一、青苗法思想的主要内容与本质
青苗法于熙宁二年（1069年）九月开始推行，其具体实施办法主要有以下六个方面：①常平广惠仓现钱许照陕西青苗钱例，于夏秋未熟前，约逐处收成时酌中物价，定每斗预支例价，出示召人请领。②愿请领者，10户为1保，不拘户等高下。后经修订为10户以上结成1保。每保须以第三等以上有力人户充甲头。规定量人户物力以定钱数多少，如河北第五等户并客户不得过1贯500文；第四等户每户不得过3贯；第三等户每户不得过6贯；第二等户每户不得过10贯；第一等户每户不得过15贯。将原来不拘户等高下的原则完全放弃。若客户愿请，即与主户合保。③不愿请领者不得抑配。④若约度物数，支与乡村人户有剩，亦可准上法支俵与坊郭有物力抵当人户。后经转运司修订为如本钱有剩余可以让农村第三等以上人户在规定贯数外添数支给，即三等以上户的贷款额可以提高。如本钱还有剩余再贷给坊郭人户，但以5家以上为1保进行抵押借款，并不得超过抵当物业所值钱价之半。为防止各地官司将本钱专放给有力人户，应妥为晓谕不愿请领者请领。这一规定初意是使人人均享贷放利益，但后来变成抑配的根据。⑤如纳时斗斛价贵，愿纳现金者，亦听，仍相度量减时价送纳。后经转运司补充，在此情况下以现金交纳数不得超过原贷款额的30%。⑥夏料于正月三十日前支俵，秋料于五月三十日前支俵韩琦：《韩魏公集》卷17《家传》，丛书集成本。。
从王安石的诸多言论中可以看见，其实行青苗法的初衷是把它作为“理财以农事为急，农以去其疾苦，抑兼并，便趣农为急”《长编》卷220.的一项重要措施。如他认为：散发青苗钱谷，“非惟足以待凶荒之患，又民既受贷，则于田作之时不患阙食，因可选官劝诱，令兴水土之利，则四方田事自加修益”④《宋会要·食货》4之16.。再则，“人之困乏，常在新陈不接之际，兼并之家乘其急以邀倍息，而贷者常苦于不得”④《宋会要·食货》4之16.。实行青苗法，可使“昔之贫者举息之于豪民，今之贫者举息之于官，官薄其息，而民救其乏”《临川先生文集》卷41《上五事札子》。。但是，我们如果对青苗法最初的规定加以考察，就会发现其在一些地方已违背了王安石的初衷。其一，青苗法顾名思义是在青黄不接时向农民发放低息贷款，以防止兼并之家乘此时进行高利贷盘剥。但是每年夏秋两次贷款，“夏料钱于春中俵散，犹是青黄不接之时，尚有可说，若秋料于五月俵散，正是蚕麦成熟，人户不乏之时，何名济阙，直是放债取利耳！”《文献通考》卷21《市籴二》。欧阳修在此一针见血地指出：夏粮未熟是青黄不接之时，而秋粮未熟则不是青黄不接之时，但政府还要农民借贷，显然，其用意是以贷款为借口向农民敛取。这里，欧阳修把青苗法辗转取息、官放高利贷的本质揭露无遗。其二，按王安石的初衷，青苗钱应贷给“阙食”、“困乏”之家，但是在具体贷款措施中，那些真正需要贷款的客户、第五等户却只能贷1贯500文，而第三等以上人户本来就不需要贷款，现在却要摊配年利四分的大量青苗钱。如第一等户可贷到15贯，是客户、第五等户的10倍。正如司马光所指出的：“今之散青苗钱者，无问民之贫富，愿与不愿，强抑与之，岁收其什四之息。”《温国文正公文集》卷60《与王介甫第三书》。从此可以清楚地看出，青苗法更多的是在不该贷款的时候，向不需要贷款的民户贷款，其真正用意是依靠国家的权力，根据民户财产多寡，以贷款为借口，强制向他们增收赋税。总之，无论对贫民还是富户来说，青苗法的性质从一开始就已深深打上向民众额外敛取的烙印。青苗法无去疾苦、抑兼并之效，却有增加赋入之实。正如陈舜俞在《都官集》卷5《奉行青苗新法自劾奏状》中所说：行青苗法，使吾民“终身以及世世，一岁常两输息钱，无有穷已。万一如此，则是别为一赋以敝生民”。
