山东省财政厅行政事业资产处 张 磊
一般说来，管理有两种职能：一是约束；二是激励。这两种职能对于健全的管理来说，都是必要的。行政事业资产管理如果没有约束，就会造成散乱无序、擅自作为；反之，如果没有激励，就会导致刻板僵化，缺乏活力。新形势下探索建立有效的约束激励机制，对于进一步加强和规范行政事业资产管理，推进行政事业资产管理改革更加深入和深化，促进资产管理科学化精细化具有重要意义。
一、建立行政事业单位资产管理约束激励机制的必要性
近年来，行政事业资产管理日益受到各方面的理解、重视和支持，资产管理工作也实现了由弱到强、由浅到深、由粗到细的发展变化，取得了显著成效和巨大进步。当前，从中央到地方，都对资产管理工作提出了新的要求，山东省省委、省政府还将其纳入由财政部门负责的反腐败源头治理重要监管领域，并作为转方式调结构、促进财源建设的重要措施之一。要在已有的工作基础上取得新的突破和进展，圆满完成党和政府交给的各项工作任务，亟须建立有效的约束激励机制。
（一）进一步提高认识、转变观念，要求建立约束激励机制
思想是行动的先导。长期以来，“重资金、轻资产”，“重购置、轻管理”的观念在一定范围内广泛存在，这种资产管理的淡薄意识直接影响到资产管理工作的开展，主要表现在：一是资产管理缺位，单位没有专门的资产管理机构和人员，遇有紧急或重要任务时（如全国行政事业单位资产清查），就采取由财务或后勤部门暂行职责的办法；二是资产管理工作边缘化，单位把资产管理工作看作一种附属性、临时性的工作，虽然名义上设置了资产管理机构，但只是由其他部门（如财务、后勤装备等部门）代行或兼任，资产管理工作从属或后置于其他工作，还有单位将即将退休人员或临时人员安排到资产管理岗位，把内部资产管理机构用作安置人员之需；三是内部管理制度缺失，且不知晓现行的资产管理制度办法，资产管理工作的主要目的是摸清存量状况，主要任务是资产的清查盘点，而对资产的购置入库、使用、处置等没有制定合理固定的操作程序和规程，资产管理的随意性较大，等等。出现这些问题的重要原因之一，就是缺乏行之有效的约束激励机制。只有深入研究探索，进一步严格监管、约束单位的管理行为，大力激发、引导其管理积极性，才能从内因、外因两方面合力将资产管理工作推向深入。
（二）提高资产使用效益，降低政府行政成本，要求建立约束激励机制
由于行政事业单位资产购建的主要资金来源是财政资金，在资产配置标准缺失、资产管理与预算管理尚未有效结合的情况下，财政很难监管控制单位的资产配置需求，导致大多数单位的资产都“麻雀虽小，五脏俱全”，如有的单位内部大部门要配置打印机、复印机、扫描仪，仅有几个人的较小部门也要配置这些设备，重复购置和闲置浪费现象严重。有资料表明，我国大型科研设备利用率只有25%，而发达国家的平均利用率是170%，其他行政事业资源也存在类似问题。在现行的管理环境下，财政难以掌握单位资产（如大型仪器设备）的使用频度等情况，这样单位的自主权就相对较大，如果没有一定的“利益”或“好处”，单位很少会主动将其闲置不用或使用频率较低的资产拿出来，用于调剂或共享共用。因此，建立科学合理的行政事业单位资产管理约束激励机制，是进一步提高资产使用效益，推进资产调剂和共享共用，降低政府行政成本的必然要求。
（三）防止国有资产及其收入流失，规范收入分配秩序，要求建立约束激励机制
虽然行政事业资产“政府所有—财政监管—部门单位使用”的管理体制已基本建立起来，但由于财政监管手段和监管力度的不足，单位不按资产管理制度办事，违规处置资产或未经审批擅自有偿使用资产时，财政资产管理部门并没有能够有效制约处罚单位的“紧箍咒”，财政资产管理的威信和强度严重弱化。同样地，由于对行政事业资产收益控制和管理不严，且非税收入管理不到位，导致一些部门和单位利用资产对外投资、出租、转让等取得的收益坐收坐支，极易造成私设小金库和贪污、挪用、滥发津补贴，以及侵吞国有资产等腐败现象的发生，成为诱发腐败的重要原因之一。这也形成了资产占有量多的单位资产收益多，其单位职工的隐形收益就多，资产占有量少的单位收益很少或没有的状况，扰乱了收入分配秩序，造成社会不公。因此，迫切需要建立科学的约束激励机制，强化财政监管力度，从源头上预防和治理腐败行为，规范社会分配秩序。
