欧盟层面的家庭政策既缺乏成员国层面家庭政策覆盖对象的广泛性，也缺乏成员国层面政策工具的多样性。现阶段欧盟层面的家庭政策仍然以在职员工家庭为主，采取的措施仍然集中于确立最低标准的规制性手段。本章将逐一分析这种狭义家庭政策的发展动力、所面临的不利条件和有利条件，最后结合全文内容对其发展趋势做出判断。
欧盟层面家庭政策的发展与欧洲一体化的进程息息相关。自德洛尔担任委员会主席倡导社会欧洲的建设之后，家庭政策才从舆论宣传逐渐发展为实际行动。新功能主义理论中的某些观点可以诠释这个重大的转折。然而，与民族国家的家庭政策相比，直至今日欧盟层面家庭政策的实施水平仍然较低，其政策措施零散而不连贯、政策领域仍不明确。这种发展停滞的局面又与政府间主义的某些观点相吻合。本节就以这两种欧洲一体化理论为线索来阐释欧盟层面家庭政策发展所需要的动力机制。
7.1.1 外溢机制的压力
外溢是新功能主义的核心概念之一，它是指“只有扩展任务本身才能使为执行最初任务而制定的政策及权力授予成为现实”的现象。按照新功能主义者对外溢现象循序渐进性的认识，从欧洲一体化发展的过程来看，功能性外溢现象从未停止、政治性外溢现象逐渐明显、地理性外溢现象不断发生：从关税同盟、单一市场、经货联盟直至发展为包括三大支柱的欧洲联盟体系的成功建设等现象，是功能外溢现象的确实证明；欧盟机制改革使欧盟委员会、欧洲议会以及欧洲中央银行拥有更大的权力，是政治性外溢现象的显著标志；从1957年的欧共体6国、1973年的欧共体9国、1981年的欧共体10国、1986年的欧共体12国、1995年的欧洲联盟15国直至2004年的欧洲联盟25国，是地理性外溢现象的连续彰显。
从这些现象来看，外溢效应在欧洲一体化进程中的表现非常明显，其内在正向而渐进的运作机制，是促使欧洲一体化不断扩大和深化的关键，也是推动欧盟层面家庭政策不断前进的重要保障。
其一，外溢效应所具有的自我扩张性，即它使不同领域或同一领域不同部门之间的合作存在潜在的联系。这是因为已经实现一体化的功能性领域所取得的成绩会对其他领域产生强烈的示范效应，使其对合作产生期望与信心而也想通过这样的道路来实现利益上更大程度的满足。因此要促使外溢效应能够持续不断地扩展到家庭政策领域，还必须具备其他相关条件。
其二，超国家机制的建立。在新功能主义者看来，这是外溢进程中最重要的环节，也是“衡量一体化计划成功的主要标准”。如果在超国家层面建立了家庭政策的管理机构，就能使家庭政策在共同体层面不断扩展自身的力量和权限，从而确保经济领域或其他社会领域中的外溢效应能持续不断地扩展到家庭政策领域。新功能主义者认为，创立家庭政策的超国家机制是解决共同问题最有效的手段，它会保障欧洲一体化在家庭政策领域或者继续前进或者暂时停滞不前，而不会发生大规模的倒退。而在家庭政策领域中外溢效应的持续发展，又会推动经济领域的进一步一体化，并且会加快推进政治一体化和社会一体化的进程。然而，要建立家庭政策的超国家机制并不容易。因为在其创建与发展的进程中，超国家机制必须同时应对来自国家与次国家层面行为主体的冲击与挑战。特别是国家对主权的捍卫与保护将给超国家机制的拓展带来非常大的困难。在这种情况下，为促使自身的行动能力与活动范围突破国家主权的层层封锁进入到家庭政策领域，超国家机制就需要大力提升并强化自身的领导艺术。
