一、分户等管理思想
宋代人口中有一个突出的现象是，口数与户数甚不对应。有关这个问题，时人李心传、陈襄都曾提出，并加以评论。李心传云：“西汉户口至盛之时，率以十户为四十八口有奇，东汉户口率以十户为五十二口……唐人户口至盛之时，率以十户为五十八口有奇……自本朝元丰至绍兴户口，率以十户为二十一口，以一家止于两口，则无是理。”在指出汉唐与宋存在这一差别之后，李心传进而分析，宋代之所以如此，是由“诡名子户漏口者众”造成的。同时他还把浙、蜀做了比较，指出：“然今浙中户口率以十户为十五口有奇，蜀中户口率以十户为三十口弱，蜀人生齿非盛于东南，意者蜀中无丁赋，故漏口少耳。”《建炎以来朝野杂记》甲集卷17《本朝视汉唐户多丁少之弊》。时人在谈到这个问题时，说得更直截了当：“今之风俗，有相尚立诡名挟户者，每一正户，率有十余小户……非惟规避差科，且绵历年深，既非本名，不认原赋，往往乾收利入己，而毫毛不输官者有之。”《州县提纲》卷4《关并诡户》。
宋代人口统计的对象很不一致，它既随着中央或地方行政机构的不同而不同，亦随着版籍性质、统计的目的不同而不同。如朝廷只要求诸州三年一造户籍，为之“闰年图”，其余年份的户口数字，全凭推排得出。州县置造户籍时，统计的对象，有时是为了赈灾、社会治安、编纂方志，特别是推排入丁、出老的需要，也有统计男女老幼的情况，但是最常见的应是只统计男口，特别是朝廷户部只统计男口中成丁的部分，亦即丁口。由此可以看出，宋朝统计户口最主要的目的是为了向丁男征收人头税，摊派徭役，其通过统计户口保证国家财政收入，无偿征发劳动力的思想原则十分明确。
宋朝沿用隋代“黄、小、中、丁”的人口统计标准，“男女叁岁以下为黄，拾伍以下为小，贰拾以下为中。其男年贰拾壹为丁，陆拾为老”《宋刑统》卷12《户婚律》。。宋太祖乾德元年（963年）十月，“令诸州岁所奏户账，其丁口，男夫二十为丁，六十为老，女口不须通勘”《长编》卷4.。《宋史·食货上二》也载：“诸州岁奏户账，具载其丁口，男夫二十为丁，六十为老。”
宋代在人口登记过程中，一项重要的工作是对户等划分的评估与推排，即通过编造五等丁产簿，把乡村主户依据土地多少划分为五等，将坊郭主户按照动产和不动产划分为十等。五等丁产簿的编造时间是逢闰年编造，即大致间隔三年重新编造一次，这与户口三年统计一次是一致的。绍兴十二年（1142年）七月十八日，“户部上言：‘州县人户产业簿，依法三年一造，坊郭十等，乡村五等，以农隙时，当官供通，自相推排，对旧簿批注升降。今欲乞行下诸路州县，依平江府等处已降指挥，西北流寓之人，候合当造簿年分推排施行。’从之”《宋会要·食货》11之17~18.。届时，“造簿，委令佐责户长、三大户，录人户、丁口、税产、物力为五等”《长编》卷254.。
由于户等是征收赋税、摊派徭役的重要依据，户等的不同，坊郭之民承担的赋税、徭役也不同，户等的真实、可靠，一方面关系到国家赋税的征收、徭役的摊派；另一方面更是关系到千家万户对赋税、徭役的负担，生存状况的好坏，因此，户等的划定是否真实、合理，成为一项重要的户口管理工作。
为了保证户等划分的真实性与合理性，朝廷在户口登记中采取一系列措施，加强管理与监督。在登记人口的过程中政府实行较为科学的统计方法：“造五等簿，将乡书手、耆户长隔在三处，不得相见。各给印由子，逐户开坐家业，却一处比照，如有大段不同，便是情弊。”李元弼：《作邑自箴》卷4《处事》，四部丛刊本。这种三方背靠背分别统计划分然后再互相对照，如其结果有重大不同，便有作弊嫌疑。这种做法的确是防止串通作弊，或减少因疏忽而引起差错的有效办法。
宋代不仅对统计划定户等采取多方参与，背靠背编制然后进行对照，以尽可能减少作弊，而且对户籍册的管理也采取一式多份逐级上报审核保管的办法，以防丢失或被篡改。《庆元条法事类》卷48《税租账》规定：“诸户口增减实数，县每岁具账四本，一本留县架阁，三本连粘保明，限二月十五日以前到州。州验实毕，具账连粘管下县账三本，一本留本州架阁，二本限三月终到转运司；本司验实毕，具都账二本连粘州县账，一本留本司架阁，一本限六月终到尚书户部。”
