一、政府协调为主的治理思想
（一）政府协调为主治理思想的内容
宋代封建商品经济发达，为顺应这一历史潮流，政府治理开始逐渐把市场激励机制、自由竞争机制和民营部门的管理方法与手段引入到政府的管理中来，以最大限度地提高财政收入进而稳固其统治地位。宋代管理思想开始逐渐发生划时代的变化，从单纯的管制性工具向市场性、财政性工具转变（当然这一转变还是相当微弱的）。在特许经营与契约治理方面，对一些传统的政府经营领域，如对盐、茶、酒的专卖，有意识地引进市场机制，逐步探索从直接全面专卖到间接部分专卖的实践；创造性地以高商业利润诱使商人入中，把解决沿边军需供应难题纳入市场化的体系中；在酒坊、官田、盐井、河渡、商税场务等推行买扑承包制，通过投标竞争，激活经营机制，压缩政府管理成本，保证国家财政收入最大化，并促进市场的公平竞争和资源的合理配置；在矿冶业上完成了从官府垄断经营到承买制、从劳役制到雇募制、从定额制到抽分制的转化，激活了生产者的主动性和积极性，克服了官营垄断的僵化体制和低效率，降低管理成本，从而提高矿冶业的经营效益；在政府救助方面，顺应商人逐利的本性，利用价格杠杆，引导他们参与赈灾，从而部分解决了救灾经费和物资不足问题，节省了财政支出。
两宋在300余年的统治中，社会矛盾始终比较尖锐，据粗略估计，大致10年就发生一次较大规模的农民或士兵起义，每年都发生一次小规模的农民或士兵起义，加上先后对辽、西夏、金和蒙元的战争，给人民生命和财产带来很大的破坏，并严重威胁宋政权的统治。宋代财政上入不敷出的危机时有发生，政府解决危机的一个重要方法就是增加苛捐杂税，横征暴敛。当这种征敛超过了一定的限度，就会对小农经济造成巨大的破坏，严重影响小农的简单再生产正常进行。面对这种局面，宋廷利用政府劝勉与调解的政策工具，来缓解社会矛盾，鼓励小农发展生产，以传统儒家思想教化民众，构建封建道德规范，稳定社会秩序。
宋政府无论是劝勉农民耕垦，还是课民植树，其主要还是采取正面奖赏激励或给予优惠条件的办法，一般不采取行政性的强制手段。因为只有采取劝勉的方法，才能提高生产者的积极性，收到耕垦、植树的最佳效益。同时，宋廷把劝课农桑作为考核各级地方官必不可少的内容，以此督促官员充分发挥这一政策工具的应有作用。
宋代朝廷上下重视劝勉世人勤于读书学习，曾先后三次大规模兴学，鼓励地方州县兴办学校，倡导传统儒家思想，在社会上形成右文重学崇儒的风尚，对培养治国人才，提高民众的文化水准，引导他们遵纪守法，去非从善，形成美风良俗，消除社会不稳定因素发挥了积极的作用。
宋代，由于封建商品经济的发达，人们的交往日益频繁复杂，社会关系纷繁错综，民事诉讼大量增加。朝廷对民事诉讼尽可能采取自愿平等协商的调处方式，而不采取强制性的判决方式。这对于缓和社会各种矛盾，防止激化，以封建纲常伦理教化民众，稳定社会秩序方面发挥了应有的作用，从一个侧面体现了政府管理思想从统治到治理的转化。
（二）政府协调为主治理的原则
宋代政府以协调为主的治理思想主要体现在特许经营与契约治理、劝勉与调解这两方面。此一政策工具的特点在宋代主要体现在以下几个方面：
1.自愿平等合作的原则
在政府以协调为主的治理思想中，治理者（政府）与被治理者（民间组织、企业、个人）之间的关系是相对自愿平等的合作关系。如政府以市场价格为杠杆，高价诱使商人入中，以解决沿边军需供给难题。在这里，政府与商人就存在着自愿平等的合作关系，如政府所出的茶、盐价格偏低，商人无利可图，入中无法进行，那么政府就无法诱使商人解决沿边军需供给难题。只有当政府所出的茶、盐价格高到一定的程度，使商人有丰厚的利润可以赚取，他们才会甘冒旅途之遥远艰辛，积极参与入中，政府自然就能顺利地通过商人来解决沿边军需供给难题。买扑承包经营也是如此，政府所出竞标底价不能太高，因为如底价太高，买扑承包者无赢利空间，甚至亏损，那么该酒坊、官田、盐井、河渡等就无人买扑。只有当政府所出竞标底价低到一定的程度，使买扑承包者感觉有较大的赢利空间时，才会竞相加价，争取在竞标者中以最高价夺标，取得经营权，从而通过经营获得承包收益。又如在劝课农桑中，政府与农民也是处于某种自愿平等的合作关系，即政府示范、说服或采取减免赋税等优惠措施来鼓励农民勤于农桑，而对于农民来说，必须得到勤于农桑的好处，如收入增加、生活得到改善等，从事农业才有生产的积极性。如农民勤于农桑的收获绝大部分被政府通过各种名目巧取豪夺，最终所剩无几，生活得不到改善，那么农民宁可游手好闲，也不勤于农桑了。再如在民事诉讼中采取调处息讼的方式，政府与当事人双方也是处于自愿平等的基础上，只有这样，当事人双方才能达成和解协议。