其三，超国家机制领导艺术的提升。新功能主义者将人类社会的本质视为非亲和性的、为获取自身利益而相互竞争与冲突的关系。在人性本恶的认识下，新功能主义者认为，一体化的动力并非源于人类社会与生俱有的本性，而是来自于在对利益竞争进行协调和管理的基础上促进共同利益的需要。超国家机制的组织领导为共同利益的塑造和强化奠定了坚实的基础，他们促成交易的能力是外溢效应持续发生的最有力的保障。具体来说，超国家机制的领导艺术包括以下内容：领导能够根据环境变化而不断升华组织的目标，以使之能对体系产生持续的影响；领导能够提炼并发展出组织的意识形态，以便与其服务对象建立直接的联系；领导能够在成员国政府中寻找和建立支持联盟，以便维系和强化组织内部的向心力和凝聚力。Hass，E。B。（1964），Beyond the Nation-State：Functionalism and International Organization，California：Stanford University Press，pp。126-127.超国家机制通过提升领导艺术来巩固自身的力量，这将为外溢效应拓展到家庭政策领域提供强有力的支持。因为超国家机制在寻求自身力量强大的同时会逐渐扩大其行动能力与活动范围，从而推动在家庭政策领域达成具有外溢含义的决策。Michelmann，H。J。Soldatos，P。（1994），European Integration Theories and Approaches，Lanham：University Press of America，Inc。，P。29.而家庭政策领域一体化的启动又会引发相关领域的整合并最终巩固与强化原有的一体化成果。
随着超国家机制的成功建立及其领导艺术的有效发挥，家庭政策不仅会吸引共同体越来越大的关注而且会对广大民众产生更直接的影响。一方面，超国家机构能够强化成员国之间的共同利益并协调其利益冲突，这有助于推动政治精英将其忠诚上移，进而支持欧盟层面家庭政策的发展；另一方面，超国家机构能够扩大欧盟层面家庭政策的作用范围，使之更直接地影响包括在职员工在内的广大民众。这将在一定程度上改变利益集团对家庭政策的不同态度，有助于形成共同的积极立场。一般来说，大多数非生产性团体，如代表消费者利益、福利事业、妇女权益的团体，因资金和组织方面的问题，在欧盟范围的影响相对较小；而少数生产性团体，如农业部门的院外集团具有雄厚的资金、完备的组织并且与欧共体委员会官员保持密切的工作关系，则成为欧共体内最有影响力的院外活动集团。如果这些对欧盟决策产生关键性影响的群体都感受到了超国家的家庭政策的重要作用，那么他们会自觉或不自觉地改变其先前的活动模式，并把他们的期望从民族国家层面转移到超国家权威层面。
总之，新功能主义者认为，外溢效应能够持续发生的关键在于超国家机制具有的强制力与自治行动能力。而正是在此条件下，欧盟层面的家庭政策得以建立和发展。但超国家机制的权力归根结底还是来源于国家主权的授权与部分转让，因而其权力不可避免地存在着严重的不足之处。因为外溢现象更多地还是一个自觉的过程，“只有当各行为者在切身利益问题上产生共同认识后，希望将从某一领域所学到的一体化经验应用到另一新的领域时，外溢现象才会发生”。因此，新功能主义者认为，为了增强自身的能动性并推动决策层面的上移，超国家机制还需要在塑造与强化共同利益方面付出努力。
7.1.2 共同利益的引导
