财政约束的含义
所谓财政约束（Fiscal Constraint），严格来讲是运用财政手段来规范政府行为。从这一角度对财政约束问题进行比较系统的论述，最早出现在公共选择理论的文献当中。该理论认为，政府官员和政治家也是经济人，因此，他们有一种“天然”的倾向去扩大政府的权力范围。这种权力的泛化和异化是以牺牲社会、公民以及其他利益集团的合法利益为代价的，并导致寻租活动和腐败行为的盛行。因此，有必要对政府行为进行约束。在布伦南和布坎南看来，财政约束在规范政府行为方面具有重要作用，财政约束实际上可以替代选举约束，也就是说，即使在选举约束失效时它们仍然有效。
在本书中，我们将财政约束赋予了更多的内涵和外延，并且更多的是从政府所面对的客观条件来考虑财政约束，而不是从限制政府行为的角度来理解财政约束。如果从这一宽泛的角度来论及财政约束，很多学者已经做了大量的工作。熊彼特曾指出，财政上的变化是一切变化的重要原因，且财政压力是国家追求“长治久安”的制约因素，如果说国家的目标总是追求合法性的最大化，或是国家总要追求长治久安，那么，财政正是国家追求合法性最大化的约束条件；希克斯也曾指出，中央政府财政的危机往往成为大帝国崩溃或国家变革的原因。而张宇燕（1998：1-10）则从财政压力或者说财政约束的角度解释了制度变迁的过程。虽然这些学者都强调了财政约束（财政压力）是国家变革和制度变迁的原因，但都没有探讨财政约束所包含的内容，下面我们在阐述财政约束与政府或有负债关系的基础上，探讨一下财政约束的具体内容。
财政双重约束与政府或有负债
从政府所面对的客观条件来看，财政约束一般包括两方面的内容，即内部财政能力弱化约束和外部财政压力刚性约束。内部财政能力弱化，是指一国在一定时期内的征税能力、财政收入能力及政府运用财政收入调节、干预宏观经济运行能力的降低。衡量内部财政能力的指标通常有两个：一是国家财政收入占GDP的比重；二是中央财政收入占全国财政收入的比重。内部财政能力弱化的主要表现是两个比重的降低，即国家财政收入占GDP比重的降低和中央财政收入占全国财政收入比重的降低，其反映了政府所能动员的社会资源占总的社会资源的份额的减少，和中央政府所能动员的社会资源占各级政府所能动员的总社会资源的份额的减少。如果一个国家的内部财政能力较强，则政府就会有充足的财力来控制债务，化解风险。反观大多数政府或有负债比较严重的国家，都存在着内部财政能力弱化的迹象。最典型的莫过于转型国家，这是因为转型国家放弃高度集中的集权经济体制必然会削弱政府对社会资源的控制能力和收入汲取能力，从而会导致国家财政收入占GDP比重的下降。面对内部财政能力的弱化，政府不得不采取措施来应变。不但减少公共产品和公共投资的数量，而且在这些公共产品的提供方式上也由直接拨款变为担保贷款等间接投融资方式，而这些方式的转变在减轻了当前财政支付压力的同时，却增加了未来的财政支付成本，造成了政府或有负债的积累。
外部财政压力刚性约束一般是指预算原则刚性约束。虽然说预算原则经历了从“年度平衡”到“周期平衡”再到“功能财政”的嬗变，但是从近年预算发展的趋势来看，又有对“年度平衡”进行复归的倾向。在古典市场经济时期，政府的活动被限制在很小的范围内，财政赤字被认为是有害的。因而，财政收支平衡的预算原则就成为这一时期最主要的外部财政压力约束。当社会经济发展到宏观问题基本无法在微观层次加以解决的时候，政府财政预算作为一种约束政府的责任性工具和政府财政收支管理的工具就扩展为实施经济政策的工具。于是，古典市场经济时期的财政收支平衡原则被突破，政府在预算约束方面获得了一定的自由裁量权。但预算约束的软化导致了巨额的财政赤字和债务规模，并由此引发了财政风险甚至财政危机。为了防范财政风险，各国政府都开始重新思考预算平衡原则的重要性，并在实践中都将财政收支平衡作为一个理想的目标来追求。预算原则的约束使得政府不能靠赤字或直接显性负债来实现自己的政策目标，而政府又有扩大自己职能和支出的冲动，所以只能依靠隐性和或有负债的形式来实现自己的政策目标。克里寇夫（Kotlikoff，1989）就认为传统的赤字和预算约束存在缺陷和不足，导致同一财政政策可与不同名义赤字的时间路径相伴随。因此，他提出了用“财政平衡原则”（Fiscal Balance Rule）来代替“平衡预算原则”（Balanced Budget Rule），通过跨时期预算约束来限制政府不谨慎的财政政策。玛拿西（Manasse，2005）在论述赤字约束和预算原则对财政政策的影响时也认为，面对赤字和预算原则约束，政府会采取不同的政策来满足约束。当经济处于“中间状态”（Intermediate State）时采取“同周期性政策”（Procyclical Policy）而当经济处于“过热”和“过冷”时则采取“逆周期性政策”（Countercyclical Policy），这些政策虽然满足了赤字及预算原则的要求，但有可能造成社会福利的损失和未来财政成本的上升，也就是或有负债的增加。
