要研究当前的乡镇政权与组织，就应当了解其历史。只有站在历史发展的长河中，才能给当前的乡镇建设准确定位，也才能更科学地总结经验教训，明晰现存问题之所在。那么，我国的乡镇体制、乡镇政权是怎样起源和发展变化的？为什么会发生那样的变化？它给我们的启示有哪些？本节拟分析这些问题。
一、中国传统农村社会的治理与乡体制
据考证，我国的乡建制早在西周时期就已建立。《周礼》有云：五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡设乡大夫，管辖约12500来户。也就是说，当时农村地区建立了乡、州、党、族、闾、比的行政区划组织体系，依此实行社会治理。秦始皇统一中国后，推行郡县制，在县以下则设立乡亭里制，县下设乡，乡下为亭，亭下为里。大约百户为里，十里为亭，十亭为乡，一乡有万户居民。汉代以后的历代封建王朝，大抵上都沿袭了这种乡里制度，尽管其名称、规模有所变化（如称里甲制、保甲制等），并出现了“间断性、跳跃性、地域性”的特点。
这种千年一贯、相对稳定的乡里制度，只是到了20世纪初才开始发生根本性的变革。与现在的乡镇体制相比，传统乡制的最大特点在于：乡虽然是国家在农村地区设立的一级行政区划，但不是作为一级国家政权而存在，而是作为地方性自治组织。乡一级既没有设立官府，也没有安排吃“皇粮”、俸禄的官员。当时，官府仅设置到县一级。那么，从县府衙门到农户家门这段流程是怎么联系起来的呢？显然，乡村并不是没有管理人员，不过这些管理人员主要是当地的乡绅，由他们和宗族头人们来共同治理乡村。因此，乡村体现更多的是绅权与族权，而不是皇权。当然，两者也有着一致的地方。有人称传统中国农村的治理是“两极政治”，费孝通先生认为是“双轨政治”：一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，相互平行、相互作用。因此，在这个意义上说，传统中国是“皇帝无为而天下能治”。
很显然，传统无为而治的乡体制其组织化程度比较低，在强化皇权、加强控制等方面，有着较大的缺陷与不足。实际上，历代封建统治者很清楚广大乡村地区人口和社会经济资源的重要性，因此无不重视县以下社会控制单位的设立，以图全面垄断乡村地区的人力、物力、财力，并稳定国家和地方分权的政治秩序。但是，为什么他们不在乡村设立强大的国家机器呢？那是因为当时生产力水平不高，限于资源条件的束缚，使得乡村无法供养膨大的官员队伍。即便是那些想“有所作为”的封建帝王，一旦向民间榨取得过度，也往往会激起民愤，导致官逼民反。有的学者则认为，传统中国由于不存在一个单一、稳定的垄断军事暴力的国家机器等因素的影响，从而难以具备充分的配置性和权威性资源来构造一个统一的“权力集装器”，致使对基层社会的监控处于相当松懈的状态。
二、中国近现代农村治理体制的
变迁与国家权力的渗透近代以来，随着帝国主义列强的入侵，在商品经济及西方文化的全面影响下，农村传统体制的社区整合能力、资源汲取能力都面临前所未有的挑战。早在19世纪中叶，一些思想家就发现了乡村传统体制的不足，如冯桂芬痛心于“宗法一废而不可复”，主张“复宗法”，“以保甲为经，宗法为纬，一经一纬，参稽互考。”陈炽等人则提出：在县下建立“乡官制”，乡官由官府任免，为期4年，并由官府进行工作考评。这实际上是主张将传统的乡村治理者——绅士官僚化，变地方自治权威为国家在基层的政权分支。1905年，随着科举制的废除，加之城乡差别的扩大等因素的影响，传统绅士的成长路径发生了变化，而且绅士们越来越倾向于居住到城镇，享受城市文明，成为“不在村绅士”。乡村越来越成为一些素质低下和自制力不高的地痞、土豪、劣绅治理的天下。1908年，在内外多重压力下，晚清政府终于发出了乡村传统治理体制终结的宣告，颁布了《城镇乡地方自治章程》。它规定：凡府厅州县官府所在地为城，其余市镇村屯集等地人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。城镇设“议事会”、“董事会”等机构，乡设“议事会”和“乡董”等自治职。清政府决定逐年推行自治，预计在宣统五年（1913年）在全国普遍推行乡镇自治。3年后的1911年，清王朝被推翻，但乡镇地方自治制度被国民党政府继承了下来，乡镇级机构还被设定为正式的基层政权机构。自此开始，国家权力才真正将自己的触角延伸到乡镇。
