1998年人民银行和证监会对一些有问题的金融机构采取了严厉的处罚措施，外界对此反应十分强烈。就这些机构暴露出来的问题看，笔者认为人民银行和有关的政府机构负有不可推卸的责任。鉴于在新的一年里，国外金融危机对中国的不利影响还将进一步加重，也考虑到中国的金融机构已经普遍存在较为严重的问题以及1999 年面对更加严峻的宏观经济形势，吸取泰国和日本等国处罚金融机构不当导致触发金融危机的教训，建议 1999年中国对金融机构的处罚措施必须谨慎行事，尽可能避免矛盾的激化。
一、有关案例分析
对1998~1999年影响比较大的几个案例和监管措施进行调查分析的结果如下：
（一）海南城市合作银行倒闭
这个案例可以认为主要是由人民银行强行命令其收购 20多家城市合作信用社所引起，属于人民银行滥用权力，干预金融机构正常经营活动的结果。这些信用社不少都由人行和工行的老人马参与兴办，与人行干部有着非常密切的关系。设立后，他们又不善经营和管理，大量投资房地产和股市，造成严重亏损，资不抵债，然后就怂恿人行出政策，命令海南银行全部收购，把所有的坏账窟窿全部卸到海南银行身上，终使海南银行陷入困境。这个案例表明人民银行下达收购信用社的命令有严重失职和滥权的错误。这个案例的后果也是严重的，导致了整个海南地区的银行挤兑风潮，生产和流通陷入极大的困难。
（二）广东国际信托投资公司倒闭
这个案例有大量的海外债务，国外影响较大。根据国际惯例，人行是分工监管金融机构的政府职能部门，对金融机构的健康营运负有一定的责任，外汇管理局批准其对外融资，应以其能够健康运作为前提。人行没有在事前督促其稳健经营，等到问题发展得很严重了，才突然采取监管措施，迫使其停业，是有渎职责任的。
（三）君安证券公司被经营管理处于比较劣势的国泰证券公司强行收购
这个案例的问题一开始是由该公司内部人事纠纷和收益分配的矛盾所引起，属于公司内部矛盾的性质，既没有给国家造成损失，也没有任何不良的社会影响，应该在其内部获得解决。但是证监会采取强制的行政手段让国泰证券公司执行对其兼并，结果不仅导致了严重的资产流失，而且还使公司的业务开展受到严重影响。在兼并之前，君安证券的盈利水平、市场营销、内部管理和人才网罗一直都是证券业中的佼佼者，现在让经营管理处在比较劣势的国泰证券去收购，是显然的政府干预行为，对整个证券业的市场信心也是一次不小的打击。改革以来，证券业一直是我国资本证券市场上的一支最有活力的生力军，集中和培养了很多年轻的优秀管理人才，对中国资本证券市场的发展做出了重要的贡献，也是惟一有希望能同国际较快接轨的行业，按理应该是政府重点扶植的对象。但是由于盈利水平高，收入分配多，人人眼红，来自社会各方面的干预也就特别多。最早一批证券公司经过处罚整改之后，基本上都丧失了他们最初的活力，这决不是我们实行金融监管所要达到的目的。
（四）关闭各地银行融资中心的监管措施
这个案例属于人民银行内部总行同分行之间的矛盾，造成的影响十分恶劣。人总行关闭各地融资中心的这道命令，目的是把各地的资金拆借集中到外汇交易中心去做，解决外汇交易中心业务量长期萎缩，收入不足的问题。很可能也是想为最初的创办人挽回一点儿面子。但是外汇交易和资金拆借的性质很不相同，前者是一笔做死的买卖，最多只有几个小时的结算风险；后者至少有几天的信用关系，很多长达好几个月，甚至可以数年之久，因此有较长时间的风险，只能在互相充分了解，信誉良好的金融机构之间进行。健全的融资中心采取会员制的形式，对参与拆借的会员有一定的资格审核和要求，这是保证拆借资金安全的必要条件。但是人总行的做法，全国集中，外汇交易中心也没有对拆借机构的资格审核，参与交易的金融机构无法互相了解资信。将来一旦出了问题，人总行是不可能承担责任的，负担最终还是通过金融机构的倒闭落在国家财政的身上。融资中心的出现，本是市场经济发展的需要，大部分中心的经营管理也是比较健康谨慎的，人行的责任应是规范其组织、监督其运作和促进其健康发展。现在突然强行关闭，造成很多信用关系突然断裂，压住了很多金融机构的资金，阻碍了批发融资的市场发展，使得很多银行的流动性不足和信贷收缩问题变得更加严重，对当前已经出现疲软的总需求则是雪上加霜，社会影响十分恶劣。
