自1978年改革开放以来，中国一直处于双重转型的制度环境中。转型期制约经济运行的矛盾既有市场机制下的一般矛盾，也有转型过程中的特殊矛盾，而后者对经济运行的制约更为深刻。这就决定了转型期财政政策既有别于成熟市场经济体制国家的公共财政，也有别于行政命令式计划体制下的全能型财政。转型期制度约束成为影响财政政策发挥效应的重要因素。
转型期中国“市场意义”上的财政政策实践经历了一个从无到有，不断完善的过程。这一过程受到两大因素的支配。其一是市场化进程与财政体制改革之间的互动关系。不同时期财政体制的特征决定了财政政策能否起作用，能够发挥多大的作用以及能够采用哪些政策手段。其二是经济形势的“冷”“热”变化对财政政策总量调控的需要。财政政策肩负着宏观调控、经济发展和推进体制转型的任务。按照理论分析，一般从两方面分析财政政策的效应：一是财政政策调节经济波动的周期稳定效应；二是财政政策促进经济增长的效应。中国经济转型期制度环境的不确定性以及计划机制和市场机制的相互交织，客观上决定了财政政策传导机制的复杂性；财政政策肩负的多重任务也在一定程度上导致了财政政策效应的特殊性。
（一）转型期中国财政政策周期稳定效应分析
1.财政政策的自动稳定器效应
自动稳定器是指已有制度设计中蕴含的能够减少各种干扰对国民收入冲击的机制，保持经济相对稳定。财政政策的自动稳定器主要包括两方面：一是累进所得税制，特别是企业所得税和个人所得税。它通过减少任何扰动对总需求的乘数效应来稳定经济。二是政府转移支付，包括失业救济和其他社会福利支出。通过增加或减少转移支付来抑制个人可支配收入和消费需求大幅变化，以减缓经济波动。转型期制度环境不健全客观上决定了中国财政政策的自动稳定器机制不健全，自动稳定器效应较弱。
（1）我国财政支出占GDP比重相对较小，财政政策自动稳定器效应比较弱。根据理论分析和实证研究结论，财政自动稳定器功能强弱与政府规模成正比，政府规模大的国家经济不稳定性相对小一些。以财政支出占GDP比重来衡量政府规模，1994年以来我国财政支出占GDP比重在经历一个低谷后逐渐上升，2006年我国一般预算支出占GDP比重为19.2%，2007年为20.1%；考虑预算外支出后，财政支出占GDP比重2006年为22%；全部考虑了体制内和体制外各种支出，政府支出占GDP比重大约为31%，不仅低于发达国家40%～55%的平均水平，也低于发展中和转型国家35%～45%的平均水平，政府规模较小。客观上决定了我国财政的自动稳定器功能比较弱。
资料来源：《中国统计年鉴2007》和《2008中国统计摘要》。
（2）以间接税为主体的税制结构限制了税收制度发挥自动调节经济运行的作用。我国目前的税制结构中，增值税、营业税、消费税等间接税在全部税收收入中所占比重一直较高，1994年分税制改革以来，间接税所占比重有所下降，从1994年的85%逐渐下降到2007年的72.7%，间接税的主体地位仍然非常突出；而企业所得税和个人所得税等直接税所占比重2007年仅有27.3%。个人所得税在税收收入中所占比重一直比较低，2001年以来一直在6%～7%的范围内波动，在税收征收管理方面仍然是分类、分项征收。具有累进性质的企业所得税和个人所得税所占比重过低直接限制了税收制度发挥自动调节经济运行的作用。
资料来源：国家税务总局网站税务统计资料。
（3）社会保障体系不健全，限制了财政政策的自动稳定效应。按照建立社会主义市场经济体制的要求，我国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等。但是目前我国社会保障制度存在城乡制度分隔、制度不统一、保障覆盖面窄、统筹层次偏低、保障水平偏低等问题，社会保障体系仍不健全。社会保障支出在财政支出中所占比重较小。这就限制了以社会保障支出为主的政府转移支付依据经济形势变动而自动调整支出规模，从而影响个人可支配收入和消费，减缓经济波动。