宋代虽然有较严格的户口统计、划分等级以及编制、审核、保管等一系列程序，但奸官狡吏营私舞弊之事仍不可避免，有时还比较严重和普遍。对此朝廷三令五申，或采取补救措施，或予以重惩。如北宋徽宗政和年间，“天下户口类多不实，虽尝立法比较钩考，岁终会其数，按籍隐括脱漏，定赏罚之格，然蔡攸等计德、霸二州户口之数，率三户四口，则户版讹隐，不待较而知。乃诏诸路凡奏户口，令提刑司及提举常平司参考保奏。而终莫能拯其弊，故租税亦不得而均焉”《宋史》卷174《食货上二》。。南宋理宗淳祐十一年（1251年）九月，赦曰：“监司、州县不许非法估籍民产，戒非不严，而贪官暴吏，往往不问所犯轻重，不顾同居有分财产，一例估籍，殃及平民。或户绝之家不与命继；或经陈诉许以给还，辄假他名支破，竟成干没；或有典业不听收赎，遂使产主无辜失业。违戾官吏，重置典宪。”《宋史》卷173《食货上一》。此外，朝廷还鼓励民众告发官吏在划分户等、编制户籍上的欺骗舞弊行为，这有利于对划分户等、编制户籍工作形成广泛的监督，增强其真实性。如御史中丞邓绾言：“臣窃见簿法隐落税产物力及供地色等第、居宅房钱不实者，并许告讦支赏。”《宋史》卷173《食货上一》。
二、都保制管理思想
宋代为了加强对人口的控制，将户籍管理与社会治安联结起来，为广大人民的生产和生活提供较为安定的环境，有利于封建经济的稳定发展。北宋神宗熙宁三年（1070年），大理寺丞同管勾开封府界常平等事赵子几上疏指出：“近岁以来，寇盗充斥，劫掠公行”，是由于原来的保甲制废弛，以致“凶恶亡命容于其间，聚徒乘间，公为民患”。他建议重新核实各县的户口数，除疾病、老幼、单丁、女户外，“其余主、客户两丁以上，自近及远，结为大小诸保，各立首领，使相部辖”，以保障社会治安《长编》卷218.。后来，朝廷采纳了这一建议，实行保甲法，并于同年颁布“畿县保甲条制”，规定都保制的组织方式。
宋代都保制的基本组织形式是“五家相比，五五为保，十大保为都保，有保长、有都副保正；余及三保并置长，五大保亦置都保正；其不及三保、五大保者，或为之附庸，或为之均并，不一也”《宋史》卷174《食货上二》。。这就是说，如果一个地方民户数量能够达到标准水平，就实行“五五为保，十大保为都保”的模式；不及标准水平，但达到三保、五大保的社区，也可降低要求设置保长、都保正模式；如再达不到三保、五保要求的，将成为其他保、都保的附属。
宋代的保甲制推行于社会的各个方面和各个阶层，尤其是推行于市镇坑冶场务等，其经济上的管理职能就显得比较突出，兹举三例以窥一斑：
（熙宁七年）诏：诸城外草市及镇市内保甲，毋得附入乡村都保，如共不及一都保者，止令厢虞候、镇将兼管。从司农寺请也。《长编》卷252.
（熙宁八年）令近坑冶坊郭乡村并淘采烹炼，人并相为保；保内及于坑冶有犯，知而不纠或停盗不觉者，论如保甲法。《宋史》卷185《食货下七》。
（元丰元年）诏：潭州浏阳县永兴场采银铜矿所集坑丁，皆四方浮浪之民，若不联以什伍，重隐奸连坐之科，则恶少藏伏其间，不易几察，万一窃发，患及数路，如近者詹遇是也。可立法选官推行。《长编》卷293.
总之，宋代以土地或动产、不动产的多少来划分户等，比起以人丁为标准来说，其在人口管理思想理念上前进了一大步。因为依据户等的不同，即依据土地或动产不动产的多少，要求民户承担不同的赋税和徭役，这相对说来比较公平和合理。当然对人丁的征派并没有放弃，不过对那些少产或无产的家庭来说，赋税负担则有不同程度的减轻。这有利于发挥广大人民的生产积极性，投身于封建社会生产中去，促进经济的稳定发展。保甲制的实施，有利于社会安定，为社会生产和生活创造了较为安定的环境。
三、限田思想
（一）李觏的限田思想
李觏早期针对“吾民之饥，不耕乎？曰：天下无废田。吾民之寒，不蚕乎？曰：柔桑满野，女手尽之”②④⑥《李觏集》卷20《潜书》。的社会现实，深刻指出：“耕不免饥，土非其有也；蚕不得衣，口腹夺之也。”②《李觏集》卷20《潜书》。显然，他认为土地兼并造成土地分配严重不均，是百姓终日耕织劳作而仍处于饥寒的根本原因。而土地兼并的祸害之所以愈演愈烈，根源在于土地制度不合理：“法制不立，土田不均，富者日长，贫者日削。”⑤《李觏集》卷19《平土书》。其结果是社会贫富两极分化严重，占有大量土地的富者，特别是那些“巨产宿财之家，谷陈而帛腐。佣饥之男，婢寒之女，所得弗过升斗尺寸”④《李觏集》卷20《潜书》。。李觏的这一认识实质上已触及了封建地主土地所有制是地主剥削农民，使农民劳而不得衣食的根本原因。李觏作为地主阶级的知识分子，又处于宋代封建社会仍趋于上升发展时期，对封建土地制度的本质和弊端能有如此深刻的认识，是相当难能可贵的。