总之，无论对特许经营与契约治理来说，还是对劝勉与调解治理来说，自愿平等合作是最基本的原则，这样才能动员全社会力量共同参与，最大限度地增进共同利益，提高参与者的主动性和积极性，降低政府管制成本，有效配置资源，促进经济发展，避免社会与政府的对立。
但是，正是由于以协调为主的治理是建立在自愿平等合作的基础上，不带有行政强制性，因此，治理者的任何治理政策和措施必须得到被治理者的认可和响应，才能得到贯彻和执行。如上述的入中、买扑承包、劝课农桑与调处息讼均说明了这一点。其结果在一定程度上弱化政府对经济和社会的直接控制，有时短期之内还会减少财政收入，削弱政府的权力。因此，宋廷必须在增加财政收入、促进经济发展、保障民众基本生存条件三者中寻找一个平衡点，即在保证封建政府收入的情况下，让工商业得以有一定程度的发展，民生有最基本的保障，从而达到社会稳定，长治久安。如在茶的专卖中，朝廷由于西北战争，滥发茶引，引起茶引无法兑现茶叶而贬值，商人无利可图甚至亏本，入中无法实行下去，改行贴射法。贴射法虽然杜绝了“虚估”、“加抬”的弊端，增加了茶商经营自由，但国家茶利受到富商大贾的侵夺；后又改行通商法，虽然商人得以自由竞争经营，降低了成本，提高了茶叶质量，但政府对茶叶的控制削弱，国家利源浸销。最后蔡京改革茶法，变直接全面专卖为间接部分专卖，即一方面政府通过茶引、笼部和合同簿对商人贩茶的全过程实行严密的控制，达到专卖的目的，获取专卖高收入；另一方面政府允许商人与园户直接交易，充分发挥商人在茶叶流通中的作用，避免了因官府直接专卖导致的茶叶质量粗劣、运输与保存中的损耗浪费、经营效率低、管理成本高等问题。
2.共利双赢的原则
如前所述，政府以协调为主的治理必须以自愿平等合作为原则，而要实现自愿平等合作，则要以共利双赢为前提，否则自愿平等合作就无法实现。如入中法能顺利进行，其基本前提是商人能从入中中获取厚利，而政府则借助商人长途贩运解决沿边军需供给难题，如有一方不能从中获得好处，就有可能终止双方的合作。入中法的失败，其关键原因就是茶引贬值使商人无利可图，商人只好退出入中法中与政府的合作。买扑承包经营也是如此，在买扑中最后所定竞标价必须适中，即一方面竞标者以这一竞标价进行承包后，通过经营可以获取承包利润；另一方面政府作为招标者，以这一竞标价转让经营权后可以尽可能地使财政收入最大化。宋代许多买扑承包经营失败无不由此引起，即一方面由于竞标价太高，竞标者无赢利空间，严重者倾家荡产。如刘安世就指出：“买扑场务，其弊莫大于实封投状。盖无知之民，利于苟得，竞立高价，务相倾夺，止快目前之欲，不为日后之计。然而一界之内，丰凶不常，或遇水旱之灾，即有败阙之弊，往往破家竭产，不偿逋欠，身陷刑禁，家族流散。”刘安世：《尽言集》卷2《论买扑坊场明状添钱之弊状》，丛书集成本。刘氏对买扑的批评不一定正确，因为以现代经济学的眼光来看，经济上的竞争是有很大风险的，有时竞争是很残酷的，失败是常有的事，这并不能归因于买扑制本身。但刘氏的批评反映了宋代这样一个事实，竞标价不能太高，否则竞标承包者就很有可能不能赢利，甚至亏损，直至倾家荡产，沦为阶下囚。另一方面如竞标价太低，政府作为招标者无法从转让经营权中获得财政收益，同样，这种买扑承包也无法存在，只得关闭。如元祐六年（1091年）春规定；场务投状承买时，“如减八分以上，无人投状承买，委是难以出纳净利钱，即所差官与本州县保明申提刑司审察，保明权停闭讫奏”苏轼：《苏轼文集》卷34《论积欠六事并乞检会应诏所论四事一处行下状》，中华书局点校本，1986年版。。
