计划经济的政企不分使得中国出现了特有的“国家办企业，企业办社会”现象。“企业办社会”泛指国有企业兴办与生产经营活动没有直接联系的、为职工生活服务和提供社会保障的职能单位，“企业办社会”曾发挥过重要的历史作用，帮助政府维护社会稳定，满足公众最基本的生活需要。但是，随着国有企业和政府之间进行重新定位，国有企业作为独立的经营主体，在市场经济中自主经营和自负盈亏。曾经的“大而全，小而全”成为国有企业发展过程中的沉重包袱。要妥善的解决这些历史遗留问题，政府、企业以及各利益相关方应该因地制宜地制订方案，帮助国有企业分离办社会的各项职能，让其轻装上阵去迎接市场的激烈竞争。
一、国有企业在计划经济条件下履行较多的社会职能
计划经济条件下，国有企业承担了大量的社会公共职能，这有其客观必然性。其一，从历史角度来看，企业的特殊性质决定了其必然承担更多社会责任。计划经济下的国有企业是国家的企业，是全体人民的企业。企业的经济性质并不清晰，虽然是经济活动的参与者，但是其生产经营不全是为了盈利或保值增值，而更多地是为了完成国家计划，履行政府下派的各项职责，解决社会就业或提供职工生活所需和各项福利。从这个意义上说，国有企业更像是各级政府的行政派出机构。其二，当时政府履行公共职能的能力有限。新中国建立初期，政府的财力非常有限，一穷二白的经济状况和社会主义所要实现的共同富裕形成了巨大的反差。为了维护社会稳定，解决人民基本生活需要，政府借助国有企业提供公共服务是个应急的权宜之计。通过“政府管企业，企业管职工”的方式，以诸多小平均实现大平均，借此解决就业、社保、医疗等社会难题，维护了社会的稳定。同时，国家通过控制和管理中间层国有企业，降低了管理成本，提高了对社会的控制力。
正因为如此，计划经济条件下中国没有真正的企业。国有企业的成本并不完全是生产经营活动所发生的成本，其还承担了相当一部分应该由政府承担的费用，即企业承担的办社会职能的成本。国有企业普遍存在的“小而全”和“大而全”，无论是超大型国有企业还是街道工厂，国有企业内部生产、供给、销售、储存各个生产环节一应俱全，医、卫、教、组、保等全套机构与社会公共机构上下对应，有的企业还配有内部安全组织等，构成了某种意义上的“小社会”。企业能够在这种状况下生存也得益于其特殊身份，国有企业完全遵从国家职能部门的计划安排，不必承担亏损，更没有破产的压力，这也为其承担社会职责提供了可能。
必须正视“企业办社会”这个特殊的历史遗留问题，它是中国计划经济条件下的特有产物，有效地缓解了从新中国成立到改革开放初这三十多年里中国内部的许多社会经济矛盾，为经济发展提供了稳定的内部环境，使政府有精力全身心投入到工业发展中去；同时，这种制度设计在一定程度上体现了社会主义制度的优越性，给予劳动人民基本的物质保障和“当家做主”的精神激励，并对外界产生强烈的“示范效应”，扩大了社会主义国家的影响力。
二、通过各种改革措施剥离国有企业的社会职能
任何一种现象都有其存在的历史背景，也必然随着客观环境的变化而变化。“企业办社会”这个在计划经济条件下司空见惯的现象，让国有企业背上了沉重的包袱，使其发展步履维艰。在市场经济条件下，国有企业无法轻装上阵去应对来自外部民营经济和外资经济的竞争挑战。国有企业必须在压力下改革，借助政府和社会的力量，逐步分离其承担的社会职能。
1.市场经济条件下“企业办社会”的弊端凸显
市场通过价格机制和竞争机制引导资源的流动，使其实现保值增值和优化配置。企业作为独立的竞争主体，应该将其重心放在提高投资回报率，实现利润最大化和价值最大化上。因此，企业必须进行内部资源整合和成本核算，力求总成本最小化。这种情况下，国有企业承担的“办社会”职责成为其生存和发展的沉重负担。
首先，“企业办社会”增加了企业的成本支出，削弱了企业的盈利能力。在国有企业中，职工的生老病死和吃喝住行等费用都由企业负担，没有外部资金的支持，企业不得不使用营业利润或生产投资资金来补贴内部的各种服务机构和辅业部门，生产经营性投资增长缓慢，非生产经营性投资和支出大幅增加。绝大部分利润无法通过再投资进入新一轮的生产循环中，大量生产资金从“准资本”变成了纯消费资金，丧失了再次创造价值的功能，经济价值大打折扣。