然而，当时国家权力在乡村的这种建设，后果并不如施政者所料。费孝通先生称：上述改革将“自上而下的政治轨道筑到了每家的门前”，但它的“一律化”将原自治的社区单位的完整性破坏了，并在政治结构上破坏了传统的专制安全瓣，把基层社区逼入了政治死角，使传统的双轨政治变为了单轨政治。杜赞奇根据对20世纪上半叶华北地区农村的研究，发现当时国家权力在乡村的渗透基本上是失败的，因为基层仍然是传统势力的天下，而且还出现了越来越多的“赢利型经纪”。这也就是20世纪上半叶我国农村地区土豪劣绅层出不穷以及乡村严重衰败的原因之一。
制度创新为什么会失败？有人认为，这与“旧的体制遭破坏，而新的体制又未建立”有关。也有学者认为，这实际上与改革本身的出发点相关，因为，当时包括所谓的“地方自治”在内的地方基层政权建设，其真正目的并不在于分权而治，而是借机构设置将地方权威纳入官方的目标中；不是以新的治理原则来代替官制，而是借来补充官制所不及和忽略之处，解决官僚系统对地方控制的无能与无效，也就是为了使地方权威成为服务于国家目标——征兵、收税、进赋——的组织机构。还有学者认为，半封建半殖民地的时代性更使国家的一体化发展处于不成熟的阶段，“时常需向旧有的社会制度作出退让”，给原有的地方社会组织留下了进一步延存的空间，许多地区的地方社会、经济、文化领域依然留在非政府的组织和权力集团手中，构造出一幅半官半民的“综合型”权力文化网络。
三、中国共产党对农村基层政权建设的探索与实践
20世纪上半叶对乡镇体制的形式设计，实际上也为我们党所接受。在第二次国内革命战争时期，我们党在根据地所建立的苏维埃政权中，就有乡级建制——乡苏维埃，它的最高权力机关是乡苏维埃代表会议，主持全乡政府日常工作的是乡苏维埃主席团。在抗日战争时期，在我们党建立的边区政权中，按“三三制”（党员、非党的左派激进人士、中间派人士各占1/3）原则建立了乡政权，包括乡参议会和乡政府委员会。在解放战争时期，老解放区的乡政体制与抗战时期大体相同，新解放区实行的则是乡（村）政权体制。
1949年，随着人民解放战争在全国战场的全面告捷，我们党通过工作队发动农民组建农民协会，在广大乡村迅速建立起人民自己的政权。从此至今，我国乡镇政权建设经过了四个阶段：
一是乡村政权并存时期（1950～1954年）。全国解放后，各地在县以下，一般设立有派出机构——区公所，在区公所下则分别建立乡、村政权。建立村政权的地区分布在华北、东北各省及内蒙古自治区。行政村是在抗战和解放战争时期形成的，一般规模较小，平均每村不足900人，其中东北各省人数较多，平均每村1500人，内蒙古则地广人稀，人数较少。在华东、中南、西南各省建立的是乡政权。在解放初期，这些地区还存在国民党统治时期的大乡，但由于管辖范围太大，不利于深入发动群众进行土地改革、镇压反革命等工作，不久便实行了小乡制。因此，当时全国乡、村政权的规模普遍较小。1952年9月，全国除西藏、台湾外，共有乡、村政权284626个，平均每乡、行政村1770人。
二是乡政权体制时期（1955～1958年）。1954年9月，新中国颁布第一部宪法。宪法规定：县以下只设乡、民族乡、镇一级人民政权。这标志着农村基层政权的初步定型。为此，各地将体制进行统一。北方地区主要是撤销村政府建制，改划为乡，如辽宁省在1956年春将10928个行政村改划为2751个乡，平均3.97个村并为一个乡。南方地区各省则进行扩乡工作。1955年农业合作化高潮到来以后，乡、村工作的重心由主要抓土改、镇反等政治任务转到组建农业合作社，发展农业生产和教育事业等经济文化方面，为此，中央认为乡的区域应当适当扩大。1955年秋季，各地采取并乡等措施扩大乡的范围。1954年底，全国有乡（行政村）218739个，到1957年底减到120753个。江西省1954年乡镇数为9744个，1957年减为4121个。发生在这一时期乡镇政权建设的另一件大事是，1955年国家机关建设走上正轨，开始实行货币工资制，由此，乡政府工作人员改变了半官半民性质，由半脱产改为全脱产，成为专职行政官员。这一改革，同时也加强了乡级层面干部的流动性，打破了历来乡人治乡的政治格局。
