烟台市莱阳市财政局
行政事业资产，是党政机关和事业单位履行职能，发展社会事业的重要保障。做好新形势下行政事业资产管理工作，必须深刻领会党的十七大提出的完善各类国有资产管理体制的重大决策精神，深入研究行政事业资产管理内在规律，提升管理理念，创新制度体系建设，全面提高管理水平。
一、遵循行政事业资产内在规律，提升四种基本管理思想
2006年7月1日，《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《办法》）正式实施，这是我国行政事业资产管理上的一件大事，我们要在执行《办法》的基础上，进一步更新管理理念。
（一）统一管理思想
一是财政资产管理机构上下应保持基本一致。以利于专业管理和沟通协调。
二是配套管理制度国内基本一致。现在国内省级及以下资产配套管理制度五花八门。然而不少专家从配置的非生产性、使用目的服务性、补充的财政依赖性、占有使用的公共性等方面，对行政事业资产作了详细研究，很显然，它完全不同于企业资产，其共性非常明显，管理制度完全可以统一，有利于资产管理的一体化和集约化配置、处置、运营。
当然，因地区发展水平不一样，省级及以下管理制度中具体执行标准可以不一致，但管理制度应当统一。另外，各级涉密资产不应进入财政资产管理范围，应进入保密部门进行专门管理；考虑到历史、现实状况，工作的特殊性、保密性，中央部门四大机关以及军委、国防部、国安局、特殊行业等部门，应由中央四个机关事务管理局以及相关部门会同财政部制定适合本机构的资产管理制度。
三是开发统一的资产管理信息系统软件。考虑到管理信息系统软件的庞大性，技术的复杂性以及各地开发软件的巨大费用等条件，应由国家财政部统一负责开发包含统一管理制度的信息系统软件，为将来各级部门交流信息，以及“金财工程”各子系统的顺利对接提供基础条件。
（二）重点管理思想
这是一个较难界定但必须界定清楚的问题。根据《办法》规定，财政资产管理的范围比以前扩大。但是，这么多管理单位，从现金、银行存款、库存材料、众多应收应付款项，到土地、房屋、车辆等固定资产，再到无形资产，资产庞大繁杂，即使应用了信息系统协助，资产管理机构也没有精力对所有资产进行全环节管理。另外，管得多、统得死，不利于调动单位管理资产的潜在积极性。再者，若对所有资产进行管理，管理机构就会成为全能部门，既涉总预算，又管部门经费、项目预算，成为一个臃肿的、包办一切的机构，这不符合它职能定位初衷，不但管不好资产，还会造成财政内部职能部门在资产管理上的混乱。另外，资产管理要与预算管理结合，资产管理必然与预算管理有密切联系。因此，应明确界定各职能部门、各环节的管理重点：
1.各环节管理对象有重点。各环节管理对象相同之处，主要是重要的、大额的固定资产和无形资产，如土地、房屋、车辆和超过一定限额的固定资产。不同之处主要是，在资产处置环节，增加了“流动资产损失核销”管理；资产使用环节，还包括用于出租、出借、投资、担保方面的资产，与配置环节主要以固定资产为管理对象的情形明显不同。
2.配置环节部门职能不同。首先，管理角度不同。从资产配置环节看，财政资产管理部门主要从资产“使用状况”角度进行管理，而财政其他职能部门则从“预算”角度，即从所分管部门“履行职能”的角度进行管理。其次，管理内容不同，资产管理部门负责资产配置中的“标准”核准，当年上报的资产购置计划的审核，以及购置计划被批准列入预算后，相关资产购置的正式审批管理；管理点是资产“标准”审批，以及当年土地、房屋、车辆和超过规定限额的主要固定资产的购置审批；而财政其他职能部门应负责资产配置的“定额编制”核准，以及当年的总预算管理；管理点是主要固定资产的“价值总量”核准，以及当年“主要固定资产配置的占用经费”、“日常业务经费”、“项目总投资量”、“部门经费总量”的审批管理。
（三）循序渐进思想