其次，“企业办社会”在一定程度上分散了国有企业内部各部门对主营业务的注意力，降低了其对市场变化的反应力，从而削弱了企业的竞争力。企业作为微观的盈利性组织，其经济职能是利用各种要素资源，提供市场所需的产品。企业的工作重点应该是面对市场变化，灵活地调整生产经营政策，不断研发新产品，提高产品的市场占有率，不断发掘和提高自身竞争力。但是，由于国有企业承办的各种社会职能大大分散了其日常工作的注意力，管理者和内部人员不得不耗费大量的时间和资金去安排解决这些与主营业务不相关的事。受限于企业的人力、物力和财力，企业在非主营业务上花费过多的精力，必然会削弱其在主营业务中的投入。
最后，“企业办社会”导致国有企业内部“平均主义”盛行。国有企业具有二重性，既是市场中经济活动的参与者，又是承担一定公共职责的政府职能衍生机构。“企业办社会”在某种意义上是企业在帮助国家实现其应该提供的公共服务。公民获得这些服务的原则之一就是公平，即给予每个公民均等的公共服务。从企业的角度来看，经济组织存在的目标是实现经济利益，企业应该制定严格的考核体系，通过绩效考评，选择合适的员工，提高企业的内部竞争力。这种公平和竞争的矛盾在国有企业内部交织，最终“公有性”占优，国有企业追求福利的均等化，形成了企业内部的平均主义和人浮于事，“铁饭碗”直接导致了生产经营的低效率和资源的大量浪费。
计划经济条件下，国有企业垄断着国民经济的绝大多数行业领域，几乎没有来自外部的竞争威胁（集体企业实力相对弱小），国有企业在政府的指挥下生产，“不负盈，不负亏”，“企业办社会”得以维持。但是，随着计划经济向市场经济体制转轨，国有企业开始受到非国有经济，特别是外资经济和民营经济的激烈挑战。而同时政府的职能定位逐步明晰，作为市场公平竞争制度的维护者，政府对国有企业不应再有偏袒。新的形势下，国有企业要接受市场竞争的优胜劣汰，面临着严峻的生存危机，“办社会”的超额负担使之步履维艰。
2.通过各种措施剥离企业所承担的社会职能
社会主义市场经济要求政府和企业各就各位，政府为市场提供公平的竞争环境，企业通过交易实现产品价值和生产利润，接受市场的竞争和选择。对于国有企业而言，要充分融入市场经济活动，剥离各种附加多余的社会公共职能是第一步，也是至关重要的一步。
政府应该通过各种政策给国有企业“松绑”，将企业承担的各类公共职责逐步收回，承担起政府应该承担的责任。首先，中央和地方各级政府应制定相应的政策法规，将原有企业承办的属于公共性质的机构（单位）分离出来，或是纳入政府的单位编制，或是对其进行改造，将其推向市场，帮助国有企业减负。其次，政府应多方面帮助企业解决富余人员问题。一方面，政府可以通过立法，配以资金支持，建立起相对完善的社会保障体系，体系包括社会保险、社会福利、社会优抚和社会救助四个方面。企业剥离其承担的社会公共职责，并不是剥夺职工应该享有的福利待遇，而是应该更换提供主体。构建社会保障体系是政府不可推卸的公共职责之一，社会成员可以通过社会保障这个“安全网”获得最基本的生活保障。另一方面，政府可以加强对下岗待业人员的管理，进行就业培训等，帮助下岗人员实现再就业。
企业承担的社会职责不尽相同，要剥离企业的社会职责，需要各级政府和企业的努力配合，要从社会福利最大化、资产流失最小化以及从人民利益不受损的角度出发，制定出对口适用的政策措施。在帮助企业减负的同时，减少社会矛盾，实现经济的平稳过渡。
三、通过企业改制过程解决历史遗留问题
国有企业的历史遗留问题在原有体制下难以解决，可以通过企业改制打破僵局。通过公司制、股份制改革，实现投资主体多元化，彻底打破僵化的管理体制，解决拖累企业经营发展的历史遗留问题，这些遗留问题如人员的安置、辅业的处理等，涉及多种复杂现实情况。企业在处理过程中，应该严格参照国家相关法律法规，充分考虑国家、企业和职工各方利益，维护企业内部和社会的稳定。在此基础上，还要尽量减少改制成本，将其对企业生产经营活动的负面影响降到最小。
1.用改革改制实现国有企业人员的分流
计划经济条件下的充分就业将社会存在的多余劳动力由显性失业转向了隐性失业，在国有企业内部存在大量的富余人员，无所事事。改制的关键是要妥善安置好这部分富余人员，将企业多余的人员分流出去。由于分流人员关系到企业内部的稳定和社会的和谐，在具体的操作过程中需要制订周密的计划。
