从国际上看，大部分国家允许地方政府发行债券，地方公债已成为当今世界各国地方政府广泛采用的筹资手段，用以解决地方财政不平衡的矛盾。我国《预算法》规定地方政府不许发债，但地方通过各种变通的形式，实际上已经在发债。1998年以来的积极财政政策，每年1000亿元以上的国债规模，差不多有一半转借给地方政府来使用，地方承担还本付息的职责，实际上也就是地方债务。从经济关系本身来说，地方政府作为一级政权，有一级财政，在接受中央政府协调机制的前提下，应该有一级举债权。
1.建立地方公债制度的必要性
发行地方公债对于地方建设是很有必要的。如果能够正确确定地方政府的职能，实行真正的分级财政体制和彻底的分税制，就不能不允许地方政府发行地方公债。
（1）发行地方公债对增强地方财政的宏观调控能力有着重要的意义
地方债务收入是地方财政收支体系中的调节器，在财政收支出现差额的条件下启用，可充分发挥其灵活性强的特点，对地方社会经济发展施以影响，比如，考虑到市场建设和基础设施的特殊性，用发行“市政债券”的办法来筹措财源，更有经济上的合理性。
（2）发行地方公债有利于地方政府通过公债这种比较规范的融资形式来为一些资本项目筹资
禁止地方政府发行公债的直接后果却是鼓励地方政府从非正常渠道获得收入，以弥补必要的支出，这必将使得各种预算外收入和制度外收入大肆蔓延。大量非税收入的涌现，必将挤占税收，抵消分级分税财政体制的预期效果。在目前的财政体制下，只要地方政府需要，就有办法、有能力避开中央政府的管制获得收入。如果中央政府禁止地方政府发行公债是希望借此调控地方收入的话，那么，这一目的显然无法达到。对中央政府而言，与其让自己无法控制的在各地蔓延的预算外、制度外收入大肆膨胀，还不如允许地方政府发行公债，让地方政府以规范的债务形式取得资金弥补建设资金的不足，同时加大预算外和制度外资金的监管力度，取消一些不合理的收费，从而更能增强自己的调控能力。
（3）允许地方政府发行公债可以提高资金的使用效率
公债与税收最根本的区别就是公债取得的有偿性，即公债的取得必须以还本付息为条件，这种还本付息的压力会促使地方政府将公债的投资主要用于有产出的项目，即政府的生产性支出，而且有助于政府对投资项目进行成本收益分析，谨慎处理，避免盲目投资和草率行事。
2.建立地方公债制度的可行性
在我国，建立地方公债制度已具备了充分的可行性：
（1）分税制财政体制改革使地方政府有明确的事权和财权，确立了地方政府作为发行公债的主体地位，使之完全能够承担起作为发债主体应该承担的责任。
（2）发行地方政府公债可以提高公债资金的使用效率。一方面，地方政府直接面对投资者，使之有更强的责任感，确保投资者的利益；另一方面，地方政府作为发债的直接主体，可灵活应用各种投资方式，传导启动社会的投资和消费，使之形成中央与地方、政府与民众、投资与消费的多层次、全方位的格局，使政府的财政政策充分发挥作用，又可以最大限度地抑制财政扩张的负面效应。
（3）我国发行公债的实践对地方公债的发行有较强的指导意义。20多年的公债发行实践，尤其是1994年以来在国债发行、流通市场所进行的市场化改革，使我国在公债发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富经验，这都有助于发行地方政府公债工作的顺利开展。
就当前情况看，主要问题已不再是能不能发行地方公债，而是允许发行地方公债之后如何监控和管理的问题，只要监管措施跟上和到位，发行地方公债就无失控之虞。
（1）重视地方公债的发行规模
虽然在真正的分级财政体制中，地方政府有责任在得到中央的转移支付后，保证了自己的收支平衡，但不能排除地方政府为了本地建设，不顾偿还能力，大量发债的可能性。因此，中央政府应设置有关的公债管理机构，除了测算公债的发行规模之外，还可帮助地方政府测算该地发行公债的可行规模和上限。测算公债发行规模首先是确定地方政府的合理公共支出界限，然后考虑地方政府的税收、必要的基金和收费收入所能筹得的资金后，其余的就是应该以地方公债筹得的资金，也即地方公债的规模。对超出该规模的地区可采取较强硬的，包括行政手段在内的各种制约办法。
（2）合理确定地方公债的利率
地方公债利率水平主要取决于以下因素：一是市场利率。从我国情况看，市场利率就是同期银行存款利率。由于我国银行储蓄几乎没有风险，所以地方公债利率应略高于同期储蓄存款利息，否则地方公债难以发行。二是同期国债利率。一般来说，国债信誉度高于地方公债，所以地方公债利率也应高于国债利率。三是地方财政的宽裕程度和地方公债投资项目的收益情况。地方公债的利率决定着地方政府的债务负担，如果地方财政一直处于拮据状态，则利率不应定得太高；相反，地方财政只是由于自然灾害等原因而处于暂时性的困难中，就可以将利率定得高一些。
（3）地方公债发行时间和发行范围的规定
在发行时间上，可规定每年应在国债发行结束后，再开始地方公债的发行工作。地方公债的发行领域一般是在本地区，但实际的筹资范围并非仅限于本地。如果某地区公债的债信高，债务收入使用效率好，偿还能力强，其他城市和地区的资金也会流向这里购买地方公债，这是符合市场经济规律的，不应加以人为的限制。
（4）建立强有力的地方公债的监控机制