三是人民公社体制时期（1958～1983年）对人民公社及其体制的研究。1958年8月，党中央作出了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，人民公社化运动在各地迅速推进，开始撤乡建社。全国有94个县以县为单位建立了人民公社，到当年底，全国共办起了23630个人民公社，1959年调整为26578个。县以下的区乡体制被全面打乱。在初期，公社机构很不定型，有的实行公社一级核算，有的实行生产大队一级核算；有的设公社、生产大队两级；有的设公社、生产大队、生产队三级。1962年中共中央正式发布《农村人民公社工作条例（修正草案）》（即“六十条”）后，人民公社开始逐渐定型。大多数省实行区社体制，即在区公所下再设人民公社，也叫“小公社”，1962年底全国人民公社增加到74771个。
人民公社的机构比较简单，一般只有党、政、群三块，实行党政合一、政社合一，公社管理委员会（1967～1978年为“革委会”）履行乡政府职权。1970年前后至1975年，由于大搞农田基本建设等方面的原因，大部分省市开始撤销区公所，同时扩大人民公社的规模。到1982年全国共有人民公社54352个。
人民公社规模的这种频繁变动情况，也同样发生在江西省内。江西省1958年有人民公社1191个，1962年底增为2801个，1968年又减至1237个，1973年增至1591个后才相对稳定，自此至1982年间一直维持在1600个左右。
四是乡政村治时期（1984年以来）。1978年党的十一届三中全会的胜利召开，开创了我国改革开放和现代化建设的新篇章。农村地区的基层政权很快便加入到了变革的潮流之中。1979年至1981年底，四川、吉林和甘肃的几个县，率先开始了将公社改为乡政府的试验白益华曾对四川省的实验情况作过一次调查。不久，这一试验以其适应农村经济体制改革的需要，适应新的社会发展的需要，而成为越来越多人的共识。1982年12月，全国人大通过新宪法，重新研究了乡镇体制的法律地位。1983年10月中共中央、国务院发出《关于政社分开、建立乡政府的通知》，各地迅速行动，至1985年5月，政社分开、建立乡政府的工作在全国全部完成，当年底全国共建立有乡镇91590个，江西有1802个。1985年底，全国建立村民委员会的工作也基本完成，共建立村民委员会948628个。到1990年底，全国乡镇建制的格局是：皖、浙、湘、川、黔五省实行“小乡灼”，即在区公所下设立乡镇；其他省区均实行“大乡制”，由县直接管辖乡镇。
从建国以来乡镇建制的发展历程可见，新中国的乡镇体制曾经处于不稳定状态，乡镇政权建设经历了十分曲折的道路，从权力结构、组织形式到所及规模等等，频频变换，只是到80年代中期以后，才开始趋于稳定对1949年以来江西省乡村组织的这种变动情况。
四、现行乡镇政权的结构分析
政权的核心问题是权力结构。所谓权力结构，主要涉及权力主体、权力配置以及权力运行机制，也就是权力在权力主体之间的配置及其运行。从组织角度看，我国乡镇的权力主体主要包括：乡镇党委、乡镇人民代表大会与乡镇人民政府。有的学者将它们分别称之为“领导机构”、“权力机关”和“行政机关”。
一般地说，农村基层政权具有三个显著特征：即基层性、农村性和简单性。就我国的乡镇政权来看，与县市以上政权及城市基层政权相比较，它的特点有：
其一，从民主的形式看，具有直接的民主性。如，权力机关由直接选举产生；乡镇政权在本辖区内实行直接管理，不经过任何中间环节；工作直接面向群众，并接受群众直接监督。其二，从职权的范围看，乡镇权力机关具有决定权、监督权和任免权，但没有立法权。其三，从机构设置看，比较简单。只有权力机关和行政机关，没有立法机关；权力机关内部没有常设机构；行政机关内一般不设科、局、办等二级机关，而由乡镇行政首长与若干个乡镇助理员组成。其四，从行政的对象看，主要是基层群众自治组织和居民，而不是行政机关。
