还有待改革，要形成什么样的体制还有待一边摸索一边改进；再者，各地的经济金融发展差异很大，整齐划一的具体规定反而难以执行。所以，我国当前的银行立法只能在确定基本精神的基础上，对中央银行作为政府监管机构的机构设置、权力和地位、监管对象的范围和内容、存款机构必须遵循的行为准则等，做出一般性的规定，以图确立反映市场经济要求的银行体制的基本框架。显然，这些一般性的规定要成为具体的行为约束还有一段距离，所以，银行法的具体实施还要明确划分中央银行总行和分行的职责，由二级机构的具体执行部门根据监管对象的分工和所在地区的经济金融及社会发展状况，在银行立法许可的范围内制定具体的监管细则，针对约束对象的类别，详细说明存款人、银行、非银行金融机构和政府执行官员的行为准则及其权利义务。中央银行总行的职责应该是协助政府制定和实施经济政策及货币政策，监管跨国经营的大银行，制定银行业的管理条例和受理对分行的诉讼。分行的职责应该是执行总行的指令，监管所在地区的银行机构，在立法和总行认可的范围内，制定针对当地银行业的管理条例，协调银行的同业往来，同当地政府和工商企业密切合作，共同努力促进所在地区的经济发展和市场繁荣。
七、货币政策和银行业务监管
存款和贷款是最基本的银行业务，微观上银行吸收存款是贷款的前提条件，宏观上则是银行整体通过贷款创造存款，现金发行也要通过银行贷款和提取存款而进入流通，现金和银行存款又是货币供给的基本构成，所以货币政策操作和银行业务有着紧密的联系。如果银行信用过度扩张或者资产质量普遍下降，导致银行清偿力严重不足，为避免银行发生清偿力危机导致连锁影响，货币政策就会被迫扩张，如果银行活力下降，资金头寸过于宽裕，又会抵消货币政策的紧缩或扩张，在货币信用已经较为发展的时期，银行体系承担过多的风险，一旦暴发清偿力危机，不仅影响货币政策，而且还对整个国民经济造成严重影响，所以货币政策要能充分发挥调节宏观经济的职能，必须同时还有对银行业务质量的监管。我国传统银行体制以信贷限额分配直接规定银行的信贷规模，又以现金流通计划规定现金流通的范围和支付额度。信贷总额规模、现金发行规模和每个银行机构的信贷限额都是绝对数量，要随经济增长的变量而随时变化，因而不可能写入银行法。所以银行立法还必须根据银行业务的内在联系和银行资产的性质选择适当的资产比例作为控制的标准，包括衡量银行清偿力的现金比率、备付金比率、准备金比率和流动资产比率，也包括衡量银行资本安全的资本充足比率、投资和贷款的分散性比率等。这些比率全都属于银行资产的质量标准，可以长期不变，以立法的形式加以规定作为银行日常业务的准则，能够引导银行提高资产质量和有效降低银行体系的风险，确保货币政策有稳定的银行业务基础。
八、国有专业银行的机构改革和业务方式的转变
根据建设社会主义市场经济的要求，国有专业银行必须改造成商业银行，这已是银行界和社会各界的共识。把专业银行改造成商业银行的关键是界定银行资本的范围和明确资本的归属，属于国家财政、国有资产管理局，或者属于社会法人和个人，银行法要达到促进改革的目的，就不能回避这项内容。专业银行经过改造成为商业银行，必须按公司法首先注册成为一家公司，然后再按银行法申请注册，获取吸收存款从事金融业务的许可。为了使对银行业务的监管能够深入到银行的每个营业机构，立法就有必要促使大银行的分支机构改组成连锁制银行，即每个独立经营的银行分支机构必须独立注册，成为一家存款银行或者其他类别的专业金融机构，接受业务监管。如果对银行业务实行关于流动性和安全性的资产比例监管，预计国有专业银行的资产业务会有较大的变化，首先是无担保的信用贷款大量减少，代之以贴现、抵押和有担保的贷款比例增加；其次是部分长期贷款可能转变为企业长期债券和银行持股；再次是银行拒做政策性业务。