李觏早期所设置的土地改革方案是强调治国要抑制土地兼并，实现土地平均分配，耕者有其田。他提出：“生民之道食为大，有国者未始不闻此论也。顾罕知其本焉。不知其本而求其末，虽尽智力弗可为已。是故，土地，本也；耕获，末也。无地而责之耕，犹徒手而使战也。法制不立，土地不均，富者日长，贫者日削，虽有耒耜，谷不可得而食也。食不足，心不常，虽有礼义，民不可得而教也。尧舜复起，未如之何矣！故平土之法，圣人先之。”⑤《李觏集》卷19《平土书》。“田均则耕者得食，食足则蚕者得衣；不耕不蚕，不饥寒者希也。”⑥《李觏集》卷20《潜书》。在解决土地兼并、实现土地平均分配的具体措施上，他主张复井田：“井地之法，生民之权衡乎！井地立则田均，田均则耕者得食，食足则蚕者得衣；不耕不蚕，不饥寒者希也。”《李觏集》卷20《潜书》。李觏早期通过复井田来平均分配土地的方案，只是一相情愿的美好蓝图罢了。因为他将解决土地的希望寄托在立“法制”上，殊不知法制的制定权正掌握在拥有大量土地的贵族官僚手中，他们又怎肯将自己的土地主动通过立法而拱手相让？随着时间的推移和认识的深入，李觏后来改变了复井田平均土地的主张，转而提出“限田”的措施。
李觏后期认为“不立田制”所造成的土地过于集中，使土地和劳动力分离，二者不能得到有效的配置。一是土地兼并使农民失去土地，他们虽有劳动力，却无可耕之地；富人占有广大土地，人丁虽多，却过着不劳而获的奢侈生活。这样，农业生产中劳动力严重缺乏，只好粗放经营，土地潜力得不到发挥，产量低下。二是农民被剥夺了土地，肚子吃不饱，无力开垦荒地，或所开荒地也不能据为己有，无开荒的积极性；而富人因有大量的钱财兼并肥沃的土地，因此，也不愿去开垦荒地。总之，“地力不尽”和“田不垦辟”都不利于社会生产的正常进行。他说：“天下久安矣，生人既庶矣，而谷米不益多，租税不益增者，何也？地力不尽，田不垦辟也……今者天下虽安矣，生人虽庶矣，而务本之法尚或宽弛，何者？贫民无立锥之地，而富者田连阡陌。富人虽有丁强，而乘坚驱良，食有粱肉，其势不能以力耕也，专以其财役使贫民而已。贫民之黠者则逐末也，冗食矣，其不能者，乃依人庄宅为浮客耳。田广而耕者寡，其用功必粗。天期地泽，风雨之急又莫能相救，故地力不可得而尽也。山林薮泽原隰之地可垦辟者，往往而是，贫者则食不自足，或地非己有，虽欲用力，未由也已；富者则恃其财雄，膏腴易致，孰肯役虑于菑畲之事哉！故田不可得而垦辟也。”③《李觏集》卷16《富国策第二》。
随着思想认识水平的提高，李觏看到通过复井田来平均土地是不够的，进而提出了新的土地改革方案，改“平土之法”为“限田”。要实行“限田”，首先，“则莫若行抑末之术，以驱游民，游民既归矣，然后限人占田，各有顷数，不得过制。游民既归而兼并不行，则土价必贱，土价贱，则田易可得。田易可得而无逐末之路、冗食之幸，则一心于农。一心于农，则地力可尽矣。其不能者，又依富家为浮客，则富家之役使者众；役使者众，则耕者多；耕者多，则地力可尽矣。然后于占田之外，有能垦辟者，不限其数……富人既不得广占田而可垦辟，因而拜爵，则皆将以财役佣，务垦辟矣。如是而人有遗力，地有遗利，仓廪不实，颂声不作，未之信也”③《李觏集》卷16《富国策第二》。。由此可见，李觏改变了以往单纯从分配角度来达到尽地力、务垦辟的做法，而更趋于现实地从生产角度来达到这一目标。他想通过政府管制性政策工具限制地主占田来抑制土地兼并，使土地价格下降；然后把多余的工商业者以及游民赶回农村，让他们购买低价的土地，安心务农；而实在买不起土地的人就佃耕地主的土地。这样，就能实现土地和劳动力的有效配置，充分发挥土地的潜力，“地力可尽矣”。同时，由于限制了地主占有熟田，而对开垦的荒地则没有限制，并且依据开垦荒地的大小授予爵位，这就能促使地主雇佣佃农努力开垦荒地，“垦辟”问题也就得到解决。
总之，李觏后期的土地改革方案是改变了前期搞平均分配土地的“平土之法”，通过强制性限田以抑制土地兼并，从而改变因土地兼并而导致的“地力不尽”和“田不垦辟”，最大限度地做到“一手一足无不耕”，人人都参加生产劳动，“一步一亩无不稼”，所有的土地都种上庄稼，达到劳动力与土地的最有效配置，“人无遗力”，“地无遗利”。这样才能发展生产，增加财富，使“耕者得食”、“蚕者得衣”，“民用足而邦财丰”。这是治国的上策、富民的根本。
