财政透明度及信息披露的意义
对或有负债风险及其他政府风险的公开讨论或提高透明度会提高政府相关人员对或有负债的清醒认识。无论是中央政府还是地方政府，公开讨论并承认财政风险及其根源、类型和可能导致的财政后果会提高政府决策的正确性以及财政的实施效果。目前，许多国家已经开始努力将来自政府担保所导致的债务风险进行收集、分析和讨论以及时发现问题、解决问题。良好的信息披露更有助于财经审查和财经规范与纪律的监督实施。当所被要求披露的信息范围覆盖较广时，会导致不同层级的政府对其下级政府和公共部门的监督，并会扩大公众对政府行为的监督领域。而财经审查和财政规范与纪律也有可能对各层级政府特别是地方政府产生更多的压力。在中央这一层级政府上，澳大利亚、加拿大、捷克、芬兰、新西兰、英国和美国等提供了一些良好的实施办法。在这些国家中，政府会发布声明以揭示一系列的风险暴露根源，以及关于这些风险的性质、敏感性和可能导致的财政后果。这一声明能提供一个对其未来可能财政成本的估计。
鉴于信息披露对于一国防范财政风险的积极作用，国际性组织如世界银行、国际货币基金组织和欧盟等认为对那些促进政府信息披露的行为应该进行奖励。特别是那些自愿将其或有负债和财政风险完全披露的国家，更应该赢得人们的尊重和信赖。在这种情况下，财政透明度的正面价值相对于财政风险披露所可能导致的负面影响更有分量。也就是说，一国应该因其在财政透明度方面的努力而获得信用等级的提升，而不是因为额外风险的披露而导致信用等级的降低。另一方面，这些国际性组织也需要对那些财政不透明和过度从事风险债务行为的国家进行惩罚。如对那些没有披露或不予承认其或有负债的国家在其或有负债由于违约而浮出水面的时候进行批评性的公开声明是可行的。
对于中国政府以隐性担保为主要载体的或有负债，对其进行充分的信息披露是控制其规模的有效措施，这需要提高财政的透明度和将隐性担保显性化。唯有此才能促使政府更普遍地运用“谨慎原则”于各项决策及其实施过程中，为财政政策进入国内和国际市场创造更为有利的条件，降低发生危机的次数及其严重程度。
提高政府的财政透明度
财政透明度（Fiscal Transparency）强调政府“向公众公开政府的结构和职能、财政政策的意向、公共部门账户和财政预测”，“是优良政府管理的一个关键方面”（国际货币基金组织，2001）。随着世界范围内民主进程和政务公开的推进，财政透明度作为财政领域控制政府债务、防范财政风险的有效措施，正受到越来越多人的关注。
关于财政透明度与社会经济的关系，很多学者已经对此做了一些研究，并得出一些结论。一些学者如艾莱斯那和佩罗蒂（Alesina and Perotti，1996）、波特巴和哈根（Poterba and Hagen，1999）认为，较高的透明度会导致较低的财政赤字并使得财政纪律和对财政支出的控制较容易实现，但这种观点大多是一种论断而缺少经验性证明。米莱斯-弗瑞蒂（Milesi-Ferretti，2000）是第一位用正式的模型来揭示财政透明度对政府债务和赤字影响的学者，他在模型分析的基础上证明了财政和预算透明度对财政业绩（Performance）的正面影响。在建立透明度指标体系的基础上，他对19个OECD国家的财政透明度与财政状况进行了实证分析，发现一国财政透明度与其债务水平和赤字水平具有较强的负相关关系。国际货币基金组织（2001）也曾指出，财政透明度的缺失是1994～1995年墨西哥危机和1997～1998年新兴市场国家危机的重要原因，而经济数据不足、金融体制的潜在脆弱性及政府政策不透明造成了人们信心的降低，最终威胁到了全球的稳定。甚至，哈米德（Hameed，2005）在研究财政透明度时，通过建立财政透明度的指标体系并进行计量分析，得出了财政透明度与信用等级、财政纪律分别呈正相关关系，而与腐败则呈负相关关系的结论。所有这些学者的证明都支持了财政透明度与一国财政管理和经济安全具有正相关关系的论断。沃克（Walker，2004）更是认为，当今大多数政府都面对着一定程度上的没有透明化的财政风险，例如工业化国家人口老龄化所导致的对养老金和健康支持计划的要求，虽然这些长期支出都是现实存在的，但政府的财政报告往往忽略了这些计划对长期财政预算、税收压力及支出弹性所造成的挑战。这些都会误导人们对当前总体财政状况的估计，造成政策制定者所制定的政策存在风险。这进一步说明了在控制政府或有负债中财政透明度的重要性。