中国财政所面临的双重约束
就内部财政能力而言，中国目前存在的问题是可调控财力不足、主要收入来源表现出较大的不稳定性、财政收入增长缓慢（即使出现短暂爬升也往往是由非持续性因素所致）、全国财政收入占GDP的比重及中央财政收入占国家总财政收入的比重（国际比较）均偏低。从纵向比较来看，中国财政收入占GDP的比重从20世纪70年代开始到90年代中期一直处于下降的趋势，在1995年达到历史最低点10.9%，随后有所增加，但最高也没有超过20%。中国财政收入占GDP比重自改革开放以来的走势。从图中可以看出全国财政收入占GDP比重有一个明显降低，然后缓慢回升的过程。
从横向国际比较来看，全球主要48个国家和地区2000年税收总收入（财政收入的绝大部分）占GDP的比重，最低的是我国香港特别行政区只占9.94%，中国大陆名列第六位占15.01%，最高是瑞典名列第48位占52.94%。其中，发达国家中美国占28.32%，日本占27.02%，德国占37.9%，法国占45.39%，英国占37.27%；发展中国家中印度占16.79%，印度尼西亚占16.51%，俄罗斯占26.7%，巴西占33.18%（余天心、王石生，2004）。由此可见，无论是从时间维度进行自我比较还是从空间维度进行国际比较，中国财政收入占GDP的比重均已处于相当偏低的阶段。因此，中国的内部财政能力较弱。虽然近几年中央财政收入占全国财政收入的比重有所增加，名义上中央财政收入占全国财政收入的比重已经上升到50%以上，但与发达国家中央政府掌握全国财力的60%以上相比仍有差距，且由于全国财政总收入占GDP比重这一基数较低，导致中央财政收入占GDP比重较低。而大量的税收返还更是导致中央财政实际可支配的财力增量大打折扣。所以，从总体上来讲，中国的内部财政能力是比较弱的。
与此同时，中国的外部财政压力刚性约束却很强烈。伴随着积极财政政策的实施，中国赤字率在2002年已经突破3%的国际警戒线。虽然之后赤字率又有所降低，返回到国际警戒线以内，但与积极财政政策实施前的赤字率相比，中国目前的财政赤字已经相当严重。并且这些赤字都是以显性形式存在，还没有包括那些以隐性形式存在的赤字。
开放经济条件下的外部财政约束：以欧盟国家为例
以上是站在封闭经济条件下对政府面临的财政约束进行了探讨，但是当今社会是开放型的社会，特别是随着经济一体化进程的加快和国际性经济组织和联盟的成立，关于政府或有负债与财政约束的探讨就需要放置到一个开放的经济环境中去。这方面最明显的例子莫过于欧盟对其成员国就某些财政指标所做的一些约束性规定。欧盟的财政约束指的是欧盟对其有关成员国财政预算方面所做的一些规定。这些规定主要在欧盟的两个条约——《马斯特里赫特条约》（以下简称《马约》）和《稳定与增长公约》（以下简称《公约》）中得到体现。《马约》主要对欧盟成员国进入经济与货币联盟第三阶段的财政趋同标准做了安排；而《公约》则强化了对欧盟成员国进入经济与货币联盟第三阶段后财政状况的约束。
《马约》对成员国财政状况的要求主要体现在两个方面：（1）财政赤字不得超过年度国内生产总值即GDP的3%，如有超过则应保证该比例持续地、令人满意地向参考值靠拢，或者赤字比例的突破只是暂时的、偶然的；（2）累积债务不得超过年度GDP的60%，除非超过的债务正以令人满意的速度减少，向参考值靠拢[格劳威（Grauwae，1997）]。《公约》规定在1999年以后，凡放松财政控制，财政赤字再次超过GDP的3%的国家，如不能按期纠正，则应向欧洲中央银行缴纳一定数量的无息储备金，如果在一定期限之后，该成员国仍不能重新达到3%的标准，则这笔储备金将被作为罚款予以没收，罚款比例最低为该国GDP的0.2%，且财政赤字每超过3%标准1个百分点，罚金比例将增加GDP的0.1%（格劳威，1997：130）。
在《马约》的规定下，一些国家如捷克和马其顿等为进入欧盟而采取的机会主义行为导致了或有负债的积累。实际上即使已经进入欧盟的成员国家，在面对《公约》所规定的财政约束时，也会采取机会主义行为而导致或有负债的积累。例如，法国和德国自2002年开始，两国财政赤字首次突破3%的警戒线分别达到3.5%和3.2%，2003年财政赤字进一步扩大到3.9%和4.1%，2004年才都回降为3.7%（骆传鹏，2005）。为达到《公约》中有关赤字约束的规定，这两个国家都采取了两方面的措施：一是开源，即增加政府财政收入；二是节支，即减少政府财政支出。为了达到这个目的，德、法两国不约而同地实行了紧缩性的财政政策，并大幅度削减社会保障方面的费用。从某种程度上看，德、法两国的开源措施具有变通性和不稳定性，而节支措施则具有政治性和不可持续性，这些都会造成未来财政支付成本的增加，加重了政府或有负债的负担。