改革二十余年来，我国乡镇政权建设在以下方面有了发展：（1）“党政合一型的领导体制”基本定型。乡镇普遍形成了以党委、人大和人民政府为主体的“共治”局面，个别地方虽曾出现正乡级的政协联络处（湖北、江西、山东）、农工商联合总公司（北京），但这并未影响到这一权力格局。与过去人民公社时期“党的一元化领导”体制不同，现在虽然仍然坚持党委的统一领导，但党政联席会（或党委扩大会）已成为乡镇基本的决策形式。
（2）乡镇权力机关的建设有了进步。1986年12月，全国人大常委会修改了《地方组织法》，规定：“乡镇人民代表大会举行会议的时候，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”这对理顺乡镇权力机关与协行机关的关系有重要意义。湖南省在1986年至1987年间，在全省3478个乡镇中普遍设立了人大主席团，其中设立了常务主席的占96.54%（专职的有82.02%，兼职的为14.5%）。江西省在1987年10月率先制订《乡镇人民代表大会工作暂行条例》，其中对乡镇人大主席团和常务主席作了专门规定。至1990年前后，全国大多数省市设立了乡镇主席团和常务主席。1995年2月，八届全国人大常委会第十二次会议审议通过了《关于修改“选举法”的决定》和《关于修改“地方组织法”的决定》，对乡镇人大制度和有关选举制度做了一定的改革，并正式确立了“乡镇人大主席和副主席”（而不是以前的“常务主席”之称）之职。根据这两个法和1992年制定的《代表法》，大多数省市制订了有关实施细则和办法，对乡镇人大的有关制度和组织建设以及工作规程做出更进一步规定。因此，从总体上说，乡镇人大制度已经基本形成，工作也逐步走上了规范化。自1978年至今，乡镇人民代表大会已举行过7次换届选举，代表的选票，他们的提案、建议一届比一届更能起作用参见本书第2节的详细介绍。
（3）乡镇政府的地位和职能有了一定的发展。由于农村工作的转轨变型，由于农村经济结构和政治结构的重大变化，使乡镇政府职能增长很快，从政治职能、经济职能，到教育和社会职能都是如此。政府机构随之出现变化，现在乡镇政府普遍设立了二级机构，如委、办、站、所，乡镇长、副乡镇长们协调各项工作的职责也增加了。“最近几年，乡镇长开始比较独立地开起了办公会，乡镇党委书记不再或极少列席会议。”这反映：乡镇政府已经开始拥有比较独立的地位和相对完善的职能，能够相对自主地处理行政业务。
从以上可见，与我国历史上任何时期的乡镇体制相比，当前乡镇政权建设都应当说是取得了相当重大的进步，呈现出日益增强的正规化、科层化特点。看不到这种进步，就不是历史主义的观点。但同时应当看到，我国乡镇政权在体制上并不完善，还存在一些结构性矛盾。
第一，党政合一型的领导体制存在内在的冲突和缺陷。其一，这种权力结构严重削弱和影响了权力机关的权威地位，使它对行政机关的监督难以落到实处。其二，党政联席会虽已成为乡镇党委发挥领导作用的基本方式之一，但它“显然缺乏规定，更不规范”。此外，乡镇还普遍实行党委领导下的分工负责制，党委、政府、人大三位一体，统一分工负责。这也是一种没有法律依据的非正规方式。对这种现象，有人总结为：“党政合一不合法规，党政分开不贴实际。”因此，乡镇党委如何处理与权力机关、行政机关的关系，至今还没有形成新的有效的制度安排。乡镇几套班子的协调，往往要靠个人素质等非制度因素。这就难以保证班子间能团结有效地合作，所以，不团结、相互拆台现象的屡屡发生就不足为奇。这些问题的出现，其根本原因就在于：党委仍按传统的领导方式运作，而人大、政府则要按而且应当按新的制度运作，这一老一新，必然发生冲突。