我们在资产管理的“量”上，要循序渐进。目前，应重点加强对土地、房屋、车辆和超过限额的大型设备的监管，可有效保证重点资产的管理质量，积累管理经验。对其他资产，由主管部门、单位按各自权限进行管理，继续调动行政事业单位管理资产的积极性，减轻管理负担。随着管理机构的强化、管理制度的健全成熟，应逐步增加统一管理的资产类别，如计算机及其附属设施等大宗办公资源、一定价值的通用设备、专用设备等，从而更好地加强整体管理。当然，管理体系再健全，也没有必要把行政事业单位的资产全部纳入集中管理，这不符合重点管理思想。
（四）联动管理思想
行政事业资产管理是一个系统的管理工程，要实现“完整、安全、高效”的根本任务，必须树立联动管理思想。
一是环节管理联动。资产管理具体涉及资产的产权、配置、使用、处置以及统一运营、绩效评价等方方面面工作，每一环节的管理都要按照内在规律考虑对其他环节的影响。例如，在已核准资产配置“定额编制”情况下，资产配置量要充分考虑资产处置量的大小，也要考虑资产使用中的闲置资产量和出租、出借、对外投资量；资产的使用状况与资产的处置密切相关；而资产的产权与资产配置、处置有直接联系；等等。
二是部门管理联动。财政资产管理部门要在两个层面上与其他部门保持联动：财政外部层面，在横向，房屋、车辆配置标准和车辆报废等管理工作要与发展计划部门、纪检部门、公安部门等密切合作；在纵向上，各环节管理要与资产占有主管部门、所属单位保持密切联系；在财政内部，资产“定额编制”数量，由部门职能需要决定，资产管理部门要与分管预算的职能部门密切配合。
三是信息系统模块联动。资产管理信息系统软件作为充分反映管理思想和制度的实务操作软件，要紧紧围绕资产管理各环节的联动规律进行设计，摒弃单环节管理意识，切实提高管理效率和能力。
二、加快制度创新体系建设和信息系统载体建设，全面提高管理水平
《办法》自开始实施已四年有余，据了解，现在不少地区的资产管理多在资产处置环节。原因主要是缺少各环节的配套管理制度，不便于实际操作。例如，为加强资产管理与预算管理结合，《办法》规定，资产配置要在部门预算前，由各部门申报购置计划，经财政部门审核后方可列入部门预算。但实际上，大部分地区的财政部门没有建立资产配置“定额编制”制度，不少部门的购置计划随意性大，而财政部门审核计划时，也没有客观标准依据，致使此项规定难以执行。因此，要切实搞好资产管理，必须加快做好制度创新体系建设和信息系统载体建设。
（一）在配置环节建立资产配置标准制度和定额编制制度
资产配置涉及资产运转效率，也涉及单位经费和正常运转。为减少盲目性，必须提前计划，按照调—租—购—建的配置顺序，严格程序审批。一方面，各级财政资产部门要按照国家相关规定，参照上一级财政部门制定的标准，制定适合本地区的主要固定资产的配置标准；另一方面要积极配合财政其他职能部门建立主要固定资产的“定额”编制制度。只有建立了这两种基本制度，资产配置才有依据，资产超标才能裁定，资产调剂才能顺利进行；才能把资产管理同预算管理结合起来，对于从源头上抓好资产管理具有十分重要的意义。
（二）在使用环节建立使用效果评定制度和联动调剂机制
1.建立资产使用效果评定制度。重点建立车辆和设备的使用评价制度。要在资产管理信息系统中镶嵌资产使用评价软件模块，通过信息技术模块分析和现场勘查，提高工作效率，使评价制度切实可行。为全面掌握设备使用情况，应对单台大型设备设计调查表，内容要尽量量化，包括基本信息，本年度累计完好天数和大修天数，本年度累计开机时间，设备使用率和闲置率，影响使用率的原因，启用以来完成的事业任务（含收入）和科研课题等。通过统计调查，为设备的配置、调剂、处置提供客观、详细、科学的依据。
2.建立联动调剂机制。