实际上，提高财政透明度可以有效地控制或有负债、防范财政风险，其作用来自两个方面：一方面，提高财政透明度能产生一种来自于社会公众的压力，这种压力是无形的，是一种无言的监督，这种措施能使政策制定者和实施者小心谨慎，强化敬业精神，提高决策及其实施过程中的科学化程度；另一方面，建立与市场经济机制相适应的公共财政体系，政府应当逐步树立民主理财的意识，而要做到民主理财，首先应当提高财政透明度，使一般纳税人了解他们缴纳的税收被安排到了哪些用途中去，了解当前财政面临着哪些潜在的风险和危机。正是由于财政透明度有如此作用，国际货币基金组织在《财政透明度手册》中才规定了四项基本原则，除了上节中我们所提及的作用和责任的澄清外，更多的侧重点放在了其他三项原则，即财政信息的公布，预算编制、执行和报告的公开及对真实性的保证。
比较中国现实情况和财政透明度的国际标准和要求，我们可以看到中国财政体系的巨大差距。因此，提高财政透明度只能是一个循序渐进的过程，但重要的在于政府应当充分意识到逐步提高财政透明度不仅是一种财政负责的态度，更是一种控制或有负债规模、防范或有负债风险的重要制度建设。这就需要我们在财政领域，就政府收支状况、赤字状况和债务状况等向上级政府、向立法机关及向社会公众进行更全面、更详细、更及时的披露，以减少信息不对称带来的误解和不信任。特别是要不断提高政府各种救助承诺的透明度，减少道德风险，使各类潜在的被救助对象形成更明确的预期，从而避免风险累积和向政府转移。
国际上加强信息披露的一些做法
（一）什么时候披露以及披露什么
很多国际性的会计和统计标准已经要求对基于契约责任下的政府或有负债进行披露。例如，国际公共部门会计准则（IPSAS）要求：在权责发生制下，只要是预期的支付不是遥遥无期，就要在财务报告中对基于契约的或有负债（如担保和法律诉讼等）进行说明；在收付实现制下，虽然基于契约的或有负债没有要求被披露，但需要对与权责发生制相联系的信息进行补充性披露。而GFSM（2001）的统计报告标准则要求关于或有负债的重要数据要在资产负债表中作为备忘项目进行记录。这些标准没有一条要求对没有基于明确的契约责任的债务风险在预案中进行披露。但这一空当已经被不同机构所实施的财政透明度所主动填补。包括国际货币基金组织的《财政透明度手册（2001，2007）》，OECD的《预算透明度最优实施规范（2001）》等都要求将政府或有负债和其他主要财政风险在预算草案、中期报告和年度财政说明书中进行披露。
（IFAC）IPSAS 19“准备、或有负债和或有资产”要求对每一层级政府资产负债表中的或有负债以公允的价值披露以下信息：
简单描述或有负债的性质以及支付的预期时间；
关于或有负债支付数量和时间不确定性的迹象，包括关于未来事件的主要假设；
任何偿还的可能；
年度的初始和末期数量以及在年度内的变化。
对于没有在资产负债表中识别的或有负债（因为或有事项不可能实现或者支付不能被合理估计），相同的信息应该被披露，除非由其导致的支付可能非常遥远。统计标准（GFSM 2001）或有负债应该作为资产负债表的备忘项目而被披露，包括对不同或有事项性质的描述以及它们可能的价值高低。OECD的最优实施规范所有的重要或有负债事项应在预算、中期报告和年度财政声明中进行披露。在切实可行的地方，或有负债的总额应该被披露并且债务应该根据反映它们性质的主要类别进行分级。尽可能地将每一类别债务的违约历史信息进行披露。如果或有负债不能量化，它们应该被列示或描述。国际货币基金组织的规范和手册伴随着对所有其他主要财政风险的评估，描述中央政府或有负债的性质和财政重要性的声明应该是预算草案的一部分。国际货币基金组织的规范和手册揭示了对每一担保或担保计划进行披露的信息的共同核心内容有：
关于其性质、目的、受益者和预期持续时间的简短描述；
总的政府财政风险暴露；
政府对担保接受者进行财务要求、撤销担保的可能性；
在可行的地方，估计最有可能的财政成本或影响（点估计或者是某一幅度的估计）；
自前一个报告期以来，或有负债每一项目或种类的改变，包括任何进行的支付，建立的以惩罚违约者的财务要求等；
任何收到的担保费或收入。
而且，预算草案应该提供：
前两年任何个人担保或担保计划所导致政府支付的详细资料；
在预算中存在的为担保所导致的预期支出所准备的补助情况；
在预算年度内的所有新担保的预测和解释。
除了一些国际标准要求对政府或有负债进行披露外，世界上许多国家已经将披露政府或有负债的职责制度化并内生于政府财政职责和公共财政管理立法当中。其中一些国家仅对政府或有负债在立法要求中进行披露，如加拿大和捷克；其他一些国家的立法要求则将关于财政风险的一切信息进行更为复杂的披露。
（二）披露的实践