（4）周期性预算余额在实际财政预算余额中所占比重较低，财政体系的周期波动性较弱。实际财政预算余额可以分解为周期性预算余额和结构性预算余额。周期性预算余额主要反映因实际产出偏离潜在产出而引起的支出和收入周期性波动，体现了财政自动稳定器的作用。结构性预算余额反映相机抉择财政政策所引发的支出和收入的变化。通过估计我国1978～2004年间周期性预算余额可以得出：一是周期性预算余额的变化基本上反映了现实经济运行状况，说明我国财政政策具有自动稳定器功能；二是周期性预算余额规模很小，在实际财政预算余额中所占比重较低，并且较长时期在一个较小范围内波动，说明我国财政政策自动稳定器效应一直比较弱，尚未出现实质性增强的变化。
2.财政政策的相机抉择效应
财政政策相机抉择效应主要体现为相机抉择政策是顺周期的还是逆周期的，即政策是否起到了有效平滑经济波动的作用。根据对我国结构性预算余额的估计，自1982年以来我国财政政策总体呈现扩张态势。总体而言，1998年以前在平抑经济周期波动方面财政政策基本未发挥作用，而1998年以后实施的财政政策显现出逆周期调节特点。
（1）转型期我国宏观经济波动呈现阶段性。显示了我国实际GDP增长率变化情况。以宏观经济波动是否显著为主要标准，大致可以1998年为界将我国经济波动划分为两个阶段。1978～1997年间，经济增长不稳定，国民经济波动较为剧烈；在此期间国民经济平均增速为10.02%，但增速的波动幅度达到11.4%。1998年迄今为第二阶段，这一阶段国民经济持续稳定较快增长，同时国民经济增速总体保持了稳定上升的态势，期间国民经济平均增长率为9.51%，但增速仅在7.6%～11.9%这一较小范围内变化。
（2）转型期我国财政收支呈现显著阶段性变化。为转型期我国财政收支差额（即一般预算收支差额）变化情况。自1981年以来，我国财政收支差额（多数年份是赤字）基本控制在国内生产总值的3%以内，始终为财政政策的进一步调整保留了充足的空间。在转型期内，财政收支差额变化情况同样以1998年为界可以划分为两个阶段。1998年以前财政收支差额保持稳定，财政赤字或盈余的规模有限且变化幅度不大；财政赤字占国内生产总值比重在1994年达到最高，为1.19%，1985年最低，为0.01%。1998年以后财政赤字大幅度增加，且波动剧烈；财政赤字占国内生产总值比重2002年达到最高，为2.62%，且绝对规模是1997年赤字规模的5倍多，而财政收支差额在2007年转为盈余。
（3）财政政策的逆周期调节作用。从经济周期性波动和财政收支差额的阶段性变化可以看出，转型期我国财政政策在平抑经济周期性波动方面也呈现出阶段性。反映转型期经济周期性波动与财政收支调节（以财政收支差额增量表示）之间的关系。1998年以前，在经济剧烈周期性波动的同时财政收支差额却保持相对稳定，其年度增量变化幅度很小，财政收支调节并未有效发挥平抑周期波动的作用。其中，在1993年、1994年通胀压力较大、经济过热的情况下，1994年财政赤字甚至呈现出显著的顺周期扩大特点。应该说，1978～1997年我国基本还处于经济转型初期，尤其在1994年之前，经济体制具有明显的“双轨制”特征，计划手段的作用仍然比较突出，市场机制作用尤其是调节微观主体行为的作用在相当程度上受计划机制的限制，这个时期的财政政策并不具有财政政策一般理论所描述的特点，还不是“市场意义”上的财政政策，不能体现出对经济周期的调节作用。同时，1994年分税制改革之前国家财政收入占GDP比重和中央财政收入占全部财政收入的比重都比较低，直接影响了中央政府利用财政政策手段调控宏观经济的能力，也在一定程度上影响了政策效果的发挥。