从国外经验和我国具体情况看，我国地方公债的监控机构应由中央政府（可由其职能机构履行）、地方权力机关、地方审计部门等组成。中央政府有权，也有责任对地方公债进行监控，以便使地方公债与国家产业政策、财政金融秩序相协调。地方权力机关更是对地方公债实施监督、制约的重要机构，应否举借地方公债，地方公债的规模、期限、利率、偿还办法等，都须经过地方权力机关的审查批准，因为从实质内容来看，地方公债也是广义的财政收支行为，所以必须经过地方权力机关的批准。地方同级审计部门是代表地方权力机关对政府进行的地方公债管理过程实施监督的职能机关，应对地方公债的发行、购销、偿还过程，以及地方公债的用途及其效益等进行全面的审计监督，以约束地方政府的收支行为，实现地方公债的目标。一般说来，地方公债必须用于地方性基础设施投资或地方公用事业，并且要将地方公债筹集资金的投资项目与社会资金用于其他一般项目的效益加以比较，如果前者的效益大于后者的效益，说明此公债所筹资金的投资用途还是合适的，否则就无须发行地方公债，或应改变地方公债的用途，以求发挥地方公债的社会、经济效益。
3.建立健全地方公债的管理与风险防范机制
（1）建立地方公债的信息公开披露制度
这是地方公债管理工作的基础。公开的信息披露制度可能会给地方政府造成一定的外在压力，但从长期看，它却可以帮助地方政府的决策者避免债务风险的发生，是促进地方财政稳定的有效措施之一。因此，目前应尽快建立起地方政府债务信息的公开披露制度，不仅包括显性债务而且包括隐性债务，债务信息的充分披露是建立有效的债务监控制度的重要前提。
（2）实行严格规范的债务投资决策责任制
为了杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法，各级政府在使用、管理公债投资资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，从对建设项目的可行性研究和确定，到设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，全面监督。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的责任人，要给予党纪、政纪处分和经济处罚；对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其法律责任。
（3）建立健全地方政府担保机制，减轻潜在的债务风险
目前在我国地方政府债务中，由地方政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了我国地方政府债务风险的不确定性，因此，针对这一现状，地方政府应当加强对地方政府担保债务风险的防范，制定规范的担保原则。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。对于确需财政担保的项目，为了部分减轻担保债务的风险，地方政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。况且国外的实践证明，对于那些借款受到限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适，所以今后随着我国地方政府债务融资渠道的规范化和多样化，地方政府应当不断缩小担保债务的规模，尽量以其他方式如补贴、财政贴息等来达到融资目的。
（4）建立地方财政偿债机制
地方各级财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目效益的一定比例的划转等途径，建立财政偿债基金，专项用于各种地方政府债务的偿还。考虑到偿债的长期性，偿债基金一旦建立，就应保持其稳定性，年度预算安排要作为固定支出项目，每年都应有所增长。对有经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，督促项目单位制定并落实偿债计划，按月将偿债资金汇入财政部门专设的偿债基金专户，统一由财政部门负责还本付息。建立地方财政偿债机制，把偿债资金纳入年度财政预算，不仅可以消除目前地方财政因年底突然的债务支出所造成的地方预算难以有效执行的弊端，而且有利于保证财政偿债有稳定的资金来源，严格控制新的财政债务的增加，降低地方政府的偿债风险。
（5）制定与地方政府债务管理相关的各项法律法规
依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法律法规，适时制定包括地方政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法律法规，对地方政府融资实行法制化、规范化管理，特别是要制定对于违反法律和法规的行为处罚的细则，以维护法律的尊严。
（6）尽快建立地方政府债务的预警系统
为了防范地方政府债务风险，应当根据我国地方债务的现状，研究确定相对科学合理的债务监控指标体系，如财政负债率、财政还款率、内外债比例、债务期限结构、直接债务与或有债务的比例等，以保证地方政府债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应，防止发生债务危机。