此后，青苗法在具体实施中，与王安石的初衷越来越远，非但没有减轻农民的负担和疾苦，以及抑制了兼并，反而增加了农民的负担和疾苦，助长了兼并。其一，在俵散和收纳青苗钱时，官吏从中作弊勒索贫下之户。散敛之际，“除头子钱，减克升合，量收出剩”吕陶：《净德集》卷3《奏乞权罢俵散青苗一年以宽民力状》，丛书集成本。，“以陈粟腐麦代见钱支俵”《宋朝诸臣奏议》卷149《上哲宗五事》。，“仓官受入，又增斗面，百端侵扰，难以悉数”《净德集》卷3《奏乞权罢俵散青苗一年以宽民力状》。。因此，如把这些贷还中的灰色成本均计算在内，青苗钱“盖名则二分之息，而实有八分之息”晁说之：《嵩山文集》卷1《元符三年应诏封事》，四部丛刊本。。甚者则有纳倍息的，如司马光就揭露：陕西青苗钱“以一斗陈米散与饥民，却令纳小麦一斗八升七合五勺，或纳粟三斗，所取利约近一倍。向去物价转贵，则取利转多，虽兼并之家乘此饥馑取民利息，亦不至如此之重”《温国文正公文集》卷44《奏为乞不将米折青苗钱状》。。苏辙在论诗句中也称：“吏缘为奸至倍息。”《苏辙集·栾城三集》卷8《诗病五事》。其二，许多贫民下户无力偿还青苗本息，在官府的逼督之下，只好“复举贷于兼并之家，出倍称之息以偿官逋”杨时：《杨龟山先生集》卷6《神宗日录辨》，文渊阁四库全书本。。时人王岩叟对此作了批判：“说者曰（青苗之法）所以抑兼并，曾兼并未必能抑也。一日期限之逼，督责之严，则不免复哀求于富家大族，增息而取之。名为抑兼并，乃所以助兼并也。”《长编》卷376.其三，一些官吏在实施青苗法时以多放钱多收息为功，因此进行强行摊派，无论是坊郭户，还是乡村上户、下户和客户，都被抑配青苗钱，强制纳息，这与当初“愿则与，不愿不强也”的规定完全背道而驰。“州县常平钱（青苗钱）实不出本，勒民出息”《宋史纪事本末》卷8.，使青苗钱成为一种新增的强制性交纳的苛捐杂税。正如苏轼所云：“先朝初散青苗，本为利民，故当时指挥，并取人户情愿，不得抑配。自后因提举官速要见功，务求多散，讽胁州县，废格诏书，名为情愿，其实抑配。”《苏轼文集》卷27《乞不给散青苗钱斛状》。司马光也揭露说：青苗钱“以春秋贷民，民之富者皆不愿取，贫者乃欲得之。提举官欲以多散为功，故不问民之贫富，各随户等抑配与之。富者与债仍多，贫者与债差少。多至十五缗，少者不减千钱”⑤《温国文正公文集》卷41《乞罢条例司常平使疏》。。可见，北宋官府为了聚敛民财，达到了不择手段的地步。其四，青苗钱一年两贷的方式，其实很难帮助解决贫民的困乏，反而加重了负担。熙宁三年（1070年）二月，知山阴县陈舜俞在上疏中指出：青苗钱“虽分为夏秋二料，而秋放之期与夏敛之期等，夏放之月与秋敛之期等，正月放夏料，五月放秋料，所敛亦在当月，不过展转计息，百姓以给为纳，实无所利”《续资治通鉴长编拾补》卷7.。司马光也说：“王广廉在河北，民不能偿春耕，乃更俵秋料使偿之，民受之知县厅，即输之主簿厅。”《长编》卷211.这就是说，官府每年两次发放青苗钱和收归本息，农民一手借到青苗钱，一手即将此钱加上利息还给官府，实际上未借到钱，反而倒贴了利息。还有农民在贷还青苗钱时，存在着多次折算的问题。借款人实际上借的和还的可能都是粮食，但要折钱计算，借时按青黄不接时的高粮价借，还时则按丰收时的低粮价折钱。因此，虽然归还的本金在钱数上没有变化，而粮食数却比借时增加了许多。借贷者必须以多于借时的粮食去换钱还贷，这等于在规定的利息以外又负担了一笔无形的高息。所以，司马光反对以米折钱，坑害百姓，主张“不以元籴价贵贱，更不纽作见钱，只据所散与人户石斗，至将来成熟，令出息二分。每散得一斗米者，纳一斗二升”《温国文正公文集》卷44《奏为乞不将米折青苗钱状》。。