李觏土地管理思想的出发点是企图在保持地主阶级土地私有制的前提下，通过政府对占有土地略加限制并通过保存和发展租佃制的方式，解决劳动力与土地的分离问题。但是，他提出的既限制地主过多占田，又鼓励地主多垦荒地，既哀叹贫者地非其有，生产积极性不高，又要保存和发展“租佃”关系，似乎显得有些矛盾。其实，这反映了他的限田主张与封建土地制度之间有难以克服的矛盾。还有他的限田思想中对如何确定占田最高限额，如果超过限田数量又该如何处理等实际性的问题均未涉及。因此，他的限田主张虽然比平土之法显得比较现实，但同样是难以实行的。即使如此，他通过限田以抑制兼并，使劳动力与土地得到有效配置，达到尽地力、务垦辟的目的，通过调节农业生产机制来达到发展生产，增加财富的思想，不像以往许多论者主要从轻徭薄赋、兴修水利、改进生产技术等层面来考虑问题，有其独到的合理因素，至今仍值得参考借鉴。
（二）苏洵的限田思想
与李觏几乎同时代的苏洵也提出限田的主张。首先，他认为以地主土地私有制为基础的租佃制度，是农民饥寒交迫和贫富悬殊日益扩大的根源。他指出：“井田废，田非耕者之所有，而有田者不耕也。耕者之田，资于富民，富民之家，地大业广，阡陌连接，募召浮客，分耕其中，鞭笞驱役，视以奴仆，安坐四顾，指麾于其间。而役属之民，夏为之耨，秋为之获，无有一人违其节度以嬉。而田之所入，己得其半，耕者得其半。有田者一人，而耕者十人。是以田主日累其半，以至于富强；耕者日食其半，以至于穷饿而无告。”《嘉祐集》卷5《田制》。以下6个自然段引文未注出处者，均见于此。这里，苏洵深刻揭示出地主不劳而获依靠土地剥削农民致富，而农民终年劳作不得温饱的秘密在于：地主拥有大片土地，假如役使10户农民耕作，并收取他们所获的一半作为地租，将有每户佃农10倍的收入，日积月累而致富；相反，农民则终年劳作，只得到其收获的一半，仅占地主收入的1/10，因此，贫穷而难以生存。
苏洵还认为：“富强之民输租于县官而不免于怨叹嗟愤，何则？彼以其半而供县官之税，不若周（西周）之民以其全力而供其上之税也。周之十一，以其全力而供十一之税也。使以其半供十一之税，犹用十二之税然也。况今之税，又非特止于十一而已，则宜乎其怨叹嗟愤之不免也。”这就是说，宋代名义上田赋与西周一样是十税一，但实际上地主却向国家交纳了占其总收入2/10的赋税。这是因为地主土地的全部收入的一半为佃农所得，地主所得地租只是土地全部收入的一半，但其承担的田赋则是总收入的1/10，即占地主地租收入的2/10.因此，地主对国家十一之税的田赋政策也产生不满。
有鉴于此，苏洵主张实行井田制的原则，对土地制度进行改革，使贫苦农民有自己的土地进行耕作，不再向地主交纳地租，地主也不能多占土地以收地租为生，使之不劳动就不得食。这样，不仅国家赋税收入得到保证，也可使贫民无饥寒之患，地主无怨言。他说：“贫民耕而不免于饥，富民坐而饱以嬉，又不免于怨，其弊皆起于废井田。井田复，则贫民有田以耕，谷食粟米不分于富民，可以无饥。富民不得多占田以锢贫民，其势不耕则无所得食，以地之全力供县官之税，又可以无怨。”
苏洵虽然认为井田制是最理想的土地制度，但又认为完全恢复井田制是不可能的，其理由有两个方面：一是夺富民之田分与贫民，必然引起富民的不满和反抗，这将招致社会动乱。二是根据《周礼》的记载，井田体系相当复杂，一夫百亩的各个方块田，在大地上按“井”字样式联结起来，其间有纵横交错的水流、沟渠和大小道路，构成复杂的水利灌溉系统和道路系统。如果现在要恢复井田制，把井田所必备的水利和道路系统真正建立起来，恐怕几百年也完不成。因此，从技术层面上说，井田制是难以恢复建立起来的。
苏洵认为井田制虽然不可恢复，但其原则却非常适合解决当时的土地问题，即所有百姓都拥有一块土地，靠自己的劳动养活自己，并向国家交纳十一之税。他主张，借鉴汉代董仲舒和孔光、何武的限田方案，稍加改进，即可达到目的。他认为，孔光、何武的限田方案有两个缺点：一是规定百姓占田的最高限额为30顷，这个标准过高，因为“夫三十顷之田，周民三十夫之田也，纵不能尽如周制，一人而兼三十夫之田，亦已过矣”。限田数额应以周代一夫百亩最为理想。二是限令富人在三年之内处理掉超额的土地，超过期限一律由国家没收。苏洵认为“期之三年，是又迫蹙平民，使自坏其业，非人情，难用”。