而从1998年开始，财政政策发挥了显著的逆周期调节作用。1997年经济实现软着陆，1998年经济增速为7.8%，较90年代初大幅回落；同年财政政策大幅扩张，财政赤字绝对规模扩大了340亿，比1997年增长了58%，扩张性财政政策持续了5年，主要表现为扩大财政支出，通过增发长期建设国债增加基础设施投资。这一时期经济体制转型发生了阶段性变化，市场机制已经成为资源配置的基础性方式，经济增长供求结构发生根本性变化。1995年开始我国商品市场供求关系发生了结构性变化，“短缺经济”被“过剩经济”所代替，70%左右商品实现供求平衡，而20%左右商品出现供过于求；经济失衡由供给不足转变为有效需求不足，因此以扩大财政支出刺激需求为主要内容的扩张性财政政策有效抑制了经济下滑。当然，由于体制改革的阶段性矛盾，1998～2002年的扩张性财政政策也存在工具性效果不足的问题。2003～2006年间经济增速渐趋稳定，2003年开始财政收支差额增量呈现正值即财政赤字规模开始适度收缩，表明实施稳健财政政策，对经济波动进行微调。其中，2005年经济增速有所下降，同期财政收支差额增量为负即财政赤字规模有所扩大，体现出适度增加财政支出以抑制经济增速进一步下降的逆周期调节。2007年由于经济出现过热迹象，财政支出增长受到一定控制，同时伴随经济高速增长财政增收显著，由赤字转为盈余，形成对经济过热的抑制。总体看，就绩效而言，自1998年以来的逆周期调节财政政策在平抑经济周期波动方面发挥了有效的作用。
（二）转型期中国财政政策经济增长效应分析
在分析财政政策经济增长效应方面一直存在凯恩斯效应和非凯恩斯效应的理论分歧。但从长短期影响看，财政政策的经济增长效应还可以区分为如下两个方面。一方面是对总需求进行调节而在短期内产生的增长效应。当存在实际GDP低于潜在GDP的产出缺口时，通过扩张总需求，使生产要素获得更为充分的利用，拉动实际GDP进一步提高从而产生经济增长效应。通过调节总需求而在短期产生的增长效应，其强弱受到乘数的制约。另一方面，财政政策可以通过推动全要素生产率提高、资本形成等途径，推动潜在GDP增长，从而在长期从供给方面产生增长效应。以下重点分析转型期中国财政政策在推动潜在GDP增长方面的作用。
可以看出，1984～2007年间，我国潜在GDP增长基本呈现出五个半周期：第一个周期是1984～1986年，潜在GDP增长率在从1985年达到峰值20.34%；第二个周期是1987～1990年，潜在GDP增长率在1988年达到峰值23.23%；第三个周期是1991～1998年，潜在GDP增长率在1994年达到峰值32.34%；第四个周期是1999～2002年，潜在GDP增长率在2001年达到峰值12.29%；第五个周期是2003～2006年，潜在GDP增长率在2004年达到峰值17.63%；2007年开始我国潜在GDP进入一个新的加速增长阶段。
按照潜在GDP平均增长率的差异，可以1996年为界，将我国转型期内迄今为止经济的潜在增长划分为两个阶段：1996年（含）以前潜在GDP平均增长率为20.12%；1996年以后潜在GDP平均增长率为12.52%。潜在GDP平均增长率的阶段性差异在相当程度上可以归因于体制改革进展对国民经济效率提高的促进作用的释放。
2.转型期财政政策推动全要素生产率提高
从生产函数角度观察潜在产出，财政政策可以通过多种机制推动潜在产出的增长。某些财政政策对潜在产出的增长效应是直接的，比如财政投资支出特别是对基础设施或产业设施、设备的投资，直接增加宏观经济当中的资本存量从而推动潜在产出的增长。某些财政政策对潜在产出的增长效应是间接的，比如推动经济结构调整的财政政策。经济结构的调整并不直接造成资本、劳动投入的增长，但若以经济结构与要素禀赋结构的匹配为标准，经济结构的改善能够改善要素禀赋结构从而间接提高全要素生产率，推动潜在产出的增长。
不同财政政策对潜在产出的增长效应存在不同的时滞。财政对科技研发和教育的支出在长期中可以推动人力资本的积累，从而显著提高潜在产出对劳动投入的弹性，在劳动投入数量不变的条件下扩大潜在产出。但财政政策通过这一机制产生的增长效应存在较长且不确定的时滞，因此以下只讨论财政政策通过全要素生产率提高和资本存量增长而对潜在产出产生的增长效应。