新功能主义者认为，利益是“根据对于某些集团来说比较珍贵的价值的判断而由共同体做出的共同声明”。为了解决成员之间因资源稀缺而引发的竞争和冲突，共同体一般会采取“相互让步、缩小分歧、增加共同利益”三种解决方式，以保障各国支持一体化政策。前两种方式都要求有关各方能做出相当的让步和妥协，但在欧盟成员国珍视和坚守自身文化特质和文化传统的强大力量下，这是很难保证实施效力的方式。相比之下，增加共同利益的方式表明各方成功地说明他们的纠纷，以便在更高的层次上找出解决的办法，而这几乎就等于扩展了国际或国家政府代理机构的授权或任务。[美]里恩·林德伯格：《政治一体化：定义和设想》，载李巍、王学玉编：《欧洲一体化理论与历史文献选读》，山东人民出版社2001年版，第129页。在利益具有冲突性本质的情况下，超国家机制采用塑造与强化共同利益内涵的方式来避免激烈的利益争夺。这一方面可以促使不同的利益向共同的方向转化，疏导相互冲突的利益以使之不妨碍共同利益的追求；另一方面又可以使各类精英认识到合作可带来巨大收益，孕育并强化超国家机制的潜在支持力量。这样，在预期收益的激励下，各种利益集团和政治角色会对欧盟层面的家庭政策自动给予更大的支持，并推动本国政府和本国公众改变以民族国家为中心的信仰体系，转而支持欧盟层面的家庭政策。
在新功能主义者看来，欧盟成员国具有形成共同利益的先天优势，即在文化传统上的共同性与在地理经济上的相互依赖性。他们认为，欧洲各国共同的历史和文化渊源培育了共同的欧洲文化认同，而共同的文化认同作为强大的内在动力推动了欧洲一体化进程。欧洲文明来源于地中海地区的希腊罗马古典文明与北方的日耳曼文化。这两个来源在宗教势力的影响下，成为今天欧洲文明的重要传统。巨大的战争灾难使欧共体国家的人民深切感受到彼此唇齿相依的现实联系。他们希望摒弃狭隘的民族主义，躲避集权主义和激进民族主义的可悲历史遗产，通过联合赢得长期的和平、稳定与安全。与此同时，第二次世界大战中遭到严重破坏的欧洲各国，迫切需要寻求商品原料与销售市场，这就必须克服战前各国设立的贸易保护壁垒和国界障碍，而进行超国家的合作。这样，经由煤钢两个重要部门的联营开始，欧洲联合的范围与程度逐渐扩大，国家之间的相互接触与联系更加密切。
新功能主义者认为，欧盟成员国在文化、地理、历史与经济上的密切联系，在共同利益的塑造和外溢效应的扩展方面发挥了关键性的作用。虽然各国利益在家庭政策领域的重叠部分较为有限，但通过组织成员之间的相互学习就可以缓解这一困境。学习包括三方面的含义：当意识到自身利益通过一体化途径会得到更好实现时，行为体会主动扩展其制度、任务或其他方面的内容；随着一体化进程中新行为替代方案的逐渐清晰，行为体将采取一种新方式来认识自身的利益和福利；随着行为体改变其认识观念，这一经验的积累将导致为追求预设目标而制定的新的操作规章的出现。通过这三个阶段的学习过程，各行为主体的观念会发生相应的转变，最终导致认识的接近。在学习过程中，精英分子会首先了解功能合作给自身带来的益处，进而自觉调整自身的观念与行为以缩减其与共同体的距离并增强对共同体的归属感与信任度。在精英分子引领的赞同一体化的认知潮流下，“曾在某一方面自超国家组织有所得的普通大众，将会支持其他方面的一体化。”Hass，E。B。（1961），‘International Integration：The European and the Universal Process’，International Organization 15（4），P。372.这样，在共同利益变得更加明晰并达成一致的情况下，即新建立的实体系统能够并且有效地满足人们的一些重要需要时，个人可以通过学习从而学会把对国家的那种忠诚转移到能够满足他们的社会经济需要的组织上。这种忠诚的转移并不等同于要求个人不再遵守其国家权威的裁决，而在于强调个人可以同时忠诚于其国家和国际组织，“并因此而在他们的重要期望上得到令人满意的回报”。