宋代的调处息讼从某种意义上说也是以双赢共利为前提，这就是宋代官府在谕令民事诉讼双方当事人时经常所强调的“务要两平”、“不得偏党”等语，即双方在调处中都必须妥协、让步，这样才能达成协议。如果只是一方妥协、让步，而另一方始终保持强势，丝毫不予让步、妥协，那是很难协商成功的。总之，调处的本质特征就是非对抗性的，不是以当事人一方击败另一方为结局，而是要通过双方妥协、让步，最终取得双赢共利的结果。
（三）政府协调为主治理的途径
政府在以协调为主的治理中，首先，必须坚持公开、公平竞争。如在买扑承包、商人入中中，治理者与被治理者的关系基本上是平等的，双方的合作关系，即是否参与买扑承包或入中，由市场价值客观决定，如承包权给竞价最高之人，入中与否由茶引价格决定。买扑中的招标、开标公开进行，入中的茶引明码标价，都有利于参与者公平竞争，防止贪官污吏营私舞弊。其次，有意识地将价格作为政府治理的有力杠杆。如在以市场性工具解决沿边军需供应中，利用商人逐利的本性，用“虚估”、“加抬”的手段，即以价格为杠杆，高价诱使商人入中，从而把沿边军需供给难题纳入市场化体系加以克服。在买扑承包经营中，官府把承包权给竞价最高之人，这是政府利用价格杠杆使竞标人在相对公平、公正的情况下进行竞争。在赈灾中，宋廷利用价格与供求的辩证关系，短期内适当提高受灾地区的粮食价格，引导商人往受灾地区运送粮食，解决因受灾而粮食匮乏粮价暴涨的问题，达到保证灾区的基本粮食供给、平抑物价、稳定社会秩序的目的。再次，通过劝谕说服或奖励引导。由于协调治理以自愿平等为原则，因此，政府不能采取行政性的强制手段，只能采用劝谕说服或奖励引导的方式，使被治理者按照政府的意愿、政策、方针行动。如在劝课农桑中，朝廷通过宣传务农重谷的国策、农桑为本的理念，皇帝和地方各级长官作出表率示范以及减免赋税、为流民提供耕地、农具、种子、耕牛等奖励措施来引导农民勤于耕织。又如在劝学兴学中，朝廷通过宣传儒家尊师重教的思想以及赐田、赐书、提供经费、学舍，通过科举取士等引导、鼓励民间养成重学、好学的风尚。在调处息讼中，官府以“贵乎和睦”、“孝悌”、“正名分、厚风俗”等儒家的伦理纲常对当事人双方进行开谕，使他们“幡然而改，各从和会而去”《名公书判清明集》卷1《劝谕事件于后》，中华书局点校本，1987年版。。最后，政府与民众或民众之间订立契约。政府与民众或民众之间如就某项事务在自愿平等的基础上达成合作关系后，往往还要订立书面契约，以此作为双方共同遵守的凭据。如在买扑承包经营中，当中标人确定后，承包者必须以家产作抵押，召人作保，订立承包合同。在民间调处息讼中，当纠纷得到调解后，往往需要签订书面协约以为凭据，并报经官府认可，才能以国家强制力保障其执行。如协议是在恃强凌弱的情况下签订的，显然失于公平，那官府就不承认其法律效力了。
二、政府管制为主的治理思想
（一）政府管制为主治理思想的内容
两宋自始至终面临着不同程度的内忧外患，社会矛盾比较尖锐，为了保持社会稳定，达到长治久安，维护自己的统治，历朝对谋反叛逆、杀人、贼盗、官吏贪赃等严重的社会犯罪采取严厉的禁戒与镇压；宋代隐瞒户口与土地兼并严重，影响国家的赋税征收，并使田赋负担不均，朝廷通过登记统计人口、划定户等以及限田、核查田地等进行治理；为了解决财政上入不敷出的危机，朝廷对茶、盐等专卖实行严密的管制，以此保证国家成为垄断利润的独占者；朝廷把货币制造和发行大权牢牢地掌握在自己手中，垄断货币制造与发行，借此取得对社会财富的支配权。
宋代有关财政赋税治理思想的主题是围绕着解决国家财政上入不敷出的危机展开的，其中心是开源、节流和集中财权。开源虽然有通过发展生产增加国家财政收入的一面，但主要的还是通过行政性强制手段，颁布各种法令、法规，巧立名目向广大百姓征敛。同时，为避免社会矛盾的过度激化，引起武装反抗等社会大动荡，朝廷也在某种程度上约束官吏横征暴敛。宋代不少有识之士认识到节流的关键是解决冗兵、冗官、冗费三冗问题。这是因为先后与辽、夏、金、元的战争使宋朝廷一直要保持着一支庞大的军队，因此冗兵成为国家最大的财政开支，军费在北宋占财政支出的十之六七，在南宋则达到十之八；其次为冗官，庞大的官僚机构、有权无权的官员成为财政的沉重负担。要裁减冗兵、冗官，宋朝廷能够采取的有效措施就是通过行政性手段强制执行。
