一、中国证券市场政府管制制度的演进
中国证券市场政府管制制度的发展是伴随着中国证券市场的产生和发展而不断变化的过程。由于我国证券市场建立的时间较短，证券市场的经验不足，因此证券市场管制也是在探索中前进，并随着证券市场的发展逐步改进和完善。迄今为止，我国证券市场政府管制体系大致经历了四个发展阶段：
（一）1981~1985年：无实体管制部门阶段
一般认为，1981年是改革开放以后我国证券市场诞生之年。在这一年，中央政府为了缓解财政的压力和建设资金的不足，恢复了停止多年的国债发行，尽管所发行的国债不能流通，没有交易的一级市场，但是这毕竟标志着一个新的金融市场的开始。随后，国家先后发行了多期国债，使得国债一级市场的规模逐渐扩大。尽管如此，国债的发行市场还是存在着严重的缺陷，事实上国债的发行是以行政摊派的方式进行的，更多地具有通过行政手段集资的特点。所谓的证券一级市场并不具有真正意义上的市场因素。相反，市场因素更多地却体现在随后自发形成的国债交易市场上。国债作为一种负有某种请求权的凭证，天然地具有流动性的本质要求，尽管国家没有设立国债交易场所，但是，在一些大中城市自发地形成了国债交易市场，这一市场基本上是按照市场供需规律进行的，完全没有任何外在干预，以一种“以货易货”和自行约定市场条款的方式进行。随着国债发行规模的逐步增加，自发的国债一级市场也开始扩展，到20世纪80年代的中后期，甚至一些中小城市也出现了一些专门收购国债的专业户。这些专业户按照国债到期日的长短和票面利率的高低，通过打折的方式收购人们手中持有的国债。这些被收购的国债主要用于持有到期足额兑换，从而获取差价和利润，但是也有一部分直接在收购者之间流转。可以看到，这一阶段自发形成的国债交易已经具备了证券一级市场的雏形，其中许多交易方式实际上是国债期货交易的最原始形式。正是在这一意义上，有学者对整个20世纪80年代的国债交易市场给予了较高的评价，认为这一自发市场对今后证券交易市场，特别是股票市场的兴起有一定的促进作用。
与国债相比，股票在这一阶段一直没有得到官方和学术界的正式认可和全面支持，人们对股票的认识是与经济体制和国有企业改革紧密相连的，因此，股票和股份制一直处于一个非常敏感的境地。因为人们对股份制和股票的性质的认识还受到意识形态的限制，因而股票市场的发展一直受到诸多禁制。普遍认为最早的比较规范地公开发行股票的企业出现在上海，即1984 年上海飞乐音响向社会发行了50万元股票，这标志着我国股票市场的诞生。此后，全国各地展开了活跃的，并且通常是自发的股份制试验。究其原因，乃是因为改革开放之后，企业产生了更多的自主权并产生了自我筹资、自我发展的要求。而完全按照传统体制、通过银行的信贷体系分配的金融资源已远不能满足企业的经营需要。于是，一些企业自发地开始以股票方式直接向社会筹集资金，充当了制度创新的初级行动团体。发行股票向社会集资的潜在收益很快为地方政府所认识，因而民间的股票发行迅速引起了一些地方政府的重视。20世纪80年代中后期，深圳和上海分别制定了相关规定，为其股票发行市场提供了较为稳定的制度环境，进一步降低了股票发行的交易成本，推动了发行市场的发育。在这一阶段中，并不存在真正的管制制度或者明确的管制主体。
（二）1986~1991年：证券市场政府管制体系的创建时期
1986年，沈阳市信托投资公司率先开办了证券转让业务，其他各地也相继设立证券交易柜台，这可以视为新中国证券交易市场的开端。其后，上海和深圳两个证券交易所分别于 1990年12月和1991年 6月成立，一批证券公司和其他证券经营机构随之设立并展开业务。至1991年底，我国证券市场上共有 14家上市公司，总股本6亿元，市价总值110亿元。可以说仍然处于发展的婴儿期。尽管如此，与这一阶段的市场规模相对应，在政府管理层面上还是出现了管制上述证券市场领域的部门主体，只是还未能形成统一、有序的集中管理体系。其中，股票、债券管理与金融证券机构的批设由人民银行负责；国家债券发行以财政部为主；各类投资性债券主要由国家计委发行与管理，由财政部、人民银行参与管理；上海、深圳证券交易所以当地政府为主管理；地方政府还批准了一些企业公开发行股票试点。为协调证券市场管理，1990年5 月国务院成立了由人民银行、国家计委、财政部、国家体改委、国有资产管理局、国家税务总局、经贸部、国家外汇管理局等部门组成的股票市场办公会议制度，代表国务院对证券市场实行日常管理职权。