（五）1999年整治信托业的计划
信托业的问题由来已久。80 年代原是政府机构和商业银行一起抵制信贷计划控制的产物，属于人民银行同商业银行和政府机构的矛盾。此后的问题就是这个行业一直没有找准主业发展的方向，专业人才严重缺乏加上浓重的政府背景导致了内部管理的严重混乱，藏污纳垢，违章经营，几家国有商业银行和一些政府官员大量参与其中。近几年由于金融机构大量增加，市场竞争日趋激烈，信托业主业不明确，到处找米下锅，人行又感到无法控制其业务发展，矛盾遂更为加深。根据中农信和广东国投暴露出来的问题，可知这个行业的亏损黑窟窿很大很多，要处理整个行业，所有的负担最终都要落到国家财政的身上。90 年代初，美国政府处理储贷协会全行业亏损的问题，曾经动用了近5000亿美元的资金，这个代价我们的国家财政是不可能承担的。近几年，人行提了多次要对信托业实行处罚，而财政又无力负担，在悬而未决的日子里，这些信托机构中的携款潜逃、恶意亏损、侵吞公款、非法调动资金等犯罪行为愈演愈烈，对此，人行也有措施不当的责任。
（六）强制要求中小金融机构合并的措施
以行政手段强制要求中小金融机构合并是加重金融风险的措施。中小金融机构的存在是繁荣地方经济的需要，也是金融市场分散风险的必要。大量的中小金融机构在激烈的市场竞争中，有的因为管理科学，通过收购兼并，成长为大型金融机构，成为金融业的后备主力，有的因为经营管理不善，被迫倒闭清算，退出市场。这不仅是很正常的情况，而且正是由于存在这种淘汰机制，整个金融业的管理水平才得以不断提高，对外的竞争力才得以不断增强。金融监管的责任是保证任何一个金融机构的倒闭破产不至于引起全行业或者地区性的金融危机，因此就要通过颁布法规条例一视同仁地对所有的金融机构提出防范风险的高标准要求，而不能贪图省事把所有的金融机构合并成一家。根据市场份额和风险概率的简单乘数关系，或者更加直观地根据海南银行执行全行业收购当地信用社最终酿致破产、倒闭和存款挤兑风潮的教训，可知地区性的金融机构全行业合并，只能是增大风险的结果。不仅于此，被迫合并的金融机构还会突然限于管理失控的状况，引起严重的资产流失，陷入不能自拔的困境，最终酿致严重的金融危机。
（七）国家开发银行和光大银行分别收购和接收中国投资银行的事件
这项收购有两笔隐含的交易，其一是建设银行转移了200亿煤炭贷款（属于收不回的坏账）到国家开发银行；其二是人民银行转移了234亿亏损到光大银行。开发银行承接这项业务的办法是增加发行债券，光大银行承接这项业务的办法是扣减将来的上缴税利，最终都是国家财政的亏损。开发行目前不具备以投资回报来清偿债务的能力，作为政策性银行又属于国家财政的延伸，因此发行债务等同于国债。这个事件表明，金融机构的口子一开，国家财力的流失要比任何一家国有企业都要严重得多。
二、当前的严峻形势和对策建议
1997年自泰国开始很多国家发生的严重金融危机表明：金融问题往往在经济不景气的时候暴露出来，处理不当就转变成严重的经济和金融危机。中国当前的货币金融形势要比 1998年更为严峻。首先是受国外金融危机的不利影响还在加深。预计 1999 年出口结汇和外资流入将明显减少，外汇储备的绝对数也将随之减少。在目前的固定汇率条件下，外汇储备减少必然引起流通中的人民币等额减少，市场资金更趋紧张，引起更多的银行和金融机构陷入支付危机。（外汇储备如果下降150亿美元，人民币流通就要收缩1200多亿，甚至更多）。其次是市场需求疲软和失业扩大还将继续加重，财政政策的正面效果仍然十分有限。再次是1998 年的几项改革措施没有达到预定目标，社会公众对经济前景和政府的信心普遍下降。最后是国际金融投机家们仍然坚持认为港币和人民币的制度存在根本性缺陷，始终存在获取暴利的机会，因此 1999年仍然可能有来自国际游资的强烈冲击。