宋代集中财权的思想主要是朝廷通过颁布法令，从三方面改革财政体制：一是协调中央与地方在财经管理上的集权与分权；二是宰相必须总管全国财政，内库必须纳入理财机构的统一管理与监督；三是改制后的户部必须同改制前的三司一样，具有较大的理财范围。而且这三方面的着眼点是相同的，即从机构运行机制层面入手，通过集中财权达到有效地统筹调配全国钱物，控制财政收支平衡，防范财政财务收支上的不法行为，开源节流，从而解决财政困难。这种集中财权的思想在当时因三冗和战争支出巨大、国力匮乏的情况下，具有较大的积极意义。
（二）政府管制为主治理的原则
宋代政府以管制为主的治理思想主要体现在政府命令与禁戒、财政赋税治理思想两方面。此一政策工具的特点在宋代主要体现在以下几个方面：
1.强制、以强胜弱的原则
在政府以管制为主的治理思想中，治理者（政府）与被治理者（民间组织、企业、个人）之间的关系是强制、以强胜弱的关系。如朝廷依靠军队，对谋反叛逆、杀人、贼盗、官吏贪赃等社会犯罪予以禁戒与镇压。在这里，政府与各种社会犯罪分子就存在着以强胜弱的关系，政府作为强势的一方，派军队缉拿、逮捕社会犯罪分子，然后依据刑法予以严厉惩处，对于那些严重威胁其统治的农民和士兵起义，甚至派军队当场予以镇压。对于户口隐瞒和土地兼并严重影响国家财政税收的治理，政府依靠手中握有的权力，对百姓强制实行户口登记统计和划定户等，颁布法令限制占田，对田地进行核查，以此作为征收赋税的依据。在对茶、盐专卖和货币制造发行实施严密的管制中，政府严厉打击私产私贩茶、盐和私铸货币等，以强权保障国家的垄断权。
在财政赋税治理思想中，政府虽然没有采取像命令与禁戒那么刚性的强制，但总的倾向还是一致的，即通过国家命令、政策等予以实施。如在征收各种苛捐杂税时，必然不同程度地遭到百姓的抵触和反抗，政府如要按时足额予以征收，必须采用各种强制手段，如催科，惩治拖欠不交、拒绝交纳者。节流中的裁减冗兵、冗官，更要依赖自上而下的强制途径，即皇帝通过颁布诏书，强制性地命令有关军队或部门予以精简。至于集中财权，事关权力的分配和官僚机构的调整，只有依靠封建最高统治者的权威，通过诏令圣谕，才有可能强制推行。
总之，无论是政府命令与禁戒，还是财政赋税治理，政府拥有强大的权力是基本前提，即政府通过拥有军队、官吏、司法权等，强制被治理者按其意志行动，否则，违抗者将受到不同程度的惩罚。
2.垄断独占、胜负对抗的原则
在政府以管制为主的治理中，治理者之所以对被治理者采取行政性强制，以强胜弱，其目的是政府以胜利者的姿态垄断独占某些资源。如政府通过对社会犯罪的禁戒与镇压，巩固自己的统治地位；通过对户口的登记、统计和划定户等，限制占田与核查田地，来保证国家赋税的征收；通过严厉查禁私产私贩茶、盐和私铸钱币，从而独占巨额的禁榷利润。政府如不采取行政性的强制，以胜利者的强势出现，就很难垄断独占某些资源，甚者其政权被推翻，将从治理者转变为被治理者。
以管制为主的治理，由于是通过命令、禁戒甚至惩罚等手段强制民间组织及个人遵守、服从，因此较容易实施和管理，效果具有直接性，更适于作为处理危机的工具。如禁止私产私贩茶盐，强迫农民交纳赋税，直接派军队镇压农民、士兵起义等。但管制会限制自愿性和私人活动，可能导致经济上的无效率性、高成本、低质量，并可能产生社会与政府的对立，甚至恶化为冲突等。如宋初实行的全面禁榷制，统治者主观上想最大限度地独享茶叶之利，但事实上繁杂而庞大的流通体系在这一体制下运转十分不灵，官办特有的低效率造成物力、财力的巨大浪费。尤其是茶叶保质期限短、保质要求高，易潮易腐，官府经营效率低，损耗大。官府严厉缉拿私产私贩者，但由于走私会带来高额的利润，因此诱使许多人铤而走险，私产私贩屡禁不绝，甚至导致有组织的武装走私贩私，公然与政府对抗，严重威胁封建统治。
（三）政府管制为主治理的途径