银行贷款方式的转变和资产业务的调整，有利于提高银行资产质量和银行整体的信用安全，这正是银行立法所要力求达到的改革效果，但是拒做政策性业务的副作用需要设法消除。有几类政策性业务必须补充立法规定，包括：（1）代理政府财政业务；（2）计划指令的投资项目贷款；（3）有关支持农业生产的各项贷款。前二者业务都能以明确代理制度的职责和规定手续费的标准获得解决。第三项则不能，解决支持农业生产的问题需要首先制定票据法，把商业企业打给农民的“白条”改造成合格的商业票据。然后把原来发放给商业采购企业的农业贷款额度直接用于农产品采购的商业票据贴现，票据到期由银行直接扣减商业企业的存款。再次规定商业银行必须扩大对有关农业生产的商业票据的贴现和抵押贷款。最后规定中央银行必须扩大对此类票据的再贴现，并且实行较低的利率，鼓励商业银行从事此项业务。
九、关于银行的竞争和效率
市场经济鼓励竞争，银行立法也为银行业的公平竞争创造条件，但是社会主义市场经济不能盲目竞争，银行业的盲目竞争对社会经济更是会有灾难性的影响，对此必须以立法手段引导银行业由价格（利率和收费）竞争转向改进服务质量的竞争。香港的银行法规定组织银行同业公会，每家银行的行长必须参加，协同商定各类具体银行业务的利率、收费或信用条件，并由各家银行互相监督执行。个别银行如果私自提高存款利率或降低贷款利率，不会影响银行整体的价格水平，只会因盈利水平下降而处于竞争劣势地位，所以在同业自律的条件下，一般的银行都不会盲目进行价格竞争，而只能以改进服务相竞争。我国的银行法也须考虑组织银行同业协会或行长联席会议，设立机构，定期聚会，发挥同业自律的作用和向中央银行的货币政策提供咨询。对于银行和非银行金融机构的竞争、我国银行和外国银行的竞争，银行立法有必要适当放宽对银行经营业务的限制，对非银行金融机构的存款也要视同银行存款；鼓励我国银行扩大外汇业务，从事高技术含量和高增殖的外汇业务；取消银行信贷限额分配，为银行扩大间接融资和克服市场直接融资的不足创造条件。
商业银行的效率取决于竞争，在目前的条件下能否健康的开展竞争，很大程度上取决于银行体制的转变，其中，中央银行改革传统行政管理体制，确立对银行业的监管制度和提高工作效率起着关键的作用。中央银行的职能部门和执行人员缺乏效率及专业技术知识，新的监管制度就会迟迟不能确立，传统旧体制就要继续存在，限制银行业的健康发展。对此，银行立法必须就体制转变做出具体的时效规定，根据现实的可能，对各项监管措施的实施和执行、对中央银行的职能和政策执行、对中央银行和专业银行的机构改革、业务调整、对金融机构的申报审批程序等等，都要力求列出具体的时限进度表和考核标准，彻底克服传统体制和中央银行效率低下对银行业健康发展所造成的种种不利影响。
十、银行法同有关经济法规的衔接问题
银行采取股份公司的形式应受公司法的约束和保护、银行开展各类票据业务应受票据法的约束和保护、银行代客买卖证券申请证券交易所的席位应受证券法和证券交易法的约束和保护、非银行金融机构和非金融机构从事银行金融业务应受银行法限制，等等，这些说明要使金融市场健康运行，银行法必须同有关经济法规互相衔接，避免中间地段的空白、漏洞和互相矛盾。但是目前我国银行立法面对的困难是还没有成文的公司法、票据法、证券交易法，可作银行立法的参考，无法根据这些法规的要求补充银行法的有关内容，为了确保银行立法的完备、一贯和严密，有必要从银行的角度，对所有涉及的有关法规的内容作出补充规定，例如，规定有关票据的具体格式和要件内容、规定从事证券商业服务的必备条件和申报程序、规定代理客户的收费等。同公司法的衔接还特别要包括专业银行股份化改革的具体步骤、股份归属、股份构成和收益分配等，待各项经济法规出台后，有不一致的地方再作适当修订。
以上十点，笔者认为都是银行立法必须首先明确的问题，恳请不同意见和有创新见解的同志积极提出讨论，共同促进我国银行立法的加快建设。