地方政府，尤其是沪、深两地的政府扮演了重要的管制角色，体现出管制框架中的分权性和非集中性。由于两个市场在发展初期均属于地方性市场，客观上使得地方政府实施管制所付出的执行成本更低。通过地方法规这种制度安排来对市场进行干预有其存在的必然性。作为行业自律管制组织的中国证券业协会和中国国债协会也于1991 年成立，而且证券交易所的自律管理在一定程度上取代了政府管制并带有浓重的官方色彩，交易所具有相当的实际管制权力。如上海证券交易所成立以后逐步脱离了市人行的直接管辖，单独行使放开股价限制等决策权。总之，管制制度框架中的政府部门和自律组织等若干要素均已出现，但管制体系处于未成型的幼年阶段，表现出明显的探索性质。
（三）1992~1998年：证券市场集中型管制制度的初步形成阶段
1992年年初，邓小平同志发表的关于“证券、股市这些东西究竟好不好，有没有危险，是不是资本主义独有的东西，社会主义能不能用，要坚决地试”等讲话廓清了股票市场姓“社”还是姓“资”的疑虑，股份制和股票市场得到了官方的正式承认。这为我国股票市场的发展创造了新的机遇。之后，政府通过对国有企业进行股份制规范和试点有意识地组织股票市场为国有企业筹集资金服务，进而明确要为国有企业解困服务。政府对于股票市场的认可、组织和有意识的运用，大大推动了我国股票市场的发展。1990 年沪深证券交易所的相继建立是我国股市发展初期具有决定意义的制度创新。就近期作用而言，它消除了黑市交易带来的社会秩序的混乱，降低了交易成本，提高了交易效率；就远期作用而言，它降低了政府的管制成本，更有利于长期筹集资金和促进国企改革。
以1992年10月专职性的中央政府证券市场政府管制机关———国务院证券委员会和中国证券监督委员会的成立为标志，中国证券市场步入了集中型政府管制制度阶段。我国的证券市场在这一时期获得了飞速发展，到1997年年底，沪深证券交易所上市证券品种各有 467 个和 429 个，上市股票数各有 422 个和 399个，会员单位467家和373家，上市股价总值分别达到9218亿元和8311亿元。
规模日益庞大的证券市场产生了对集中型证券市场管理制度的客观需要。与此相适应，国务院采取了一系列的改革措施，使得集中型管理制度逐步成型。1992年12月颁布的《国务院关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》和1993年4月颁布的《股票发行与交易管理暂行条例》确立了以证券委为主管机构、证监会为执行机构、国务院各部门和地方政府共同参与的多元管理制度。国务院证券委员会作为国家对全国证券市场进行统一宏观管理的主管机构，由14个部委的领导组成，是采用委员制和例会办公形式的决策机构。证监会是证券委的监督管理执行机构，在证券委的指导、监督、检查和归口管理下，依照法律、法规对证券发行和交易的具体活动进行管理和监督。在确立中央管制机构的同时，相当一部分权力根据证券活动性质和归口的不同被划分给国务院各部委。其中，人民银行负责审批和管理各类证券机构；国家计委根据证券委的建议进行综合平衡、编制证券发展计划；国家体改委负责制定股份制试点和相关股票市场法规，组织协调有关企业试点工作；财政部归口管理注册会计师和会计师事务所。
与此同时，地方政府相当深地介入了证券市场管理，形成了中央与地方相结合的市场管理体系。它们负责选拔公开发行股票的企业，会同企业主管部门审批地方企业的股份制试点，同时管理当地证券市场。上海、深圳市政府还归口管理两地的交易所。
这一时期的证券市场管制制度首次确立了独立于其他部门的专门性证券市场政府管制部门，摆脱了依附于财政部或者人民银行的旧制度，更加符合证券市场发展的内在要求。但是，上述制度的进步性局限于其作为集中型管制制度初级形态的本质，虽然在形式上已完成了集中型管制制度的构建，但是在内容上却没有能实现集中统一所蕴含的管制高效率和低成本。因为其管制权力分散于十几个政府部门，未能形成强有力的单一部门权力集聚，削弱了证监会行使管制执行权时的独立性和权威性。而且证监会缺乏覆盖全国的管制机构分支网络，而各级地方政府和对口于纵向中央政府各部门的职能部门却在很大的程度上参与了市场管理，形成中央与地方相结合的市场管理体系。虽然这一时期的管制制度存在着这样或者那样的缺陷，但是动态的来看，证监会的统一领导地位和整个管制制度的集权性程度却是在逐步提高的。这尤其反映在 1997年 8月国务院将上海、深圳两家交易所划归证监会直接管理，证监会也开始派遣自己的地方特派机构。总地说来，这一时期的管制体系表现出多层次、多元化部门分工协作的中国特色，与我国证券市场的初级发展阶段相适应。