政府在以管制为主的治理中，首先，必须制定各种法律法规，因为管制的一个重要特征是要求被治理者遵守服从，因此政府必须制定出各种符合自己统治意志的法律法规，来规范约束被治理者的行为。中国古代的封建法律法规是典型的单轨法，即法律法规只有规范约束被治理者行为的条文，而没有保护被治理者权利的条文。如在对社会犯罪的禁戒与镇压中，朝廷就通过大量的法律条款，严厉禁止被治理者谋反叛逆、杀人、贼盗、贪赃等，否则，将受到残酷的处罚。在茶、盐等专卖和垄断货币制造发行中政府也颁布法律予以明令禁止私产私贩、私铸，违者将受到不同程度的惩处。甚至政府在赋税治理中也制定了各种法律法规，禁止拖欠不交、偷税漏税等。其次，国家必须拥有一支强大的军队，随时对被治理者的反抗实行镇压。因为管制是强行要求被治理者遵守、服从，因此必然会遭到其中一些人的抵触、拒绝甚至武装反抗。在这种情况下，政府只能出动军队予以镇压，以儆效尤，以此确保政府的治理意志能够得到贯彻执行。最后，政府在以管制为主的治理中必须不断颁布各种政策命令，作为法律法规的补充。在政府治理中，现实情况是在不断变化的，法律法规往往处于滞后的状态，因此，政府必须通过不断颁布政策命令对此进行调整，以适应现实情况的变化。如在茶叶专卖中，政府就根据情况的变化，先后颁布各种政策命令，对茶实行全面禁榷法、入中法、贴射法和现钱法、通商法、蔡京茶法等。
三、政府服务为主的治理思想
（一）政府服务为主治理思想的内容
宋代在中国古代算是比较动荡不安的王朝，先后爆发对辽、西夏、金、蒙元的战争，较大规模的农民和士兵起义达30余起，小规模的农民和士兵起义达数百起。宋代的自然灾害也较频繁发生，在两宋300多年间，据不完全的统计，共有灾害2000余次康弘：《宋代灾害与荒政述论》，《中州学刊》1994年第5期；张文：《季节性的济贫恤穷行政：宋代社会救济的一般特征》，《中国史研究》2002年第2期。，平均每年六七次，因此，可以说几乎是无年不灾，甚至一年数灾或十几灾，而且有的一灾延续很长时间。
作为一个政府，为了稳定社会秩序，长治久安，巩固自己的统治，必须为全体民众提供必要的公共产品，尤其必须通过社会救助、兴建公共建设工程等保障弱势群体的最起码生存条件。对此，宋代统治者有比较清醒的认识，把以服务为主的政府治理作为长治久安的一项施政重点。
宋廷重视对公共工程的兴建，其中与民生关系重大的主要有5种类型：一是农田水利工程；二是治河；三是修建城池；四是修建桥梁道路；五是治理港口。公共工程往往规模较大，需花费大量的财力、物力和人力，但两宋则常常处于入不敷出的财政危机中。宋廷本着少花钱、多做事的理念，通过各种方式筹集经费，征调人力，修建了不少公共工程。
宋代由于人口的大量增加，人们加速了对山区的开发，也加大了对森林植被的破坏。随着天然植被的减少，人们更加注意对生态环境的保护。宋代重视植树造林，从公共事业的角度看，具有以下几方面的意义：一是树木能保持水土，防止洪涝；二是通过植树壮堤防，防河决；三是种植行道树，既可养护道路、荫庇路人，又可增补官用木材；四是通过植树美化环境；五是植树造林，用于军事防御。
宋代由于植被的破坏，水土流失严重，江河湖泊等淤积使蓄水泄洪的能力降低，南北水患频繁。对此，宋廷主要采取了以下对策和措施：一是还田为湖；二是修复养护陂塘；三是不使豪强地主围湖垦田合法化，加强管理与处罚；四是完善水利设施，使湖泊陂塘更好地发挥灌溉排涝作用；五是对湖泊陂塘及其水道进行疏浚。
宋代随着商品经济的繁荣，城市有很大的发展，在对城市的治理中，有以下几个方面涉及政府以服务为主的治理思想：一是对城市人口户籍的管理，尤其是对城市流动人口与市井流氓、无赖的管理以及城市社会保障体系的建立，对稳定城市社会秩序意义重大。二是宋代在许多城市建立了较完善的防火灭火体制，对保护市民的生命与财产安全发挥了重要的作用。三是宋代重视市政管理与建设，对维护正常的水陆交通秩序与安全发挥了积极的作用。政府把居民供水、排水列入城市规划中，大大方便了民众的生活。
宋人在天灾人祸频繁的情况下，提出了不少十分可贵的政府救助思想：一是平时的政府救助工作主要围绕收养贫困人口、医治贫困病患者和埋葬贫困死者的指导思想展开；二是在灾害发生之前，通过兴修水利、重视灭蝗、植树造林、完善粮食仓储等防患于未然；三是在灾害发生期间，主张尽早就地赈灾、以工代赈、多方筹集赈灾经费、荒年募兵等；四是在灾害发生之后，主张政府应帮助灾民返乡或就地安置，并尽快恢复生产。
（二）政府服务为主治理的原则
宋代政府以服务为主的治理思想主要体现在公共事业和政府救助思想两方面。此一政策工具的特点在宋代主要体现在以下几个方面：
1.以强助弱、保护救助的原则