新功能主义者同时强调，随着时代的变化以及任务的更新，欧洲共同体需要不断调整共同利益的内涵与外延，以深化欧洲一体化的发展。在家庭政策领域汇集和体现的共同利益也必须与时俱进。如果说“任何共同利益的集合体都是在一个共同敌人的威胁下得到加强和体现的，”欧盟就需要在这些灰色区域缔造与更新共同利益感，通过宣传“人口下降”、“家庭破裂”、“传统道德沦丧”等“共同问题”来唤醒欧洲公众的“共同危机感”，以便为制定统一的家庭政策奠定舆论基础。
总之，在新功能主义者看来，只要超国家机构充分发挥领导艺术，引导共同利益的升级与更新，那么在外溢机制本身具有的扩张性的推动下，家庭政策迟早也会受惠于外溢效应而在欧盟层面彰显自身的地位和作用。新功能主义者提出的外溢概念以及外溢的条件与进程对我们加深对家庭政策所需动力机制的理解大有裨益。然而，新功能主义的观点却不能解释为什么在已逾五十年的欧洲一体化进程中，海关监管、货币发行、公共财政、共同防务、缔约权和欧洲公民资格等方面已取得重大进展，已冲击了国家主权的最高性原则和排他性原则，但家庭政策领域却仍然处于共同体政策的边缘，既没有建立强有力的超国家机制也没有形成相对健全的政策体系。这说明新功能主义并未能完全阐释欧洲一体化的运行逻辑。要完全理解家庭政策所需的动力机制，我们还需要借鉴政府间主义的某些观点。
7.1.3 民族国家的主权让渡
对国家主权及其地位的强调是政府间主义的重要特征。政府间主义者认为，欧洲一体化的本质和步伐主要由相对独立的民族国家的决策和行动决定。在这一过程中，民族国家的行动自由非但没有受到束缚，而且其权力还在某种程度上得到了强化。比如，共同体内的共同谈判机制和决策程序降低了成员国政府集体决策的交易成本，从而有助于达成更大范围的合作与协调。这样，尽管超国家机构在一体化进程中获得了某些权力，但成员国仍牢牢掌握着主权让渡的广度和深度的最终决定权。以至于在每次重大转折后，国家作为权力轴心的地位并未发生实质性的变化。
政府间主义者认为，由于民族国家迄今为止并且在可预测的未来的很长一段时间内都将是国际关系中的主导力量，因此，其让渡主权的意愿和态度决定了欧盟层面家庭政策的发展现状与未来格局。而成员国是否决定在家庭政策上让渡主权或在什么程度上让渡主权，取决于成员国政府在国内利益竞争中形成的国家偏好（preference）以及各国在欧盟层面讨价还价的结果。
偏好本来是一个经济学上的概念，它是指行为体对一种货物、事件或项目的喜好，其程度高于对一种或多种其他货物等的喜好。经济学家认为，人们的偏好是稳定的，正是这种稳定的偏好决定了人们在机会集合内的选择。后来人们将偏好概念应用于其他学科，泛指行为体一般遵循效用最大化原则在多种选择中做出的最后决定。一般来说，国家偏好的具体内容主要由国家的经济利益和安全利益决定：“经济利益是对相互依赖导致的迫切性的反映，特别反映了战后大量的增长中的有利可图的跨边界贸易和资本运动的机会；地缘政治利益则反映了感受到的在军事上的或意识形态上对国家主权或领土完整的威胁。”也就是说，支持为家庭提供保护和补贴的各种家庭组织难以有效抗衡持相反意见的各种制造商。但在强调民主协商的公民社会中，前者的影响和作用仍是不容忽视的。国家行为体在综合这些意见并保证国家地缘政治利益不受侵犯的前提下形成国家偏好。每个成员国的国家偏好各有不同，这就导致各国在欧盟层面的谈判中所发挥的作用也不尽相同。