二、建立科学的行政事业单位资产管理约束机制的主要构想
财政部令第35号、第36号中，对擅自处置资产、未按规定缴纳国有资产收益等行为，均提出了依据《财政违法行为处罚处分条例》进行处理、处分的规定。但在现实中，由于行政、事业单位性质的特殊性、资产管理工作的复杂性、财政综合管理的协调性等原因，该《条例》实际上很难发挥效用，约束控制力比较有限。笔者认为，有效的约束机制应是包括各种措施和手段的组合，多管齐下才是良方。
（一）完善制度体系，提高法律层次
健全完善的管理制度，是规范和加强行政事业资产管理的重要保障。财政部门应针对行政事业资产管理法律层次低、约束力差的现实状况，加快推进行政事业资产管理立法工作，制定出台更高效力的资产管理条例或资产管理法。在此基础上，建立或修订资产配置、使用、处置、收益等一系列法律规范，实现对资产管理各环节工作的无缝隙全覆盖。尤其重要的一点是，上述制度办法中应明确列示违规处罚条文，而且条文的内容应更加具体细化，更具操作性。
（二）借助资产管理信息系统，固化管理程序
资产管理工作的科学化、精细化、规范化，最终要靠信息化。在资产管理信息系统中镶嵌管理程序和流程，明确设定操作权限和步骤，是克服管理中的随机、偶然因素，减少人的主观随意性的重要措施。如单位在申请处置资产时，须根据相关的制度办法提供必要的材料，在系统中按权限分层次逐级审核报批，如果系统中未审核通过，而单位违规处置了资产，由于该单位在信息系统中的财务、资产报表是与资产审批流程相衔接的，系统不允许单位未经审批自行调整账务。对单位进行资产清查时，利用信息系统配套的条形码技术，很容易就会发现单位违规处置资产的问题，从而进行相应处罚。
（三）建立资产配置标准，严控资产超标
单位之间资产配置苦乐不均的现象长期存在，影响消极。财政部门只有全面掌握各单位资产状况，并在此基础上制定出科学合理的配置标准，才能有针对性地进行调剂整合，均衡单位间资产占有状况，发挥资产最大化效益。2006年全国行政事业单位资产清查工作的开展，摸清了单位“家底”，全面掌握了资产存量状况。2009年财政部在全国部署的资产管理信息系统建设中，更将单位资产的规模、结构、分类等明细信息动态、实时地展现于眼前，开启了资产管理的新篇章。因此，当前制定资产配置标准已具备了现实可行性。实践中，广东、海南、青岛等地已成功制定出当地的资产配置标准，对防控单位资产配置超标，促进资产调剂和共享共用，节约行政成本发挥了重要作用。
（四）推进资产管理与预算管理相结合，加强源头控管
财政预算资金是行政事业资产形成的主渠道，行政事业单位的资产存量状况是历年财政资金支出的积淀和体现。因此，实现资产管理与预算管理的有机结合，逐步编制资产配置预算，是从源头上控制资产形成的根本方法。资产管理与预算管理相结合也是财政部令第35号、第36号的核心要求之一，是行政事业单位资产管理改革的重要内容。财政部门应积极探索钻研，在全面掌握行政事业单位资产存量，制定科学合理的资产配置标准的基础上，研究编制资产配置预算，将行政事业单位资产配置审查纳入财政预算编审程序，并与政府采购紧密结合，达到以存量资产控制增量预算，以增量预算优化资产配置的目的。
（五）加强内外联动，协作监管合力制约