根据上述看法，苏洵提出了自己的限田方案：一是确定一个不太高的百姓占田限额；二是对目前田主超过限额的土地，国家不予剥夺，让其自然减少。他说：“吾欲少为之限，而不夺其田尝已过吾限者，但使后之人不敢多占田以过吾限耳。要之数世，富者之子孙或不能保其地，以复于贫，而彼尝已过吾限者，散而入于他人矣。或者子孙出而分之以无几矣。如此，则富民所占者少而余地多，余地多则贫民易取以为业，不为人所役属，各食其地之全利，利不分于人而乐输于官。夫端坐于朝廷，下令于天下，不惊民，不动众，不用井田之制，而获井田之利，虽周之井田，何以远过于此哉！”这里值得特别提出的是，苏洵的土地改革方案为了缓和社会矛盾，一方面政府既采用强制性的行政手段限制占田；另一方面又采取渐进式的旧制度自然消亡的思想主张。他认为现在占田较多的富民，其土地可因两个变化而自然减少：一是其后代子孙不肖，造成家业破败，土地不能自保，通过出卖而转入他人之手；二是其子孙繁衍众多，分家析产，一代一代地分下去，大地产逐渐变成小地产，其子孙每人占田之数就会逐渐少于限额。由于富民占田超过限额只能卖地不能买地，而只有那些无地少地的百姓才可购买土地，土地市场就会供大于求，贫民就能比较容易得到一块土地，成为自耕农，不再向地主交纳地租，租佃关系也就消失，只要向国家交纳赋税就可以了。
（三）林勋的限田思想
南宋初年的林勋，向宋高宗赵构献《本政书》13篇，建议“假古井田之制”，实行土地制度改革。《本政书》的部分内容，保留在《鹤林玉露》卷1《本政书》和《宋史·林勋传》该论述林勋土地思想部分，引文未注明出处者，均见于《鹤林玉露》卷1《本政书》或《宋史》卷422《林勋传》。中，兹依据这两方面的记载，简要分析林勋有关土地改革的思想。
林勋的井田方案不是以西周国有土地为基础对农民授田，而是以南宋土地私有制为基础的限额占田。从唐中叶均田制破坏后，大部分土地已归私有，国家已不再掌握用于授田的足够土地。宋代“不立田制”、“不抑兼并”使土地私有化进程加快，许多原属国有的土地多转为私有。在这种情况下，林勋提出了与李觏类似的限田措施：“今宜立之法，使一夫占田五十亩以上者为良农，不足五十亩者为次农，其无田而为闲民，与非工商在官而为游惰末作者，皆为驱之使为隶农。良农一夫以五十亩为正田，以其余为羡田。正田毋敢废业，必躬耕之。其有羡田之家，则无得买田，唯得卖田。至于次农，则无得卖田，而与隶农皆得买羡田，以足一夫之数，而升为良农。凡次农、隶农之未能买田者，皆使之分耕良农之羡田，各如其夫之数，而岁入其租于良农。如其俗之故，非自能买田及业主自收其田，皆毋得迁业。若良农之不愿卖羡田者，宜悉俟其子孙之长而分之，官毋苛夺以贾其怨。少须暇之，自合中制矣。”简言之，林勋使民占田就是农民占足50亩或超过50亩的，不许再买，只能出售超出50亩的“羡田”；未占足50亩的，可以买足差额。国家不授予任何人以土地，也不保证任何人占足50亩。由此可见，林勋的井田方案与西周所谓以国有土地对无田农民授田的井田制大相径庭，实质上是一个既非土地国有，又无授田办法，建立在土地私有制基础上的限田方案罢了。
林勋“井田”上所征收的十一之税，性质上是赋税而不是地租。传统的井田制由于土地国有，国家把授田和征收十一之税结合起来，对受田者征收的十一之税，实质上是耕种国有土地所缴纳的地租。而林勋的井田方案是建立在土地私有的基础之上，租佃者向土地所有者交纳地租，即“凡次农、隶农之未能买田者，皆使之分耕良农之羡田，各如其夫之数，而岁入其租于良农”。然后，土地所有者再向国家纳税，即“杂纽钱谷以为十一之税”。国家征收十一之税，不是凭借土地所有权向租佃土地者收租，而是凭借国家的统治权向百姓收税。这种十一之税是名副其实的赋税，而不是地租。问题是，这不仅是赋税或地租名称之别，更重要的是如十一之税是国家向土地所有者征收的赋税，那比土地国有制时国家向租佃国有土地者征收的十一之地租，前者的负担将大大重于后者。但是按林勋所设计的每百里提封3400井“率税米五万一千斛、钱万二千斛”的税额计算，每亩纳米不过1升半，纳钱不过4文半，远远达不到十一的比率。可见，林勋的“什一之税”，不过是使用言井田者惯用的术语，并无按古井田说法以征租的比率征税之意 赵靖：《中国经济思想通史》第3卷，北京大学出版社，1997年版，第306页。。
林勋的井田方案不过是“假古井田之制”，而行限田之实。但其通过限田要达到平均每夫占有50亩，并且都划成大小相等的方块，显然是不可能的。况且，南宋当时在金的威胁下，国势阽危，哪有可能在全国范围内进行普查户籍、丈量土地、划井定赋等。