全要素生产率的提高是潜在产出增长的重要源泉。全要素生产率作为剩余项包含众多的解释变量，体制改革、经济结构调整、技术进步、生产组织方式改变等对潜在产出所产生的推动作用都通过全要素生产率的增长得以体现，因此财政政策特别是财政支出推动全要素生产率增长的机制是复杂的。
显示了我国转型期间全要素生产率的增长率，以及财政支出、财政科研投入对全要素生产率增长的贡献。转型期间我国全要素生产率除个别年份外总体保持了增长的态势。转型初期至90年代中期，全要素生产率增长率有较大幅度波动但保持了较高的平均增长水平，1979～1996年平均增长率为3.69%（不考虑1989年、1990年则为4.71%）；90年代中期以来全要素生产率增长率则在相对低位徘徊，1997～2006年平均增长率为2.47%。整个转型期间我国全要素生产率平均增长率为3.25%，同期实际GDP平均增长9.71%，全要素生产率对实际GDP增长的贡献为33.48%。
总体上讲，在转型期间的多数年份，财政支出总体上对全要素生产率的增长有积极贡献，但规模有限。但在全部财政支出中，在科技研发领域的财政支出对全要素生产率的提高有显著而积极的贡献。特别在1997年以后，财政科研投入对全要素生产率增长的贡献已超过全要素生产率增长本身的规模，这说明：1997年以后，技术进步成为全要素生产率增长的主要源泉；财政支出的其他部分对全要素生产率的增长有消极影响；企业对研究开发的投入也将对全要素生产率的提高产生显著积极影响。
由于全要素生产率的提高是潜在产出增长的重要源泉，因此可以认为，总体看，转型期间财政支出通过全要素生产率的提高对潜在产出增长产生了积极但有限的贡献。在90年代中期之前，全要素生产率较高的增长率决定了潜在产出增长率在同期较高的平均水平，由于财政政策特别是财政支出对此难以形成充分解释，因此可以判断90年代中期之前全要素生产率的增长主要是由体制改革所带来的资源配置效率提高所引发的。而在90年代中期之后，财政科研投入对全要素生产率提高的突出贡献决定了财政政策对科技投入的倾斜将推动我国潜在产出的迅速增长。
3.转型期财政政策推动资本存量增长
潜在产出增长的另一重要源泉是资本存量增长。在转型期间，资本存量增长是实际GDP增长和潜在GDP增长的最主要源泉。从表1可以看到，我国改革开放以来的经济增长主要来源于要素投入的增长，并且主要来自资本存量的增长，全要素生产率的提高对经济增长的贡献居次要地位。这种格局在90年代中期之后，伴随全要素生产率增长放慢而得到进一步的强化。
在资本存量增长对经济增长贡献获得强化的同时，财政预算内固定资产投资占全社会固定资产投资的比重在持续降低。该比重由1981年的28.1%下降至2006年的3.93%。与此相反，社会自筹及其他来源资金进行固定资产投资的比重同期由55.4%上升至75.96%。
转型初期财政资金用于固定资产投资对全社会资本存量的增长有重要作用。一方面，这与转型初期计划经济下投资体制在一定范围的延续有关；另一方面，中国作为发展中国家，由政府主导经济发展和经济增长进程具有现实合理性。而伴随市场化改革的日渐深入完善以及经济发展水平的提高，政府的经济管理职能日益由直接资源配置转变为间接宏观调控，自然导致固定资产投资中来源于财政资金的比重逐渐降低。从长期来看，随着市场经济机体制不断发展完善，固定资产投资来自于财政资金的比重不会出现大规模的反弹，因此财政政策通过促进社会资本存量增长来推动潜在产出增长的作用不会重新增强。相反，数据显示我国经济增长仍然是一种粗放型经济增长，主要由增加资本和劳动等要素投入推动。因此，为改善我国经济增长模式，必须推动财政政策转型，促使财政政策在提高全要素生产率和扩大资本、劳动产出弹性方面发挥更大的作用。