在政府以服务为主的治理思想中，治理者（政府）与被治理者（民间组织、企业、个人）之间的关系是以强助弱、保护救助的关系。政府通过所拥有的人力、财力、物力，对广大民众尤其是其中的弱势群体，实施保护救助。如政府通过兴建农田水利工程、治河、植树造林等，使民众避免遭受水旱之灾；通过修建城池、种植树木形成军事防御带，以抵御外敌的入侵；通过修建桥梁道路、疏通河道、治理港口、市政建设与管理以维护交通畅通、行旅安全；通过城市防火灭火体制建设，来保护市民生命与财产的安全；通过将供水、排水系统纳入城市规划中，为市民生活提供方便。
宋代最典型的政府救助是政府在受灾时期与灾后对灾民的救济，主要形式是赈济、赈贷或赈粜粮食，安置灾民住宿，为灾民提供最起码的生存条件，灾后帮助灾民尽快恢复生产。宋代天灾人祸频仍，但由于朝廷重视社会救助工作，因此终宋300余年，社会在自然灾害、宋辽战争、宋金战争、宋西夏战争甚至北宋灭亡的巨大冲击下，仍然避免了失控的状态，朝廷对社会的控制还较稳固，整个社会基本上都处于平稳有序的运作态势，内部虽然爆发了30余次较大规模的农民、士兵起义，但没有出现全国性的大规模农民起义、流民暴动和士兵起义等。所有这一切，与宋廷较成功的政府救助思想与实践是分不开的。
2.政府免费或部分免费为全体民众，尤其是其中的弱势群体提供公共产品或准公共产品
宋代在兴修农田水利、道路、城池等公共工程中注意采取多种形式，如公办、公办民助、民办公助、民办等，其中对于一些大型工程，因需耗费大量的财力、物力和人力，不是民间力量所能承办的，一般均由国家承担。此外，一些治河工程，如堵塞黄河决口泛滥等，由于情况紧急，且工程浩大，更是需要倾全国之力而毕功。只有一些局部的小水利工程，才采取民办公助或谁得利谁出资的民办形式。宋代的城池、道路一般也由国家承办兴建。因此，宋代的大部分较大规模的公共建设工程应属于政府提供的公共产品或准公共产品，供全体民众免费无偿使用。
宋代常设收养救济贫困人口的机构，如福田院、居养院、安济坊、漏泽园、养济院、安乐坊、安养院、安济院等，均是无偿供养、医治、安葬贫困无助群体。城市的防火灭火经费、市政管理费用等一般也由政府财政开支。政府的这种服务，一般也可算作公共产品。
（三）政府服务为主治理的途径
政府在以服务为主的治理中，首先，必须拥有较雄厚的财力、物力，因为服务的一个重要特征是以强助弱，因此，政府如果没有足够的财力、物力，就很难作为一个强者，对弱者实施保护、救助等。如黄河决口泛滥，政府必须在非常短的时间内做出反应，组织大量的财力、物力和人力，用于实施堵塞、救援等，否则，这一灾难就很难得到有效的控制，广大人民的生命和财产安全无法得到保障。又如宋廷如果没有足够的财政经费支持，就无法建立福田院、居养院、安济坊、漏泽园、养济院、安乐坊、安养院、安济院等众多的收养救济贫困人口的机构，对社会上的鳏寡孤独、贫困无助者实施救助。其次，由于服务的重要特征是以强助弱，因此，其服务的主要方式是免费或部分免费向全体民众或弱势群体提供。如上述公共建设工程中公办、公办民助、民办公助等就属于这种类型。又如宋代赈灾中的赈济就是无偿向灾民提供粮食，赈贷属于无息或低息借贷粮食给灾民，赈粜则是低价或平价把粮食卖给灾民。再次，服务的主要效果是起到保护或救济的作用。如政府兴修水利工程、治河的主要作用就是使民众免受水旱之灾的伤害；修筑城池，就是保护民众免受外敌的侵袭；修建桥梁、道路，就是保障交通畅通、行旅安全；建立城市防火灭火体制，就是保护市民的生命和财产免遭火灾的焚毁。政府对灾民的救助，就是帮助灾民在无以为生的困境中，不至于饥寒交迫、疾病而死亡，从而渡过难关，恢复生产，重建家园。最后，必须指出的是，在政府以服务为主的治理中，有时也采取禁戒与命令的方式。如在生态环境保护中，宋廷颁布了许多法律，对林木进行保护，严禁私自砍伐林木，必须依法进行开采，禁火烧林等。如法律规定：“毁伐树木、稼穑者，准盗论”③窦仪：《宋刑统》卷27《杂律》，中华书局点校本，1984年版。；“诸系官山林辄采伐者，杖八十”徐松：《宋会要辑稿》（以下简称《宋会要》）《方域》10之7，中华书局影印本。；“延烧林木者，流二千里”③《宋刑统》卷27《杂律》。。又如为了防止火灾的发生，宋代定有严格的禁火、限火规定。