（1）建立资产整合制度。要强化行政调剂，积极建立资产共享共用、调剂整合机制，促进资源均衡分配。要充分借助资产管理信息系统平台，建立行政事业资产“公物仓”。各部门配置资产时，应首先考虑在本部门内通过调剂或共享共用方式解决。同时，要清醒认识行政事业资产“国家所有”性质，配合财政部门搞好本地区的资源整合工作。要建立超标、闲置、低效运转等调剂资产的定期上报制度，并可给予总量指标控制，例如，每年度按本部门资产总量的1%以上的资产价值作为调剂资产的上报价值量；对上报的调剂资产，要在充分利用信息系统的资产使用评价模块进行分析后，进行现场核实，最终确定调剂对象，并及时调入“公物仓”。
（2）探索资产整合的有效途径。当前，受国际金融危机影响，我国的经济发展正处于一个“调结构、转方式”的爬坡过坎阶段，财政在社会发展各方面的投入都比较大，这种情形下尤其要注意资金的使用效益，但仍有不少行政事业单位，超标、重复配置资产，其中比较严重的是车辆的购置、更新，既浪费了宝贵的财政资金，也助长了一些单位中存在的奢靡之风。针对这种情况，财政与纪监部门要密切合作，对未达到报废标准的车辆进行更新的，要从单位履行职能情况、车辆的使用状况、经费来源、配置标准、存量等方面进行严格审核。批准更新的，要采取“交旧换新”的办法，把旧车辆送缴“公物仓”，进行统一调配或运营。经验成熟后，可推广到对其他一些大宗固定资产的管理上，如购置、更新比较频繁的计算机、通用设备，闲置房产等，这是按照“增量激活存量”思路，创新资产整合机制的一条有效途径。
（三）健全资产处置管理制度
要对资产处置管理进行改进，建立严格的报告和稽查制度。一是对各单位上报的处置事项，财政资产管理人员必须深入实地查勘基本情况。要建立报批的“单价标准”，也要完善报批的“批量标准”。二是加强划转撤并中的资产管理，严格清查管理、交接管理。三是加强资产处置程序管理。资产处置，必须由单位资产管理部门和财务部门共同会签意见；对重要的和数量、价值大的技术设备进行处置，必须有技术部门的处理意见，必要时由财政部门提请专家团进行评价，或举行听证。四是加强统一管理。探索资产处置改革，对达到标准的资产，创造条件由财政部门集中统一管理，收入统缴财政专户。
（四）建立集约化资产管理制度
要实行产权集中管理，调剂和“非转经”资产统一运营，资产处置统一管理，收益统缴国库专户的资产集约化管理，是各地改革成功的重要经验，有利于打破“部门所有制”思想，提高管理效率，符合我国特殊国情。该制度下，财政资产管理部门大有作为：一是充分利用信息系统中的配置标准、存量分析、使用评价、经费来源及预警状态等模块功能进行认真分析审核，确定资产配置、使用、调剂、处置、运营的可行性和价值性。二是应用信息系统网络完成资产配置、使用、调剂、处置的审批。三是对以出租、出借、投资等方式进入经营性领域的资产，以及因超标、闲置、低效运转、处罚而调剂回笼的资产，可以由资产运营处室进行统一保管、维修，并采取置换、拍卖、转让、租赁等多种方式进行集约化运营，收益统一上缴国库专户，可有效盘活存量资产，在提高资金使用效益、促进财政增收的同时，也为政府投融资提供了一个新平台。
（五）建立中介机构管理制度
2009年，山东省对2008年度的行政事业单位资产进行了一次全面审计，部分会计师事务所审计不严，存在“流于形式”、“走过场”现象，作为主要的社会监督组织，这种审计状况，将严重影响国有资产管理质量。因此，财政资产管理部门应切实重视并加大对中介机构的监管考核力度。促进资产评估、审计、交易等资产中介机构不断提高工作质量，改进服务态度，为全面提高国有资产管理水平奠定基础。
要完善对中介机构的管理方式和考核办法。一是选择中介机构时，要在审查其资质的基础上，进行“招投标”式管理；对大范围或重大审计、评估工作可同时选择3家以上的机构参入评审，既可以提高服务质量、降低评审费用，还可对3家以上的评审结果取平均值，作为最终评审价值，最大程度地提高评审的合理性、准确性。二是建立中介机构服务评价制度。对参入评审的中介机构，每年度由财政部门和被评审部门按评价体系进行认真评价，实行末位淘汰制。三是对每年的资产统计报告，按单位总数的20%确定评审数量比较合理，这样一来，5年可在所有单位完成一次评审。比例过大，不能保证评审质量；比例过小，如按10%评审需10年，完成全部评审时间过长，容易造成“前清后乱”，而且不少物资在10年内正常报废的可能性增大，不利于审计监督。