加强与工商行政管理、土地管理、房产管理、公安车辆管理等相关部门的沟通协调，对未按规定程序办理有关资产管理手续的，相关部门在工商登记、产权产籍变更登记等环节予以配合制约；加强与纪检监察部门的联合协作，加大对资产处置的监察力度，从而形成全社会共同关心国有资产管理、齐抓共管的工作局面，有效控制行政事业资产配置、使用等管理行为，全面提高资产运行质量。如山东省出台了《关于规范事业单位对外投资管理程序的通知》，明确规定事业单位利用国有资产对外投资的，应按要求提供相关材料，经主管部门审核，报财政部门审批后，方可办理工商登记手续。这样就实现了财政与工商的联合控管，加大了管理力度，更好地维护了国有资产权益。
（六）强化监督考核，及时惩戒违规行为
一方面，建立行政事业资产管理考评制度，将考评结果作为单位领导班子考核和财政预算安排的重要参考。对管理不善，造成资产重复配置、闲置浪费或损失流失的，给予通报批评，并通过经费拨款预算手段予以有效控制。另一方面，加强对资产管理的监督检查。建立完善单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合的监督机制。严肃查处资产管理违法违规行为，对违反国有资产管理规定，造成国有资产流失的单位和个人，按照有关法律、法规予以严肃处理。
三、建立科学的行政事业单位资产管理激励机制的对策建议
内因是事物发展变化的根本原因。一直以来，资产管理更强调和侧重对单位的约束，激励的手段与措施几乎没有，单位主动、积极地参与、改进、提高管理工作的动力不足。主要由财政部门从上而下的外部助推方式，其效果比较有限。为此，财政部门应重点从以下几方面入手，切实激发起单位管理资产的积极性，调动单位主动管好用好资产的“内生力量”，真正从“原点”开始做好资产管理工作。
一是资产绩效考评激励。即通过研究建立合理严密的绩效考评制度，对资产配置节俭、资产使用高效、资产处置和收益管理规范的单位给予表彰奖励。这种奖励建立在对单位总体和专项资产管理工作考核评价的基础上，奖励的主要形式是通报表彰并辅之以必要的物质奖励。
二是资源共享激励。即充分发挥财政政策杠杆作用，研究制定激励政策，提高资产占用单位主动提供资产调剂和共享共用资源、资产需求单位优先考虑并申请共享资源的积极性。如财政每年安排专项经费，建立资源共享共用基金，对资产占有单位和使用单位进行双向补贴奖励，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，切实提高资产使用效率和效益。
三是收益留成和收益专用激励。即通过全面分析测算，对单位的资产处置收入和有偿使用收入，确定合理的留成比例和使用方向。财政部部长谢旭人曾在全国财政厅（局）长座谈会讲话中指出，资产处置收益应优先用于资产的购建，建立资产处置与资产配置相衔接的管理机制。因此，研究确定资产收益的使用方向和单位留成比例，不仅是资产管理工作规律的要求，更是激发单位管理积极性的重要措施。
四是培训激励。培训激励是很容易被忽视的一种激励手段。行政事业单位的资产管理工作人员是管好用好单位资产的中坚力量，其能力和素质状况直接影响着资产管理的层次和水平。随着日益加剧的人才竞争，越来越多的人认识到不经过培训很难得到能力提高和职位升迁。通过培训，不仅可以提高单位资产管理人员的素质，还能使单位感受到财政部门对资产管理工作的重视和资产管理工作的广阔发展前景，从而激发事业心和责任感。
五是沟通激励。在财政资产管理部门与行政事业单位资产管理机构及人员关系的建立与维系过程中，沟通起着重要的作用。充分的沟通可以实现信息和知识的共享，提高工作的效率。财政部门应创造一个鼓励沟通的氛围，单位可以通过各种正式的和非正式的渠道交流看法，交换信息；财政及时帮助单位改进内部资产管理，并在日常工作中给予适当的指导，必将有助于提高单位管理资产的积极性。
需要说明的是，行政事业单位资产管理的约束机制和激励机制是辩证统一、相辅相成的，有些政策措施是融合互含的，如资产管理绩效考评制度的建立，既有对资产管理工作的制约管束功能，也有褒扬奖励作用。科学合理的行政事业单位资产管理约束激励机制的构建，将为资产管理工作在经济社会改革发展的重要机遇期，实现跨越式发展和质的飞跃，提供最强大的原动力。