面对严峻的形势，1999年中国要防范金融危机的爆发，货币金融决策必须高度谨慎，充分估计到各方面的不利影响，防止矛盾的激化。泰国和日本的危机，一开始就是处理金融机构不当所引发。美国因为有了30年代大危机的教训，1998年10月美国长期资本投资基金出现问题时，美联储立即采取果断的挽救措施，组织金融机构调动大量资金帮助其摆脱困境。如果美联储也像泰国和日本一样束手观望，或者像我们的人行一样责令其关闭，则一大批美国银行和金融机构都会受到牵连，引起连锁反应，对美国的金融制度造成破坏性的影响。中国当前的形势已经十分严峻，千万不可再蹈泰国和日本的覆辙，必须学习美国的做法，对金融机构实行教育和挽救的政策，尽可能稳住银行和金融机构的人心，防止携款潜逃，侵吞公款，恶意亏损，非法调度资金等恶性突发的犯罪事件急剧上升。对1999年的具体政策建议如下：
1.必须高度警惕银行信用危机的蔓延，避免出现新的信用关系断裂，要尽可能保护和支持社会公众对于货币金融制度的信心。
2.对于没有给国家和社会公众造成重大经济损失的金融机构，要允许自主处理内部矛盾，尽可能避免政府干预。对于已经采取暴露措施的金融机构，例如，君安证券公司，要依据审计的结论，尽可能从轻处罚，充分保护证券市场的创新力量。
3.对于给国家造成重大损失的金融机构，不论是中央银行还是商业银行，也不论是决策错误还是商业经营亏损，都要严厉处罚有关的当事人。但在具体的措施上，必须审计先行，充分选择时机，逐个解决，尽可能避免扩大打击面。
4.各地的融资中心，运作健康的，拿出管理章程来，应该给予恢复。资金状况由财政部负责审计核查，避免税源流失。
5.今后的人行、总行的分工只能制定政策和检查落实，管好各地分支机构，不得从事任何商业经营。清算业务也要独立出去，采取会员制的形式，严格会员资格的审核。各地分行负责执行金融监管和人民币的印制发行，在主要的金融中心负责管理外汇，国债和资金市场的吞吐，盈利部分直接向国库交纳资本利得和所得税，由财政部负责对之进行严格的常规会计监督和审计。人行分行不得从事任何其他的商业经营，若有从事，收入一律上缴国库，不得截留。
6.今后所有全国性的金融机构，包括银行，保险，信托、融资中心、证券公司和交易所，交易税和所得税一律直接缴入中央国库。若有关闭停业、资本重组、兼并、收购、重大业务调整等，一律先报财政部，由国家审计署负责对之审计，确认没有税收漏洞方可继续执行。
7.鉴于信托业在香港市场有很多投资，全行业处罚会对已经很不景气的香港市场造成更加不利的影响，因此为了香港市场的稳定，要尽可能缩小打击面，公开的宣传以教育为主，帮助其改进。
8.国家计委、财政部和中央财经委要组织专门的金融监管核查小组，对涉及金额巨大的金融机构之间的收购、兼并活动，执行核查的责任，阻止国家财力的严重流失。
中国是一个转型中国家，也是一个比较落后的发展中国家，经济金融制度尚有很多缺陷。为了加快经济增长和保持金融稳定，建议国务院的金融决策要充分把握好两头，一头是市场中的活力，一头是政府管理市场的职能机构。市场中的银行，企业公司和个人如果充满活力，积极创新，经济就会加快发展，但是市场也有很大的盲目性，一旦出现膨胀繁荣或者衰弱萎缩的趋势，就会失去自我控制。政府的职能机构有责任管好市场，但是他们也存在很多制度上的问题，影响他们的工作。因此，国务院把握政策，在过度膨胀的时期，要增加对金融机构的调整压力，对他们提出高标准的要求，促使其积极改进管理，健康成长，克服盲目性。而在过度紧缩的时期，则应该把整改的重点主要落在政府官僚机构的身上，促使政府职能机构改革，防止他们把行政手段伸得太长，扼杀市场经济的活力。在市场普遍不景气的时候，还要十分注意扶植和保护新生的力量，帮助他们的成长。