或有负债在日益增多的国家中得到披露，它们或者在预算草案中或者在其他给议会的财政报告中进行披露。新西兰和澳大利亚这两个国家走在披露或有负债信息的前列，其实践后来被许多其他OECD国家所效仿，包括一些新兴市场国家（如巴西、捷克、哥伦比亚、印度尼西亚、秘鲁和南非）。2005年INTOSAI调查了15个发达和新兴市场经济国家，发现所有被调查的国家都要求向议会报告或有负债的信息。最普遍的报告或有负债的渠道是通过财政声明来实现，特别是在那些立法机关要求这样披露的国家（如澳大利亚、加拿大、新西兰和美国）。许多国家也在预算草案内容中披露或有负债。也有国家将担保的信息列入它们的中期财政框架的内容（如哥伦比亚和秘鲁）和债务管理报告（如日本、捷克和土耳其），通常递交给议会。许多国家关于或有负债的报告是更多关于财政风险的复杂声明的一部分，这些财政风险暴露了财政前景对主要宏观经济变量的敏感度（如澳大利亚、巴西、智利、哥伦比亚、印度尼西亚和新西兰）。例如，捷克从2003年起将有关各种财政风险的信息报告作为一章内容写入《政府财政报告》当中，但从2007年11月起，为满足其2006年的《财政责任法》的要求，它也生成了一个独立的《或有负债报告》（INTOSAI，2005）。
从各国披露或有负债的实践中，我们可以看到各个国家的或有负债类型有所不同，部分反映了或有负债对该国的相对重要性。关于显性信用担保所导致的或有负债实际上被大部分国家以报告的形式进行披露。关于PPPs模式安排的担保披露，如最小收入担保或汇率担保，一般比较少（如智利、哥伦比亚、印度尼西亚、秘鲁和英国）。其他形式的或有负债包括来自养老金担保（如智利和美国）、储蓄担保（如智利和美国）、法律诉讼（如澳大利亚、巴西、哥伦比亚、印度尼西亚和新西兰）、中央银行债务（如澳大利亚和智利）以及自然灾害（如印度尼西亚）等也被要求进行报告。与要求披露显性或有负债相反，大多数国家没有要求披露隐性或有负债。如同在国际货币基金组织的《财政透明度手册》中所述，一般来说不适合将隐性债务像显性或有负债一样进行量化和报告，因为如果私人部门将这种披露作为政府的承诺或作为一种暗示即政府可能提供财政帮助，将会加剧道德风险。如果不是出于这样的考虑或者该国历史上有从事隐性债务的先例，那么就需要在政府或有负债报告中进行讨论了。
政府隐性担保的显性化
隐性担保所导致的或有负债和风险不容易衡量和控制的最大原因在于财政不能直接对其形成进行控制，也就对这部分风险没有任何承诺，或者说无法做出承诺。如果能将隐性担保显性化，相当于由政府事先对可能的风险做了承诺，使微观主体的侥幸心理下降，所以各种潜在增加政府隐性或有负债可能性的因素就会逐渐减少。与此同时，隐性担保的显性化还能为我们对政府或有负债的预测、分析提供便利，使得我们更容易使用一些保险精算技术、计量模型和“或有要求权分析”（Contingent Claim Analysis）等方法对担保所导致的或有负债进行估计。
具体来说，对于隐性担保显性化这一问题，中国政府应从以下几个方面入手解决：一是加快构建覆盖各种类型金融机构的存款保险体系。目前中国还没有法定意义上的国家存款保险体系，政府隐性担保机制的长期存在维持了中国银行体系的相对均衡状态，但也成为了道德风险和银行体系脆弱性的根源所在。建立显性存款保险体系代替隐性担保机制虽然不能完全杜绝道德风险，但毕竟可以通过法律的形式明确界定存款保险体系中债权人、债务人、储户、担保者和其他利益相关主体的权利和义务，并通过风险分担的机制将显性担保的成本限制在一个可预测、可控制的范围内（卢文鹏，2003：290）。二是当政府在负外部性威胁和社会预期的压力下不得不对地方政府财政困境进行救助时，应坚持审慎的财政原则与立场。要清晰界定各级政府之间的风险责任，防止下级政府随意向上级政府转移自身应当承担的财政风险。对于最低限度、不可避免的救助，应建立一种制度安排，让下级政府清楚地了解在什么样的情况下上级政府才会救助，在救助的过程中绝不能“包办”、“兜底”，要强化各级政府规避风险的动机，提高其防范风险的努力程度。三是在政府介入的担保活动中，必须明确规定政府担保的原则、担保的条件、担保的范围、担保的程序及处理办法、担保权限的划分等，使政府担保有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。要通过担保法规严格控制政府担保的范围和担保事项的决策权，并明确赋予财政部门在政府担保中的应有权力。任何政府部门实行担保及确定担保额度，都必须经过同级财政部门的同意，否则属于违法行为。政府部门作为担保人，必须对担保项目从立项到还款的全过程进行监管，确保被担保人能按期偿还到期债务。