（四）限田思想的实施
考诸史籍，宋代的限田思想曾被朝廷多次付诸实施。但由于在封建土地私有制下，只要有贫富分化和土地买卖，土地兼并是不可避免的。因此，几次的限田措施最终都以失败而告终。据《宋史》卷173《食货上一》记载以下3个自然段引文未注明出处者，均见于此。，宋仁宗“即位之初……上书者言赋役未均，田制不立，因诏限田：公卿以下毋过三十顷，牙前将吏应复役者毋过十五顷，止一州之内，过是者论如违制律，以田赏告者。既而三司言：限田一州，而卜葬者牵于阴阳之说，至不敢举事。又听数外置墓田五顷。而任事者终以限田不便，未几即废”。仁宗限田之令，开始时不可谓不严，并奖励知情者告发。但不久即因为难以执行而废止。宋徽宗“政和中，品官限田，一品百顷，以差降杀；至九品为十顷；限外之数，并同编户差科。七年，又诏：‘内外宫观舍置田，在京不得过五十顷，在外不得过三十顷，不免科差、徭役、支移。虽奉御笔，许执奏不行。’”由此可见，宋徽宗时限田令比宋仁宗时已宽松多了，品官占田虽有限额，但仍允许超过限额，只是超额部分不享受优惠，等同编户差科。宫观占田定有限额，而且不免除科差、徭役、支移，但却又允许“执奏不行”，那不是也成为一纸空文。
宋孝宗乾道六年（1170年）二月，诏曰：“朕深惟治不加进，思有以正其本者。今欲均役法，严限田，抑游手，务农桑。凡是数者，卿等二三大臣为朕任之。”这里，宋孝宗把“严限田”作为治天下的四件大事之一。但是至淳熙九年（1182年），“著作郎袁枢振两淮还，奏：‘豪民占田不知其数，二税既免，止输谷帛之课。力不能垦，则废为荒地；他人请佃，则以疆界为词，官无稽考。是以野不加辟，户不加多，而郡县之计益窘。望诏州县画疆立券，占田多而输课少者，随亩增之；其余闲田，给与佃人，庶几流民有可耕之地，而田莱不至多荒。’”从袁枢的上奏中“豪民占田不知其数”可知，宋孝宗时期的限田不是很有效果，而且不单是官吏、宫观广占田地，连民间豪强地主也占田无数。
宋理宗景定四年（1263年），“殿中侍御史陈尧道、右正言曹孝庆、监察御史虞虙、张睎颜等言廪兵、入籴、造楮之弊，‘乞依祖宗限田议，自两浙、江东西官民户逾限之田，抽三分之一买充公田。得一千万亩之田，则岁有六七百万斛之入可以饷军，可以免籴，可以重楮，可以平物而安富，一举而五利具矣。’有旨从其言。朝士有异议者，丞相贾似道奏：‘救楮之策莫切于住造楮，住造楮莫切于免和籴，免和籴莫切于买逾限田。’因历诋异议者之非，帝曰：‘当一意行之。’”从这一记载可以看出，景定四年的限田有比较切实的措施，即朝廷在两浙、江东西地区对官民户逾限之田，抽1/3买充公田。而且这次买逾限田，虽然也遭到一些人的诋毁与反对，但宋理宗下决心坚持到底。其结果仍然事与愿违，买逾限田不仅未达到预期的效果，还引发了一些弊端。正如浙西安抚魏克愚言：“取四路民田立限回买，所以免和籴而益邦储，议者非不自以为公且忠也。然未见其利，而适见其害。近给事中徐经孙奏记丞相，言江西买田之弊甚详，若浙西之弊，则尤有甚于经孙所言者。”
四、核查田地思想
如本章第一节所述，宋代田赋不均及田赋流失的现象严重存在。这不仅给广大贫苦农民造成沉重的负担和痛苦，从而破坏农业生产的正常进行，影响社会安定，同时也直接减少封建王朝的财政收入。为了解决这一问题，宋廷采取了一些强制性的行政措施对田赋实行大规模的整顿清理，其中主要是北宋推行的方田均税法和南宋推行的经界法。
（一）王安石的方田均税法思想
宋仁宗初年，洺州肥乡县田赋不平，久莫能治，大理寺丞郭谘与秘书丞孙琳创立千步方田法，括定民田。其法“简当易行”，“自有制度二十余条”《长编》卷144.。可知此时方田均税法已粗具规模。
宋神宗即位，起用王安石行新法。当时，“民得以田私相贸易，富者恃其有余，厚立价以规利，贫者迫于不足，薄移税以速售，而天下之赋调不平久矣”《宋史》卷174《食货上二》。以下4个自然段引文未注出处者，均见于此。。针对这种情况，宋神宗于“熙宁五年，重修定方田法，诏司农以《方田均税条约并式》颁之天下”。在土地私有制下，各土地所有者占有土地的面积大小不同，地权的转移相当频繁复杂，如按各土地私有者地产逐个分别丈量势必在技术上操作相当困难，而且更难防止营私舞弊行为的发生。王安石方田采取科学的化繁为简的办法，按大片土地进行丈量，“以东西南北各千步，当四十一顷六十六亩一百六十步为一方……凡田方之角，立土为，植其野之所宜木以封表之”。