（六）建立管理绩效评价体系
科学有效的绩效评价体系，是合理配置和整合行政事业资源的重要依据，也是激励单位做好管理工作的重要举措。作为预算总绩效评价体系的一个重要组成部分，资产管理绩效评价体系要包含科学的评价方法、评价标准和评价指标。在评价方法上，必须以行业分组比较法、因素分析法、公众评价法和成本效益法为基础，采取定性分析与定量分析、总量分析与比例分析相结合的办法，进行综合分析评价。在评价标准上，可以充分借鉴西方国家公共支出绩效评价的“经济性”、“效率性”和“有效性”原则，即从资产是否以最低成本取得（或批准费用取得）、是否得到有效利用、是否达到预期目标进行评价。在评价指标上，应以证、卡、报告等基础管理分值和配置方式、采购形式获得分值作为“经济性”考查指标；以资产保全率、利用率、完好率和超标率作为“效率性”考查指标；以产值成本率行业对比和相关社会效益综合分析作为“有效性”考查指标。评价结果要作为安排单位预算、考核主要负责人业绩的一项重要依据。
（七）强化监督检查制度
再好的管理制度，得不到贯彻落实都是“一纸空文”。目前资产管理中最普遍出现的账实不符、家底不清现象，与资产占有单位随意处置资产、截留坐支资产收入密切相关，反映出基本管理制度没有得到全面落实。因此，财政资产管理部门要以信息系统动态数据为依据，定期深入基层，加强对日常工作、重大事项的监督检查，是当前资产管理工作的一项重要任务。
（八）完善综合管理体系建设
管理工作，实际上最终是“管人”工作，完善制度相对容易，难点最后都落在“如何管人”。中国古代和西方现代的思想家、社会学家认为，治理社会要靠法制、道德、媒体、宗教四种手段，道德、媒体舆论实际是一种更高层次的管理手段。资产管理工作必须坚持制度规范、评价激励、舆论引导、法制约束四位一体的综合管理。目前不少行政事业资产管理文章都在研究制度规范问题，对舆论宣传阵地不够重视，需引起注意。要坚持以人为本，重视思想导向，通过会议、通报、媒体、信息系统网络等不同渠道加强宣传动员，提高国有资产管理认识，弘扬管理人员求真务实、廉洁奉公、争创一流的工作作风和境界，为全面提高行政事业资产管理水平提供良好的宏观环境。
试论资产管理与预算管理
相结合的方式和途径
临沂市郯城县财政局国资办
2006年7月，财政部出台了《行政单位资产管理暂行办法》、《事业单位资产管理暂行办法》两个办法，办法中明确提出行政事业单位国有资产管理活动，应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则。资产管理和预算管理相结合，是事业资产管理改革的一个方向，也是深化公共财政改革的必然趋势。
近年来，各地都在政府预算与资产管理相结合方面做了一些有益的探索，取得了明显成效。在此，笔者粗浅地谈谈资产管理与预算管理的关系及两者相结合的方式和途径。
一、资产管理与预算管理的关系
资产管理和预算管理两者互为前提和基础，二者是有机统一的整体。一方面，财政预算是单位资产形成的主要渠道，单位国有资产的日常维持运转和价值补偿主要依靠预算安排来实现。另一方面，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平直接影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准的基础上，才能结合行政事业单位履行职能的需要，科学编制和核定单位有关资产的各项预算。所以，资产管理和预算管理关系的实质就是资产存量管理和增量管理的关系。从财政收支关系讲，资产管理是财政支出管理职能的重要组成部分，财政支出管理包括经常性支出和资本性支出，而资本性支出最终将形成了行政事业单位资产；资产管理又是财政收入管理的重要组成部分，资产在实际使用过程中也会产生收益，如事业单位经营收入、对外投资收入、资产处置收入、资产租赁收入等，这些收入依托单位资产，也是财政收入的构成部分。因而资产管理和预算管理又是有机统一的整体。