（四）1998年至今：集中型政府管制制度定型阶段
1998年国务院进行了大规模的机构改革，其中撤销了证券委，明确中国证券监督委员会（CSRC）为国务院的直属机构，是全国证券期货市场的主管部门，同时批准了证监会职能、内设机构和人员编制的“三定”方案。证监会对证券市场、证券业实施全过程、全方位的监督、管理。它的法定主要职能有：（1）起草证券法规；（2）监督管理有价证券发行、上市、交易；（3）对证券经营机构，证券清算、保管、过户、登记公司，投资基金经营机构和证券从业人员的业务活动进行管制；（4）会同有关主管部门审定从事证券业务的律师、会计师事务所，颁发证券业许可证；（5）管制上市公司（包括上市公司的并购活动）；（6）对境内企业直接或间接向境外发行股票和上市行为进行管制；（7）管制证券交易场所的业务活动；（8）对证券市场违法行为进行调查、取证，并对违法行为人给予行政处罚。
在这一时期，我国的证券市场管理制度体现出集权性和高权威性的特征。1998年12月通过的《证券法》明确提出我国实行集中统一的管制制度，证监会突破以往自身性质和角色的束缚，成为惟一而独立的最高管制机构。权力高度集中于中央政府，使得我国成为典型的集中型管制制度的国家。证监会改变事业单位的性质而成为国务院直属的行政权力机构以后，证券委的宏观管理职能和中国人民银行管制证券经营机构的职权被并入和移交证监会，证监会具有了大一统式的广泛的管制权力。尽管计委、体改委、其他政府部门仍从各自角度不同程度的参与市场管理，但现行制度的独立性和主管机构的权威性明显提高。各级地方证券市场政府管制部门也被移交给证监会统一管理，实行管制机构的垂直领导。地方证券监管办公室于1999年改组成立地方证监局。地方管制机构脱离地方政府的行政管辖而直辖于证监会，由对地方负责转化为对中央负责。它们作为派出机构不再参与上市企业的预选和推荐，不负责企业上市的合规性审核，一线管制成为地方证管部门的主要职责。
1.证券交易所的职能及其与 CSRC的关系。我国证券交易所按照《证券交易所管理办法》的规定具有九大职能：（1）提供证券交易的场所和设施；（2）制定证券交易所的业务规则；（3）接受上市申请、安排证券上市；（4）组织、监督证券交易；（5）对会员进行监管；（6）对上市公司进行监管；（7）设立证券登记结算机构；（8）管理和公布市场信息；（9）证监会许可的其他职能。可见，我国证券交易所不同于发达国家证券交易所的一点就是它还是证监会下属的证券管制主体。
但在实际操作中，我国证券市场体现出了“强管制机关，弱交易所”的特点。本来在市场为主导的证券交易体系中，证券交易所应当承担一线的管制与审批职责，即直接审核证券的上市、终止上市及维护交易的正常运行，行使对会员的管制。而政府的管制机构只负责行使二线管制职能，即负责对交易所合法运营的监督，承担起交易所无法做到也无力做到的诸如查处内幕交易、操纵市场、证券欺诈等违法行为的管制任务。但在目前的架构下，名义上，证券交易所虽然是以会员大会为其最高权力机构，独立承担责任的法人，而交易所实际能够行使的权力却极为有限，大部分管制职能直接归为中国证监会直接行使。比如股票发行与上市的审批权根据《公司法》的有关规定就直接由中国证监会决定，交易所只是“接受上市申请、安排证券上市”，而非“审核决定证券的上市”。同样地，在退市决定权的问题上，《公司法》明确规定股票暂停上市、终止上市的决定应由国务院证券管理部门决定，交易所只是执行决定。
2.证券业协会的职能及其与 CSRC的关系。2000年初，根据《证券法》的要求，改组后的中国证券业协会开始运作。2000 年底，中国期货业协会宣告成立，期货业有了自己的行业自律组织。这些自律组织将在加强自律，辅助政府管制，保护竞争，防范风险，维护市场公平等方面发挥积极的作用。另外，2000年中国人民银行、中国证监会、中国保险监督管理委员会决定建立三方联席会议，旨在发挥金融部门的职能作用，交流管制信息，及时解决分业管制中的政策协调问题。其主要职责是：研究银行、证券、保险管制中的有关重大问题；协调银行、证券、保险业务创新及其管制问题；协调银行、证券、保险对外开放及监管政策；交流有关监管信息等。