其五，王安石发放青苗钱的大量本钱来之于常平仓的本钱，大量的常平钱谷被挪用导致常平仓基本上停止运作。但是，宋代常平仓在调节谷价、赈济等方面是不向农民收取利息等费用，因此更容易受到农民的欢迎，在抑制大地主、大商人囤积居奇、贱买贵卖、操纵粮价、坑害农民方面发挥了一定的作用。虽然王安石自称“青苗法”为常平新法，但其性质与常平法有很大差异，青苗法既起不到调节粮价的经济杠杆作用，又无法以粮食赈济农民，农民反而还要因借青苗钱而付出40%以上的利息。因此，青苗法根本无法替代常平法。司马光指出：“常平仓者，乃三代圣王之遗法……民赖其食，而官收其利，法之善者无过于此……今闻条例司尽以常平仓钱为青苗钱，又以谷换转运司钱，是欲尽坏常平，专行青苗也。国家每遇凶年，供军仓自不能足用，固无羡余以济饥民，所赖者止有常平钱谷耳。今一旦尽作青苗钱散之，向去若有丰年，将以何钱平籴？若有凶年，将以何谷赒赡乎？……臣以谓散青苗钱之害犹小，而坏常平之害犹大也。”⑤《温国文正公文集》卷41《乞罢条例司常平使疏》。
二、青苗法对小农经济的破坏
众所周知，宋代由于冗兵、冗官、冗费等巨额开支耗去国家收入的很大部分，因此，财政支出庞大，经常是入不敷出。要改变这种财政危机的局面，不能不重视节流。这种思想虽然比较传统，缺乏创新，但却切中时弊，符合客观现实。但遗憾的是，王安石的理财思想重开源，轻节流，对节支没有足够的重视。如他并不认为兵多官滥、支出太过是造成国家财政涸竭的根本原因。他曾写过一首《省兵》诗，其中云“以众抗彼寡，虽危犹幸全”，意思是兵多多益善，因此，“兵省非所先”《临川先生文集》卷12《省兵》。。他在《上仁宗皇帝言事书》中则认为“增吏禄不足以伤经费也”④《临川先生文集》卷39《上仁宗皇帝言事书》。。他还不顾当时积贫的客观事实，说“国家富有四海，大臣郊赉所费无几，而惜不之与，未足富国，徒伤大体”，“国用不足，非方今之急务也”《温国文正公文集》卷39《八月十一日迩英对问河北灾变》。。
王安石解决财政危机的主导思想是开源，即“因天下之力，以生天下之财，取天下之财，以供天下之费”④《临川先生文集》卷39《上仁宗皇帝言事书》。。这里有两层含义：一是通过改善农业生产条件，充分利用土地和人力资源，扩大生产规模，提高生产效率，大力发展农业来增加社会财富。但是，在中国古代以农业自然经济为基础的历史条件下，社会生产只能是一种简单再生产，生产主要依靠人力、畜力，生产力的发展和财富的增加，不可能出现奇迹般的飞跃。从这个意义上说，社会经济的发展和财富的增加由于受生产力的制约有一个极限。纵观中国古代，宋代就处于这样一个极限点上。因此，封建国家要通过发展生产来增加财政收入是比较有限的。二是通过巧立名目增加税收，扩大征赋，加重对民众的剥削来增加国库收入。在重敛于民的政策下，拥有较多财富的富户豪民又首当其冲，因此，王安石一再强调“摧兼并，收其赢余，以兴功利，以救艰厄”《长编》卷240.；“苟能摧制兼并……不患无财”《长编》卷262.；“稍收轻重敛散之权，归之公上”《临川先生文集》卷70《乞制置三司条例》。。王安石这种通过夺取兼并势力所占有的社会财富，从而增加国家财政收入的做法，其实质上是在社会财富总量不变的情况下，运用政治权力，强制进行社会财富的重新分割。在这种思想指导下，王安石变法的六大措施，除农田水利法之外，其余青苗法、免役法、方田均税法、均输法、市易法都带有很浓厚的敛财色彩。加之在变法中用非其人，导致这些措施更加变性，有些甚至沦为巧取豪夺，走向反面。如青苗法初衷有限制高利贷的目的，但后来为了扩大取息范围，增加财政收入，把它作为考核地方官吏经济政绩的一项主要指标。