而究竟哪国的国家偏好能在国际谈判中占据上风并能反映到最终的谈判结果上，这又取决于国家相对力量在谈判过程中的分配格局。一般而言，具有明确家庭政策传统的国家，如法国支持欧盟层面的家庭政策发展，而具有含糊家庭政策传统的国家，如英国与爱尔兰则对此持反对态度。但总的说来，政府主义者认为，欧盟成员国在国家间讨价还价的过程中最关注的始终是国家主权问题。在国家利益的关键领域，各国政府并不愿意通过其他领域的收益来补偿它们的损失。由于成员国政府在欧洲一体化进程中发挥的关键作用，因此，国家偏好的形成路径以及国家偏好在国际合作中的相互较量都不会发生根本性的变化。
至于新功能主义者所宣称的成员国在家庭政策领域的主权让渡或主权共享的条件是难以满足的：即来自合作的潜在收益、特定的决策让渡或共享细节的不确定性水平以及具有强烈偏好的各个政府和利益集团的政治风险水平。但要充分实现新功能主义者所提出的外溢效应的膨胀与共同利益的提升都存在相当大的难度。因为成员国始终认为发展欧盟层面的家庭政策有导致失大于得和挫折大于希望的危险。这样，欧盟层面的家庭政策不仅目前出现了发展的停滞局面，而且其未来的发展格局也仍将局限于成员国的内部调控而非欧盟层面的政策协调与合作。
需要承认的是，运用国家利益至上的观点来解释目前欧盟层面家庭政策停滞的原因，这是政府间主义的最大贡献。它正确地指出了成员国偏好和政府间权力交易对一体化重要决策的关键意义。但政府间主义过于强调国家主权的绝对性而忽视了超国家机构和权力发展的现实，导致其对家庭政策动力机制的分析还存在着缺陷。因为根据政府间主义者的观点，根本没有形成欧盟层面的家庭政策。他们认为，西欧国家并没有完全出让主权而使超国家机构无视它们的愿望。尽管面临欧洲共同体内日益中心化的压力，但成员国的立场仍然非常强大，因而人们所处理的只不过是多边的国际合作而已。但从实证意义上说，政府间主义者难以解释儿童照料建议、孕产妇保护指令和亲职假指令已经不断削弱了各个成员国否决共同体决定的能力。另外，政府间主义否认欧盟机构作为一种制度在影响或改变成员国决策方面的重要作用的观点也是不完整的。因为在实践生活中，“欧洲共同体国家的民族利益已不能独立地存在，它们不是在真空中形成然后带到布鲁塞尔去的，这些利益是在包括欧洲共同体在内的国际和制度的联系之中确定和重新确定的”。虽然民族国家在设定谈判议程的过程中发挥决定性的作用，但是超国家机构并非全然缺乏任何的影响力。欧盟委员会可以在各种选择方案之间做出最终的选择。而随着欧洲层面上的各种法律制度和规章的普遍实施，作为超国家机构重要象征的欧洲法院，在欧洲一体化进程中已经而且必将继续发挥独特作用。欧洲一体化的全过程中一直贯穿着欧共体或欧盟的各主要机构为使自身的影响力最大化而相互之间进行争权夺利的激烈斗争。这一相互竞争的平台，即欧共体合作的机制框架受到政府间主义者的忽视，就使得他们难以充分解释欧盟层面家庭政策的实际发展情况及其性质。
新功能主义与政府间主义分别从超国家与国家立场对家庭政策发展所需要的动力进行了分析。事实上，家庭政策的动力机制不仅是新功能主义所主张的超国家力量或政府间主义所提倡的国家力量，其他诸如公众从民族主义转向合作的态度、精英出于实用主义而非利他主义的原因促进一体化的欲望以及社会向一个新的超国家机构授予实际权力的导向等因素都是推动家庭政策发展的动力。如果我们继续深入探讨政策发展的动力问题，我们就会发现欧盟层面的家庭政策能够继续之前存在着一些客观条件，这些条件对家庭政策或者发挥消极作用或者发挥积极作用。只有对这些客观条件进行分析之后，我们才能得出一个比较客观的家庭政策发展趋势的推断。