证券业协会行使自我管制职能，与证监会的管制是相辅相成的，具有较强的互补性，共同构成有效的市场管制体系。证监会着眼于市场的宏观发展，侧重公共管理和社会稳定；证券业协会则着眼于行业利益，讲求行业效益和同业公平，具有针对性和及时性，能够以“微调”的方法在过程中解决正在出现的问题。二者功能的相互配合与有机结合，有利于社会利益与行业目标的均衡。
二、中国证券市场政府管制制度演进的分析
（一）我国证券市场政府管制制度的形成是适应社会经济发展的结果
中国选择集中型证券市场政府管制制度不仅顺应了全球证券市场政府管制的发展趋势，也符合中国的政治、经济环境和证券市场的发育程度。近几年金融系统中国有银行资产质量下滑、不良资产比率上升，难以执行国家的宏观调控职能，预示着这一责任必然落到规模不断扩大、深度不断延伸的证券市场上来。从证券市场管制制度的演变就可看出：由最初的证监会和中央银行分管到由证监会统一管理，由开始的各地方和中央管制到如今的中央集中统一垂直管制，一方面反映出证券市场的重要性日渐突出，另一方面也说明中央对证券市场政府管制集中的意愿逐渐增强。所以说集中型管制体制在中国的建立是加强证券市场管制的重大举措，也是中国金融制度变迁的必然结果。另外，中国新兴的证券市场还处在起步阶段，政府管制尚不完善，证券交易活动中经常出现垄断、操纵、欺诈和内幕交易等违规现象，需要一个集中统一的权威性证券市场政府管制机构对证券市场进行有效地管制，以保证证券市场健康、平稳、高效地运行。中国证券市场发展时间比较短，证券从业人员的素质较低，自我管理、自我约束的能力不强，自律意识比较淡薄，证券业也缺乏自律管理的经验。同时，中国证券市场的发展在制度分析的框架中可被认为是由政府所推动的自上而下的强制性制度变迁，再加上中国具有长期集中管理的经验，这些也都为中国实行集中统一的证券市场政府管制打下了基础。
（二）集中统一的政府管制模式是市场经济的内在要求
包括中国在内的世界不少国家对证券市场实行集中统一监管有其内在的动因，这是由证券市场的本质和特点决定的：第一，证券市场具有统一性和整体性。证券市场是一个有机整体，各个环节相互配合、相互制约，只有市场各个方面、各个环节上的规范达到协调与和谐，共同构成一个统一的有机整体，证券市场才会日益走向规范，否则就会导致市场的混乱和加剧市场的风险。第二，证券市场是一个高敏感、高辐射的市场。证券市场参与者众多、投机性强、敏感度高，是一个高风险的市场，而证券市场的风险又具有突发性、高辐射性的特点，市场的风险往往会牵动整个社会。因此，需要建立一个强有力的专业监管机构进行监管，以便及时发现和处理各种异常情况，有效防范和化解市场风险。第三，证券市场中存在着多个利益主体，融资者与投资者、上市公司与股东、证券经营机构与客户等之间有着各自不同的利益，存在着各种矛盾和冲突，从这个角度上看，需要通过监管机构的集中统一监管，规范市场主体的行为，维护市场的正常秩序。第四，证券市场的运行主要受市场规律的支配，遵循市场规律，强化监管，需要统一的政策，才能保证证券市场的正常运行，促进市场的健康稳定发展。
中国在集中统一的政府管制模式下，为了提高管制的透明度，提高管制效率、降低管制成本，应将对政府管制部门的监督及其自身建设列入首要议事日程。必须设立有效的内部控制机制和外部监督机制，以防止管制者的官僚主义行为。此外，还必须加强管制队伍建设和人员培训，在实践中提高管制人员的业务水平；同时，也应提高自律机构的积极性，充分发挥自律管理的作用。沪、深两地交易所由当地政府管理时存在的激励竞争态势转化为证监会垂直领导下的无竞争态势，影响了市场一线管制的效率，也抑制了交易市场的创新活动。交易所在上市公司持续信息披露、股价异常波动和一般违规行为查处等方面的管制职责应适度加强，毕竟，交易所在一线管制中具有的低信息成本、应变灵活性是政府管制部门无法替代的。此外，须大力加强证券业协会的机构建设，充分发挥其职能作用，提高它在证券经营机构管制中的地位。