二、资产管理与预算管理相结合的主要方式
（一）通过资产清查等方式彻底摸清单位现有资产底数
2006年全国范围开展了行政事业单位资产清查，各市县财政局根据省厅部署对所属行政事业单位国有资产进行了彻底清查，对单位资产、权属证件等进行了清理，基本搞清了家底，但仍有一些行政事业单位存在账、卡、物不能完全相符的问题。要达到资产完全准确清晰，还需要继续做大量的清查、确认和管理工作。针对一些单位闲置资产数量较多的实际情况，需加大调整和处置力度，使资产科学配置和有效使用进入良性轨道，为资产管理与预算管理相结合提供全面、准确和连续的资产信息。
（二）利用现有资产管理信息系统努力提高信息化管理水平
针对大部分单位无法实现对资产增减变动的实时监控，资产使用效率不高，资产统一管理缺乏手段的问题。2009年年底，省厅部署基本建立了全省一张网的国有资产管理信息系统，通过统一的信息化网络平台，对国有资产增减变动的实时监控和分析，有效调配和组合资产，实现国有资产的优化合理配置，逐步实现国有资产动态管理系统与财务信息管理系统对接，在更高层次和水平上为资产管理与预算管理相结合服务。
（三）通过调研分析科学制定资产配置标准
没有统一的配置标准，对单位申请资产的能否配置、配置什么型号资产、配置多少数量资产就无据可依，很容易造成单位资产配置苦乐不均、资产效率不高的现象。资产标准是确定资产购置、处置和安排资产性支出预算的基本依据，要依据人员编制、工作职责和消费水平等因素合理确定各类资产的配置标准，包括配置型号、价值、数量、使用年限和功能要求等，体现单位使用资产的高效和节约。
三、实现资产管理与预算管理相结合的主要途径
（一）建立完善的资产配置标准体系，为预、资结合提供重要依据
科学合理的资产编配标准，是事业部门申报资产购置需求、财务部门审编经费预算的重要依据。确定资产标准，就是要解决满足单位运行和发展需要配什么资产、配多少的问题，即要根据人员编制、单位性质和财力可能，明确各类资产配置的数量、价值和使用年限、性能等参数指标，从而控制资产有效规模，优化资产配置结构，提高资产使用效率。
（二）注重预算控制，实现规范化操作
一是要精细编制预算。预算编制精细化是整合资产管理与预算管理的基础环节。预算单位要以资产配置标准为前提，在认真分析存量资产信息的基础上，通过预算编制与审核，明确各类资产的需求内容和数量。在预算内容的构成上，要合理设置预算项目，明确反映资产的来源和去向。要编制好资产购置和分配使用、处置的明细预算，以准确反映资产预算增减。通过编制资产的分项与综合预算，切实解决单位运转和发展需要什么资产、需要多少资产以及资产投向投量的问题，既要防止资产投入过多导致资源闲置，又要防止资产投入不足影响正常生产办公和业务开展，进而不断优化资产配置结构。
二是要严格执行预算。通过资产价值在预算管理机制和渠道中的合理配置与转移，保证预算目标的完整实现，是整合资产管理与预算管理的关键环节。政府采购部门采购资产时，要对照预算认真审核，签字确认符合预算的购置项目；对超过资产编配标准的，一律不予采购；对由于工作任务的变化，确需调整资产购置预算的，要按照规定程序报批后才能准予采购。财政部门要依据预算严格审核，对于单位不按照资产预算采购、超标准采购的，财政部门有权拒绝拨款或相应扣减单位预算指标，切实维护预算的严肃性和权威性。
（三）严格资产配置、日常管理处置程序化
国有资产管理要抓资产管理中的资产配置和资产处置两个重要环节。对单位资产的配置和处置实现程序化管理，这是深化资产管理与预算管理相结合的关键步骤。