依据国家相关法律，做了如下规定：对从原主体企业分流进入改制企业的富余人员，应由原主体企业与其变更或解除劳动合同，并由改制企业与其变更或重新签订三年以上期限的劳动合同。变更或签订新的劳动合同应在改制企业工商登记后30天内完成；对分流进入改制为非国有法人控股企业的富余人员，原主体企业要依法与其解除劳动合同，并支付经济补偿金。职工个人所得经济补偿金，可在自愿的基础上转为改制企业的等价股权或债权；对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员，原主体企业和改制企业可以按照国家规定与其变更劳动合同，用工主体由原主体企业变更为改制企业，企业改制前后职工的工作年限合并计算。改制企业要及时为职工接续养老、失业、医疗等各项社会保险关系。
2.用改革改制剥离国有企业的部分债务
企业改革改制中要解决的另一个重要问题就是债务问题。改革开放以后，财政逐步减少对企业的资金支持，国有企业将融资方向转向了国有商业银行，或是在日常经济活动中通过商业信用拖欠合作方资金，缓解资金问题。由于资金短缺而形成的高负债在一段时间内成为制约国有企业发展的瓶颈，许多国有企业的净资产值为负，资不抵债。一方面，较高的负债率给企业带来了沉重的还款付息压力，另一方面，较高的负债率限制了企业的进一步借贷能力，拖累了企业的正常发展。同时，企业大量拖欠银行借款给国有商业银行带来了巨大的金融风险，扰乱了正常的经济秩序。所以，必须妥善解决好改制企业的遗留债务问题，既不能一笔勾销让国家买单，也不能因为债务过重将企业拖入困境。
国家相关法律法规做了如下规定：原主体企业要做好改制企业的债权债务清理工作，进行必要的债务审计，落实债权债务人。防止利用改制之际逃废银行或其他债权人的债务；改制企业原为独立法人的，要继续承担和落实原有的债权债务关系；从原主体企业分立重组的改制企业，按商定的比例承担债务，并及时办理有关手续；改制企业对所欠原主体企业的债务，要制订出切实可行的还款计划，按期偿还；原主体企业要按规定妥善处理拖欠职工的集资款、工资、医药费和欠缴社会保险费等债务问题。
3.用改革改制实现国有企业的办社会资产及辅业分离
对于不同类型的企业办社会资产及辅业，应该采取不同的分离方式。企业办社会资产及辅业分离，是通过政策推动而逐步完成的，各种分离先后实施。
（1）企业自办学校。对于企业自办学校的分离，依据国经贸企改（2002）267号文件有两种处理方式：整体移交地方政府；分离后实行市场化经营，走民办学校的道路。
整体移交地方政府是指企业应将学校的全部资产（土地、校舍、设施等）整体无偿移交给地方政府，同时学校人员应根据有关规定按教学人员与非教学人员标准予以接收；分离学校走民办学校道路是指学校从企业分离后，应当按照民办学校的办学运行机制，走市场化经营的道路。根据文件规定，企业分立办学经费可以由原有企业和当地财政共同分担，采用逐年过渡的办法解决，具体是以原企业在分离前所负担的办学经费为基数，地方企业由地方政府和企业协商确定经费负担比例，在3～5年的过渡期限内，企业负担的经费比例逐年递减，在过渡期后分离出的学校其办学经费由地方财政全额承担。
（2）企业自办医院。对于企业自办医院的分离，按照医院是否符合地方卫生规划划分，分为以下方式：
符合当地区域卫生规划的企业自办医院，可以从企业直接分离出来实行产业化经营，组建独立的法人实体，也可以按照自愿的原则，企业与当地政府协商移交，将医院的资产、人员整体移交当地政府，由当地政府统一管理；对于不符合当地区域卫生规划的企业自办医院，企业可以停止开办或者撤院改建成为企业内设的卫生所、门诊部。
企业自办医院分离后，基本实行自负盈亏，但是对于医院自负盈亏有困难的，依据国经贸企改（2002）267号文件，原有企业可以在一定的时期内实行定额补贴，或者逐年递减补贴的方法予以资金支持。
（3）企业自办的后勤服务等福利性机构。依据国经贸企改（2002）267号文件，应逐步由福利性向经营性过渡，通过改善经营的方式，逐步过渡到自主经营、自负盈亏的独立经济实体。
（4）企业自办的非公益性及福利性辅业资产。对于企业自办的非公益性、福利性辅业资产，可以采用移交全部资产受托经营方式、辅业资产带资分流方式、辅业员工承接方式或先改制再退出等方式。