如大中祥符八年（1015年），“诏皇城、内诸司、在京百司库务、仓草场无留火烛，如致延燔，所犯人及官吏悉处斩”《宋会要·刑法》2之12.。再如宋代在赈灾时禁遏籴，以行政手段保护粮食以商品流通的形式自然聚汇到受灾地区。南宋理宗宝庆三年（1227年），“监察御史汪刚中言：‘丰穰之地，谷贱伤农；凶歉之地，济粜无策，惟以其所有余济其所不足，则饥者不至于贵籴，而农民亦可以得利。乞申严遏籴之禁，凡两浙、江东西、湖南北州县有米处，并听贩鬻流通；违，许被害者越诉，官按劾，吏决配，庶几令出惟行，不致文具。’从之”脱脱：《宋史》卷178《食货上六》，中华书局点校本，1985年版。。
四、各级官吏对政策工具的执行
众所周知，在政府治理中，各种政策工具必须通过各级官吏加以执行。因此，历代最高统治者为维护自己的统治，高度重视治吏。“吏者，民之本、纲者也，故圣人治吏不治民。”韩非：《韩非子》卷14《外储说右下》，上海古籍出版社影印《二十二子》本，1986年版。治吏的主要手段就是加强对官吏的选任、监察与考核。
（一）宋代选任官吏思想
宋代在选官思想方面，强化皇帝对科举的控制，在殿试中亲自主持考选。在科举考试内容上重经义、明法，有助于提高官吏的执政能力和判案水平。在考试中把唐代的别头试、糊名法制度化，并创立了誊录法，有助于公平竞争，防止科场中徇私舞弊，更好地为国家选拔具有真才实学的人才，优化官僚队伍。
宋代官、职、差遣相分离的任官思想具有很强的封建人治色彩，但加强了皇帝对用人权的控制，从某种意义上说也提高了行政机关的效能。宋代任官制大致可分为三个层面：一是皇帝特旨擢用法；二是中书堂除法；三是吏部铨选法。除此之外，还辅以定差法、铨选考试法、举官连坐法、任官回避法等，对于公正选拔德才兼备的人员进入各级官吏队伍，肃清吏治，防止腐败、徇私舞弊等发挥了一定的积极作用。
（二）宋代监察官吏思想
宋代在中央设御史台为监察机关，对百官随时发现问题随时纠弹。其最有特色的是设六案对京师六部诸司采取定期巡视按察。御史监察百官内容广泛，主要有：弹劾官吏贪赃枉法、行贿受贿与请托行为；弹劾官吏交结权近，朋比结党；弹劾官吏不忠不孝等违背封建伦理纲常的行为；弹劾官吏违法购买田产；弹劾官吏偷税漏税；弹劾官员失职，办事效率低下；弹劾举官非其人者；弹奏越职论事和议改政府法令者；纠察私入三司、开封府及御史台者。宋代御史作为皇帝的耳目之官，尤其重视对其选任。御史一般由皇帝选任，以便更好地对宰相及高级官员进行监察；任御史者必须不畏权贵，廉洁，刚正不阿，果断敢言，有地方行政经验。
宋代地方监察制度在中国古代颇具特色，一是路级设监司，即转运司、提刑司和常平司共负监察之责；二是府州设通判作为监察官。
宋代路级监司通过分割地方路级事权达到加强中央集权，通过互察、互申、共同参与某项事务达到互相监督，共同拥有监察地方官吏的职责。宋代监司刺举州县官吏的内容主要包括以下几个方面：一是刺举贪赃者；二是察举不尽职责者；三是察举昏庸无能、年老病弱和怠惰政务者；四是举劾征收赋税中的不法行为；五是按劾州县残害百姓者。
宋代通判既是州郡副长官，又是州郡监察官，拥有监察知州及所部州县官吏的职权。其监察内容主要有以下几个方面：一是对知州及属下官吏皆可按察；二是监视钱谷出纳，防止差错作弊等事；三是巡历仓库，点检官物；四是拘收、检查无额上供钱物和经总制钱；五是监督纲运。
宋代监司不仅是皇帝的耳目，而且还执掌一路的大权，州县吏治的好坏，官员是否任用得人，无不与监司有密切的关系。因此，宋廷重视对监司的选任，其形式大体有：一是由皇帝亲自擢用；二是臣僚荐举，皇帝从中选任；三是宰执堂除。而且在选任时的回避制度比一般官员更严密，监司与其所辖地区州县官之间、同路监司官之间、同路监司官与帅司之间、监司属官与所辖地区州县官之间、监司属官与同路诸司官之间以及监司在本籍贯和产业所在路均应实施回避制度，防止地方官员利用亲属、同乡等关系拉帮结派，结党营私，对封建中央集权和吏治形成负面影响。
宋廷也颇重视通判的选任，其选任方式主要有皇帝亲擢、中书堂除、吏部差注、监司或府州辟差。其中府州辟差通判在宋代不常见，在一般情况下宋代规定府州长官不能奏辟或保举见任通判，以便使通判能行之有效地监察州郡长官。
