收付实现制与权责发生制
预算会计制度也是影响资源配置和财政风险的一种重要制度。它能影响交易时间的确认，并会激励政府改变成本和风险的确认以使其从某一时刻转移到另一时刻或者从政府的某一部门转移到另一部门。如在很多国家所实施的收付实现制下，政府担保、必付合约以及政府的安慰函等这些或有支持的形式比现金补助和直接投资方式更具有吸引力，因为这些或有支持的形式在没有出现违约前不会导致现金的流出，因此相对于那些直接导致现金流出的支持方式来讲价格比较低廉。更糟糕的是，在收付实现制下，来自政府担保的相关收费都被看做是目前的收入，使得政府通过从事这些或有形式的风险看起来是有利可图的，而没有考虑将来可能的财政成本如何。
权责发生制则要求将许多非现金的成本也包含在预算内，因此从一定程度上能降低政府或有支持形式所导致的债务和风险。并且，权责发生制下的预算报告制度要求对政府担保或其他长期契约所导致的财政成本即相关或有负债信息进行披露，也使得决策者能够提前了解可能面临的支出责任。所以这一预算编制方法值得那些负债风险特别是或有负债风险比较严重的国家所采用。然而，权责发生制也并不意味着能解决所有的或有负债问题。按照权责发生制下的预算报告制度所披露的相关成本和费用，没有必要都包含于预算赤字中，也没有必要全部与经常性债务相提并论。我们在编制政府预算时主要应把握以下两个重要原则以反映财政风险（汉娜和希克，2002）：一是对每一财政年度的政府支出无论是预算内的还是预算外的都要有一个限额，并且无论是预算内的还是预算外的支出计划都需要经过审查和限制，预算外或有支持形式所导致的预期财政成本的规模也要通过现值进行核算；二是当或有支持计划被通过后，要通过预算立即反映这种或有支持形式所导致的未来可能财政成本。这两个原则对政府财政行为的正确实施具有重要的意义。特别是通过风险预算反映政府或有支持的财政成本原则，它使得决策者在现金直接支出与或有间接支持之间的选择是中性的，即决策者不再会倚重看似廉价的政府或有支持形式。
正是因为以收付实现制为基础的预算管理体制是政府或有负债产生的制度基础，因此，改革现行的预算管理体制对控制政府或有负债具有重要意义。基于预算管理的角度，希克（2002）曾给出控制或有负债的七条原则：（1）在接受新的或有负债前，政府应该评估对其财政带来的风险，其中包括将来付款的概率，风险评估应由独立机构来承担。（2）政府应定期汇编或有负债余额，并报告这些或有负债发生的法律依据和损失概率。（3）在年度预算和其他预算文件中，应该探讨影响下一个财政年度及以后的财政收入和支出的因素。（4）政府应该有一套风险管理程序来规范公营部门各种机构对负债和其他风险的控制。（5）政府应明确成本和风险分摊办法，以抑制道德风险、减少损失概率和数额。（6）预算应该限制担保或其他类型的或有负债总额、年度增加额以及每个授权发放担保机构的担保余额。（7）应该在总体预算约束范围内，为预期损失划出准备金。这些均为我们改革预算制度提供了很好的分析框架。
预算管理中权责发生制的实施
以收付实现制为核算基础的现行政府会计制度，仅仅反映了政府当年发生的收入和支出活动，还有大量的政府活动，如政府担保和承诺等准财政活动没有在会计中记录和反映出来。这一方面造成了政府会计信息不完整，不能据此对政府的经济行为做出客观的绩效评估；另一方面也使政府会计失去了及早鉴别和防范非正常支出，以及有效控制和降低财政风险的能力。而国外改革的实践证明，大多数国家在政府预算管理中尤其是对政府负债的确认和报告时采用权责发生制会计基础是成功的。这样做能很好的弥补上面所述的弊端，一方面能够全面反映政府债务，使政府相关决策更为科学、谨慎；另一方面也为政府控制负债风险提供了决策依据。
实施权责发生制政府预算管理后，政府预算要保证能够集中反映政府的全部经济活动。故应该在把预算外资金逐步纳入预算管理的基础上，也把政府以准财政方式进行融资和分配所产生的或有负债通过预算予以反映和约束。具体而言，政府应在现行只核算政府当期实际收到现金的直接显性负债（主要包括政府债券和政府借款等）的基础上，核算政府当期已经发生而尚未用现金偿付的直接隐性负债（主要包括政府欠发工资、社会保障支出缺口等）以及可能引起财政支出增加的或有负债（主要包括政府担保的各种借款、国有企业亏损、国有商业银行不良资产引起的坏账及地方政府债务等），以全面、准确地反映政府所承担的债务偿付责任。可以进一步将政府负债区分为短期负债和长期负债，按照权责发生制会计核算基础，采用预提的方法，合理预计各会计期间应负担的支出，并在“短期负债”、“长期负债”、“支出”科目下，按具体负债项目设置相应的明细科目进行核算，从整体上把握收入、支出及债务情况。
加强对政府进行资产负债管理
传统的财政管理一般是从财政收入和支出这两个方面入手的，这种财政管理的方式与收付实现制的预算管理体制相吻合，并不能真实地反映政府的风险暴露程度。而与权责发生制相对应的资产负债管理（Asset Liability Management）则是一种能有效控制企业财务风险的手段。我们在对政府预算编制的制度基础进行转换，即由收付实现制向权责发生制转变的同时，也要对传统的财政管理方式进行改革。对于政府资产负债管理，克利和维兰迪亚（2002）曾经用一张比较简单的概念性政府平衡表（Conceptual Government Balance Sheet）举例说明了这种管理方法所应当涵盖的基本项目和内容，并认为和传统的财政收支平衡表相比，政府资产负债表的最大特点就是在“负债”栏中加入了或有负债的因素。
政府资产净值实际上，中国学者也认识到一国政府所面临的财政风险是由政府的资产和负债这两大因素共同决定的。在传统的财政预算管理体制中，财政收支和政府债务是财政风险监控的主要对象，人们的脑海中很难将“政府资产”与“财政风险”这两个似乎并不相关的范畴联系到一起。张春霖（2000）列出的一张中国公共部门的资产负债表。从这张资产负债表中我们可以非常清晰地看出：公共部门拥有的资产规模、市场价值以及公共部门运营这些资产的技术和能力对于维护国家财政的稳定性起着至关重要的作用。该表右边的“负债”栏中涵盖了政府在未来年份的财政支出义务、直接显性负债（内外债余额）和各种类型的隐性、或有负债。左边的“资产”栏中则包括了政府财政收入（非债务收入的筹资能力）和各个公共部门的资产价值。很显然，政府的财政收入无法与规模庞大的“负债”项目相“匹敌”，只有把财政收入之外的公共部门资产考虑进来以后，所谓的财政资产负债管理才具有实在的意义。这就要求我们进一步加强政府资产负债管理，以科学评估、及时防范政府或有负债风险。