由于办法简单易行和准确，使全国垦田数量较易于掌握，而一方之内的有税无税土地及税额的多少在百姓的相互监督下无从隐瞒逃避。还有由于各地土壤肥瘠不同，使亩产差别甚大，为了对各等级田地合理征收赋税，除准确丈量土地面积外，还很有必要对土地按肥瘠划定等级，然后再按等级征收不同数量的赋税。方田均税法规定：“岁以九月，县委令、佐分地计量，随陂原平泽而定其地，因赤淤黑垆而辨其色；方量毕，以地及色参定肥瘠而分五等，以定税则。至明年三月毕，揭以示民，一季无讼，即书户帖，连庄账付之，以为地符。”后来，在具体执行中由于土地肥瘠情况复杂，划分五等仍感不够准确细致，熙宁六年（1073年），“诏土色分五等，疑未尽，下郡县物其土宜，多为等以期均当，勿拘以五”。方田均税法基本上能坚持实事求是的做法，规定：“若瘠卤不毛，及众所食利山林、陂塘、沟路、坟墓，皆不立税。”
方田均税法在实施中，为防止官吏上下其手，弄虚作假，规定在丈量土地、辨验地色时必须有官吏、甲头、方户三方共同在场认定。熙宁七年（1704年），“京东十七州选官四员，各主其方，分行郡县，以三年为任。每方差大甲头二人、小甲头三人，同集方户，令各认步亩，方田官验地色，更勒甲头、方户同定”。
宋代征收赋税的重要依据是民赋簿籍。有关簿籍对征收赋税的重要性，宋人有很清楚的认识。在方田均税法实施中，朝廷很重视各种簿籍的编制与保管。“有方账、有庄账，有甲帖、有户帖；其分烟析产、典卖割移，官给契，县置簿，皆以今所方之田为正”。其中方账及甲帖是地亩和租税的底册，由官府保存。庄账及户帖为土地所有者的土地及纳税额的凭证，交土地所有人收执。
方田均税法在实施中也存在着一些缺点，其中最大的问题是官府借方田均税之时与地方豪富勾结舞弊，使得方田均税法失去了清量土地均平田赋的意义，从而事与愿违，无法开展下去。如“宣和元年，臣僚言：‘方量官惮于跋履，并不躬亲，行拍埄、验定土色，一付之胥吏。致御史台受诉，有二百余亩方为二十亩者，有二顷九十六亩方为十七亩者，虔之瑞金县是也。有租税十有三钱而增至二贯二百者，有租税二十七钱则增至一贯四百五十者，虔之会昌县者是也。望诏常平使者检察。’二年，遂诏罢之”。时人已经看出，当时方田均税法存在的问题主要是用人的失当，而不是制度本身的缺失。《长编本末》卷138载：“方田之法，均输之本，举而行之，或有谓之利，或有谓之害者，何也？盖系官之能否，吏之贪廉。若验肥瘠必当，定租赋有差，无骚扰之劳，蒙均平之惠，则岂不谓之利欤。若验肥瘠或未摭实，定租赋或有增损，倦追呼之烦，有失当之扰，官不能振职，吏或缘为奸，里正乡胥因敢挟取，则岂不谓之害欤。如委官管勾，切在遴选廉勤公正、材敏清严、善驭吏者为之，庶几人被实惠。”但是不可否认，方田均税法在熙宁变法期间还是取得了成效的。其先试行于京东路，以后逐步推行于各路。至元丰八年（1085年），因“官吏奉行，多致骚扰”，才停止清丈。此时，天下之田，已方而见于籍者计2484349顷，稍多于当时垦田总额的半数。虽未竟全功，在当时条件下能将方田工作坚持达12年之久，堪称历史上丈量地亩的壮举。其在方田均税法中体现出的化繁为简的科学丈量土地的方法，通过辨验地色给土地划分等级，然后根据不同等级在同一面积中征收不同的赋税以及重视民赋簿籍的编制、保管等思想，都是对后世有积极借鉴意义的。
（二）李椿年的经界法思想
南宋时期，最早倡导经界论和推行经界法的是左司员外郎李椿年。绍兴十二年（1142年），他奏请朝廷施行经界法时称：“臣闻孟子曰：‘仁政必自经界始。’井田之法坏而兼并之弊生，其来远矣。况兵火之后，文籍散亡，户口租税虽版曹尚无所稽考，况于州县乎！豪民猾吏因缘为奸，机巧多端，情伪万状，以有为无，以强吞弱，有田者未必有税，有税者未必有田，富者日以兼并，贫者日以困弱，皆因经界之不正耳。”《宋会要·食货》70之124.由此可见，南宋的经界法是北宋方田均税法的继续，主要是解决因土地兼并引起的赋税负担严重不均的问题，因此，经界法与方田均税法在内容及性质上并无多大的区别。
李椿年经界法的指导思想是：“今画图合先要逐都耆邻保在关集田主及佃客，逐丘计亩角押字。保正长于图四止（至）押字，责结罪状，申措置所，以俟差官按图核实……今欲乞令官民户各据画图之当，以本户诸乡管田产数目，从实自行置造砧基簿一面，画田形丘段，声说亩步四至，元典卖或系祖产，赴本县投纳、点检、印押、类聚。限一月数足，缴赴措置经界所，以凭对照。画到图子，审实发下，结付人户，永为照应。”《宋会要·食货》70之125.从上述可知，李椿年的经界法主要抓住结甲自实、打量画图和制作籍档三个环节。