（三）宋代考核官吏思想
宋代对官吏的考核是治吏的重要工具之一，事关对人才的选拔任用。这项工作涉及人事部门、财计部门和监察部门，这是因为在考核地方官和监临物务官的经济政绩时，其账籍必须先送计司审核比较户口、垦田、赋税、课利增亏，这使人事主考部门有较准确具体的考核依据。在主持考课的官吏中，监察官的作用逐渐加强，这不仅保证了考核的如实公允，而且显示出考核具有督察官吏、肃清吏治的职能。
宋代考核官吏的内容因职务而异，其考核地方官的指标设计主要有两方面：其一有关经济方面的，如农桑、垦田、人口等；其二有关治民方面的，如狱讼、盗贼、赈恤等。综观宋代对官吏的考核指标设计，与前代最明显的不同是对官吏经济政绩的考核渐趋重要。
宋代在对地方官进行考核时，比较注意对官吏政绩进行较准确的量化评估，课其殿最。尤其在对官吏经济政绩考核时，采取比祖额之增亏、比递年（谓前一年）之增亏、确立多项增亏指标给予相应奖惩三种方法。这些方法使对官吏经济政绩的量化考核评估比较准确、客观公正和科学合理。
宋代统治者通过这样一套科学、合理的激励机制，有效地调动了官吏的积极性，使政策工具得到贯彻和执行，在很大程度上促进了社会经济的发展，维护了宋政权的稳定，而且其基本原理与现代的激励理论颇为吻合。
迄今为止，在组织成员激励方面最被广泛接受的是弗鲁姆的期望理论（Expectancy Theory）。期望理论认为当人们预期某种行为能带给个体某种特定结果且这种结果对个体具有吸引力时，个体就倾向于采取这种行为。它包括以下三种变量或联系：
A=努力—绩效联系：个体感到通过一定程度的努力可以达到某种工作绩效的可能性
B＝绩效—奖赏联系：个体相信达到一定绩效水平后即可获得理想结果的程度
C＝奖赏的吸引力：奖赏对个体的重要性程度，主要包括个体的目标与需要
宋代的官吏激励机制与现代的期望理论在本质上是非常接近的。
（四）政策工具视角下的宋代管理思想的三个层面与一个关键
综上所述，政策工具视角下的宋代管理思想大致分为三个层面和一个关键。第一层面是以政府管制为主的治理，通过命令、禁戒等手段强制民间组织及个人遵守、服从。管制较容易实施和管理，效果具有直接性，更适于作为处理危机的工具。但管制会限制自愿性和私人活动，可能导致经济上的无效率性、高成本，降低质量，并可能产生社会与政府的对立甚至恶化为冲突等。第二层面是以政府协调为主的治理，通过市场化、契约、劝勉、调解等途径使政府与民间组织、个人自愿平等合作，动员全社会力量共同参与，采取公办民助、民办、民办公助等形式，最大限度增进共同利益。政府协调为主的治理能降低政府管制的成本，提高积极性和产品质量，有效配置资源，促进经济发展，避免社会与政府的对立。但会弱化政府对经济和社会的直接控制，有时短期内还会减少财政收入，削弱政府的权力。第三层面是政府通过对社会的服务，即通过救助进行赈灾、救济，兴办公共事业等。其政策着眼点是保障弱势群体的最起码生存条件，为全体民众提供必要的公共产品，从而稳定社会秩序，长治久安。一个关键是任何政策工具必须通过各级官吏加以执行，因此应加强对官吏的选任与监察考核。政策工具视角下的宋代管理思想的特点是统治机制从单纯依靠政府的权威或制裁向权力的多元化方向转化，参与主体除政府以外还包括民间组织、企业和社会个体；治理模式除传统的国家强制手段和方法外，已经尝试在不同的制度关系中运用政府协调（约定、协商、引导、劝勉、调解）去控制和规范组织与个人的各种活动，社会化手段部分替代政治权力。总之，实现政府管理的重心从统治到治理的转移。
据此，我们将政策工具视角下的宋代管理思想分为政府管制、政府协调和政府服务三个部分，这三个部分管理的最终效果均取决于对官吏的选任、监察与考核。我们可以构建一个宋代政府治理机制模型图，政府治理效果为政府管制、政府协调和政府服务的函数，可用F=f(x， y， z)表示，其中政府管制的效果为X= f(x)，政府协调的效果为Y= f(y)，政府服务的效果为Z= f(z)，即三个治理部分的效果就是官吏选任、监察与考核水平的三维函数。图中所示XYZ所构成的三角截面就是政府治理的最终效果。在有限而有效的XYZ取值范围内，所构成的三角截面越大，政府治理效果越好。