在配置资产方面，要严格按照资产配置程序报批审核，要求单位年初制定单位配置计划，纳入单位部门预算；凡因特殊情况在预算执行过程中确需配置的资产，一律由单位填写资产配置审批表，并经归口科室严把资金关口，注明资产来源。然后通过资产信息系统查询单位同类资产存量，按照需要和标准填写配置意见并报领导签批，同意后再报政府采购办按程序办理采购手续。
在资产处置方面，严格按照资产处置程序进行审批，对需要处置的资产必须进行评估，并公开处置，处置收益统一上交财政。对按规定处置程序进行处置，处置收益上交财政专户的资产，方可出具资产核减审批手续，否则一律视为违规处置资产。比如，郯城县财政局在资产处置方面严把程序，狠抓收益。单位申请处置资产，必须根据《郯城县行政事业单位资产管理办法》、《郯城县行政事业单位国有资产处置暂行办法》等文件要求统一资产处置标准，各单位对单项资产金额在2万元以下（批量价值20万元以下）的资产处置由主管部门审批后，报财政局备案；单项资产金额在2万元以上（批量价值20万元以上）的资产处置由主管部门审核后，报财政局审批；土地、不到报废年限的房屋等资产处置报县政府审批；未经批准和未进场交易的资产处置，国土、房管、车管等部门不得办理交易过户手续。同时严把资产处置审批、评估、定价、交易、资金进专户“五大关口”，使资产处置公开透明、报废报损有法可依。2009年以来，全县行政事业单位处置小车28辆，资产处置收入97.86万元。对处置资产形成的收益，严把使用关，原则上用于行政事业单位固定资产更新改造。根据省厅新印发《山东省行政事业单位国有资产收入收缴管理暂行办法》规定，行政事业单位国有资产处置收入和残值收入，均属政府非税收入，全额上缴财政国库，纳入财政预算管理。
（四）建立绩效评估制度
绩效是评价工作成绩的重要指标，也是落实责任的基本依据。行政事业单位人均占有资产状况并不是衡量资产分布是否合理的最佳指标，真正能衡量资产配置合理的是单位资产的绩效状况。建立资产绩效评估制度就是建立客观、公正、规范的效益评估机制，形成从资产预算编制、执行到反馈的一整套效益评估制度。资产管理与预算管理相结合的成效如何，资产预算是否实现预定的产出目标，包括质量目标、效益目标等，必须要有一个评估体系来进行客观评价。资产绩效评估体系的指标设计要关注完整性、安全性、高效性，评价方法力求科学、客观、准确。要重点考虑以下几个方面：一是资产是否以最低的成本或在批准的费用范围内取得；二是资产是否得到充分有效的利用；三是资产的使用是否达到了预期目标。通过建立科学系统的绩效评价指标体系，细化量化考评内容，准确计量为完成绩效目标耗费的所有成本，促进资产占有单位合理利用资产，节约经费开支，降低管理成本，实现资产的合理流动和优化配置，提高资产使用效益和管理水平同时根据资产绩效评估体系，逐步开展对资产使用情况的考评工作，对资产预算、成本、使用、效益情况做出全面、客观、公正的评价。并将绩效考评结果与单位的领导班子经营管理业绩考评挂起钩来，本着按权限负责、谁使用谁管理的原则，建立起科学合理的资产管理责任制，促进资产的管理水平不断提高。
（五）坚持资产管理与预算编制执行全程化监督
为了保证事业单位国有资产和预算管理的严肃性，财政部门、主管部门、审计部门、监察部门及有关单位应密切配合，加强对国有资产和预算管理的监督检查。对事业单位不执行有关制度，超越预算项目、资产配置标准，未经审批自行购建国有资产等违规、违纪行为，所购建资产由财政部门或主管部门按照事业单位国有资产管理相关规定进行处理，并由相关部门追究事业单位及相关人员的责任。
总之，行政事业单位国有资产是行政事业单位履行职能、提供公共服务的物质基础。加强资产管理与预算管理相结合，既有利于完善资产管理体制，提高政府为民理财能力，又有利于提高财政资金使用效益，促进服务型、节约型政府建设。为此，要进一步提高思想认识，加强组织领导，加大工作力度，切实做好资产管理与预算管理相结合的文章。