第二，在条条与块块的关系中，以垂直领导为主的条条体制削弱了乡镇政权的管理权能。这是近十多年来人们一直反思的老问题。近年来，这一老问题不仅没有得到改进的迹象，相反还有加重的趋向，比如，以前还有土管所、计生所等部门由乡镇政府管理，近年来它们也一并收归县以上条条部门管理了。乡镇同志反映：现在只要是有“油水”的部门，都给上面收去了。这种现象继续发展下去，乡镇将只能是“元帅”、“将军”自己管自己了。很明显，这已严重地削弱了乡镇政权在本区域的综合调控能力，对于乡镇的发展极为不利。
第三，在对上与对下关系的平衡上，出现严重的失调，对上负责得到充分体现，对下负责则明显不足。有的学者认为，乡镇对上负责的到位主要源于现行的“压力型体制”，如，完成上级下达的数字指标，成为县市衡量乡镇领导政绩、决定其升降去留的一项主要标准；加之乡镇主要领导人的任免调配权主要集中在县市委及其组织部门手中，致使他们不能不对上负责。实际上，这也是同时导致乡镇对下负责不足的主要原因。比如，乡镇政权虽然在财政上基本依赖于本社区，但由于社区缺乏制约乡镇领导人的制度安排，有所制约的仅是非正式的方式如上访、接触等，这难以保证乡镇能同时对下负责。有的学者将乡镇对下不负责的现象称之为“离根”。农民则将它表述为“五种形象”：一是“惟上”形象；二是“惟书”形象，即搞形式主义，不办实事；三是“冷漠”形象，对群众漠不关心；四是“封闭”形象，搞自我封闭，让群众不知情；五是“刮风”形象，喜好跟风跑，“一风吹”。很显然，这种体制性缺陷的后果是严重的，乡村基层的弄虚作假，乡镇企业与农民负担过重，乡镇干部中腐败现象等问题，之所以屡禁不止、屡禁屡犯，就与此密切相关。
五、结论
总结中国近3000年来乡制的变迁，可见：
（1）我国乡制从自成体系、独具特色的格局，转向与近现代世界发展潮流相趋近的体系。至近代以前的2000多年间，我国农村的乡制一直是在东方帝国相对封闭的体系中自我徘徊，只是在近百年内才开始根本性转变。
（2）近百年来乡制的变迁，体现了国家权力的影响日益强大的趋势，乡制已从传统的民间组织转变为正式的官僚组织，成为国家权力在基层的分支。这一趋势，反映了现代化过程中国家加强自我建设的种种需要，如整合社会，强化控制，提高从基层提取各种资源的能力等等。
（3）另一方面，乡制变迁同时也体现了社会力量在成长、民主自治在发展的趋势。在传统中国农村社会，作为乡制的“地方自治”实际上是绅权与族权的共同治理。在那里，不止是国家权力的干预有限，而且也看不到民权和民主自治的影子。20世纪上半叶，晚清及国民党政府的改良实践，实际上是力图强化国家权力对乡村的控制力，实行“官府治理”，但有意思的是，他们推行改良的口号都是：推行地方自治，或者实行民主改革。这也就表明：民主与自治已成为任何政治势力都不得不惧怕从而要借助的口号。其实，在基层推行民主自治已经是一个世界性潮流，它也是基层社会自主性力量不断成长壮大的必然要求。迄今为止，我国乡制变革的最终决定者虽然一直是自上而下的国家权力，但不可否认的是，自下而上的民间和社会力量在其中的作用越来越重要。人民公社体制的废除与乡政体制的重建，就与1979～1981年在四川、吉林和甘肃省的局部试验以及随后民众的积极呼应有关。近年，一些地方对直选乡镇长的试验，也正是这种力量的反映。
（4）近百年来支配我国乡制变迁的价值理念是什么？笔者以为，在我国乡制变迁的路径与方向上，虽然交织着国家权力强化与社会自主力量成长的矛盾性发展，但占主流的依然是前者。自晚清政府以降，支配与指导乡制改革的价值理念始终是工具主义，即仅仅将它作为强化国家权力控制力的手段，作为一种新的更为有效的治理工具而已，而没有同时强调其制约国家权力、维护和保障公民权利的内在价值。仅仅是手段和工具，而没有成为目的本身。因此，一旦国家权力感到不再需要，就完全有可能将基层政权的民主自治性质抛弃不顾。实际上，乡制变迁百年来的曲折历程无不与此一脉相承。
（5）与发达国家相比，我国在现代乡政实践上历时还较短暂，经验明显不足。从晚清宣告建立乡镇级政权至今还不到百年，而真正付诸实施时间就更短（在国民党政府统治时期还曾推行“保甲制”）。实践的不足，致使经验积累严重短缺。这不仅反映在新中国成立以来乡政建设的曲折实践上，也反应在现行乡镇体制的实际运作中。