李椿年由于深悉民间田业纠纷之根源，他的结甲自实法首先由业主在清丈的丘域内，画出自己田块形状和亩积所在，然后在田块图四周签字画押。该丘域清丈画好后，保甲长再在丘域图四至签字画押。然后再汇总保甲所有各丘域田业图账，逐级申陈经界所核实。显然，李椿年的结甲自陈是以产带户的自实陈报登记方法。这个方法有3个优点：一是田主欺隐必伤害其他田主利益，可以结甲纠举；二是都保甲共同欺隐必伤害相邻的都保甲的利益，相互纠举即现破绽；三是无论田主怎样变换，政府可据丘图直接追诉现在业主的赋役责任。
业主、都保甲自实自绘田产草图逐级申陈经界所后，经州县审查核实，都保甲之间没有讼争后，再以都保甲为单位，由业主自画砧基簿草图。砧基簿是业主自实陈报田产基址的簿籍，这一步骤与前面自实自绘有些相似，但却有实质区别。前面是清理核实产权阶段，主要工作是基层都保甲头的递相纠查，政府是以中介者的身份出现，只要都保甲户之间自实自绘的丘块图账，逐级汇总相合，没有讼争就算告成。若有纠纷，所有当事人由官府召集一道再行勘丈核实。而打量画图是在这一基础上进行的较正式的清产确权阶段。“役户只作草图草账，而官为买纸雇工，以造正图正账”。《晦庵先生朱文公文集》卷19《条奏经界状》。主要工作是由县官监督，都保甲具体执行，政府主导角色凸显出来。李椿年在丈量制作砧基簿中，采用了民间的步田法，根据不同几何形状不同面积折算成单位税负的亩积计算方法。“绍兴中，李侍郎椿年行经界。有献其步田之法者，若五尺以为步，六十步以为角，四角以为亩……有名腰鼓者，中狭之谓也；有名大股者，中阔之谓也；有名三广者，三不等之谓也……此积步之法，见于田形之非方者然也。”赵彦卫：《云麓漫钞》卷1，中华书局点校本，1996年版。张传玺《中国历代契约会编考释》上册所载七契说明用亩、角、步计算不规则几何形状田亩面积的步田法，较之王安石的方田均税法，又进步精确了不少。
政府勘验制作正式的砧基簿，其工作则在县府进行，法定程序就是李椿年上述指导思想中提到的投纳、点检、印押、类聚。所谓投纳，是指甲首、保长、都正逐级将辖内监制砧基簿附上有关契约文据上报县府。点检类似于现代意义上的审查手续，尤其是对产业性质的合法性及产税的真实性要仔细核对。印押指经点检无误后，由县衙主簿或县丞钤印，即成为官府复制正式砧基簿的材料。类聚是根据印押的砧基簿的主要内容进行分类，如按业主姓氏归类的类姓簿；按产值和税负多寡归类的鼠尾簿；最重要的分类是按都、保、甲丘亩田状相连区域分类，并以千字文编号的鱼鳞图。总的说来，南宋买卖土地都要在契约中写明丘亩字号，这对于土地买卖过程中的赋役推割具有特别重要的意义。可以这样说，经界法的科学化，使赋役推收制度较前大大进步了。
制作籍档是经界法的总结阶段，实际上是县府类聚砧基簿后雇工按丘域复制都、保总图账册。“诸县各为砧基簿三：一留县，一送漕，一送州”。《建炎以来朝野杂记》甲集卷5《经界法》。至此，发回印押后的砧基簿给民户存档自留。都保则据前此逐级汇总的都保账图修正复制定稿，以供域内田产纷争备考。经界图籍既是业主产权的法律文件，也是政府征派赋役的法律依据。民间田产交易，如果没有砧基簿，即使有“契据可执”也要罚产没官。官府每隔三年推排一次，检查核对各户产业情况，“以革产去税存之弊”袁说友：《东塘集》卷10《推排札子》，文渊阁四库全书本。。
总之，李椿年在南宋所倡导的经界思想与实践，是我国土地管理与税收征管史上的一件大事。中国古代是个农业大国，土地是人民生存的物质基础，也是国家财赋之根本所在。在土地买卖较为频繁的历史条件下，科学的土地陈报与登记制度的确立，是防止土地产权交易中脱离国家管理的重要手段。土地交易者事先索要、考查对方砧基簿，就是证实其产权真实性和合法性的重要依据。而在土地交易过程中，土地田产上所承担的赋役也需相应推割。宋代土地买卖和兼并形势相当严峻，许多官僚地主不仅占有大量田地，而且通过各种非法手段规避国家赋役负担，造成民户负担畸重，国家赋税流失，贫富悬殊，社会矛盾激化。李椿年所推行的经界法虽然不能从根本上消灭这些弊端，但对遏制土地兼并和欺隐产税的确起了重要的作用。