其结果导致地方官吏实行强制摊派，无论是坊郭户，还是乡村上户、下户和客户，都被抑配青苗钱，强制纳息。这与当初的“不愿请领者不得抑配”的规定已完全相背，使青苗钱成了一种隐蔽的税收。到最后，“州县常平钱（青苗钱）实不出本，勒民出息”《宋史纪事本末》卷8.，已完全异化为公开的掠夺。又如在实行免役法时，当役钱固定下来以后，不仅在州县役人中尽量扩大自愿投名、不支雇钱者的名额，还干脆取消耆长、户长、壮丁等乡役人，以保甲制度恢复差役。对于这种做法，连宋神宗也觉得说不过去，认为“已令出钱免役，又却令保丁催税，失信于百姓”《长编》卷263.。从大量的史实还可以看出，王安石虽然打着“摧兼并”的旗号敛财，但其在实施中却是“大小通吃”，对第四等以下贫困户照样没有放过。如在免役法中，虽然下户纳钱不多，但由于户数量大，因此这一阶层所纳役钱占所有役钱总数约一半。正如苏轼一语道破天机：“第四等以下，旧本无役，不过差充壮丁，无所陪备。而雇役法例出役钱，虽所取不多，而贫下之人无故出三五百钱……当时议者亦欲蠲免此等，而户数至广，积少成多，役钱待此而足，若皆蠲免，则所丧大半，雇法无由施行。”《长编》卷435.
这种重敛于民的政策不可避免地导致了大量小农经济的破产，正如苏轼所云：“今青苗、免役皆责民出钱，是以百货皆贱而惟钱最贵，欲民之无贫，不可得也。”《苏辙集·栾城集》卷35《自齐州回论时事书》。翰林学士承旨韩维亦言：“畿县近督青苗甚急，往往鞭挞取足，民至伐桑为薪以易钱。旱灾之际，重罹此苦。”《宋史》卷176《食货上四》。不言而喻，小农经济的大量破产，是对封建社会生产力的破坏，严重影响了封建社会的简单再生产，给封建统治带来了危机。
历史已经证明，王安石变法中重敛于民的政策最终必然遭到失败。在中国古代史中，由于特殊的历史原因，宋代对人民的敛取是相当严重的。当时，不少有识之士认识到，宋王朝对财源的挖掘利用，已经接近最高限度，通过进一步敛取民脂民膏来解决财政危机已不可能，唯有节省冗费才是出路。如皇祐元年（1049年），户部副使包拯言：“冗兵耗于上，冗吏耗于下，欲求其弊，当治其源。治其源者，在乎减冗杂而节用度。若冗杂不减，用度不节，虽善为计者，亦不能救也。方今山泽之利竭矣，征赋之入尽矣……若不锐意而改图，但务因循，必恐贻患将来，有不可救之过矣。”《长编》卷167.至和元年（1054年），殿中侍御史吕景初上奏云：“今百姓困穷，国用虚竭，利源已尽，惟有减用度尔。”《长编》卷176.
三、免役法思想的主要内容及积极意义
免役法又称募役法、雇役法，是王安石变法中的一项重要内容。有关对免役法的看法，从当时至现在1000多年中，人们对它就褒贬不一，是王安石变法内容中争议比较大的一项措施。其具体措施主要有如下几个方面：①乡村及坊郭人户按资产贫富分等，以夏秋两季随等纳钱；乡户四等以下，坊郭自六等以下勿输。析居者随析居而升降其户等。②乡村官户、女户、寺观户、未成丁户，减半输。③向来当役人户，依等第出钱，名免役钱。④坊郭等第户及未成丁、女户、寺观、品官之家，旧无色役而现在出钱者，名助役钱。⑤输钱数额，先视州县应用雇值总数若干随户等均取。雇值总额之外增取2分，以备水旱欠缺，但所增不得超过2分，谓之免役宽剩钱。⑥用以上输钱募三等以上税户代役，随役轻重制禄；募役给禄外有赢余，以备凶荒欠缺之用。⑦凡买扑酒税坊场，旧以酬衙前者，由官自卖，以其钱同役钱随分给之。⑧坊郭每5年，乡村每3年重新评定户等。⑨应募衙前以物产作抵，弓手须试武艺，典史试书记，以3年或2年为期更换《文献通考》卷12《职役一》。。
免役法的积极意义大致可归纳为三个方面：其一，从理论上说，免役法以货币代替极大部分的差役，客观上进一步缩小了劳役制的残余，这是一个进步。纳钱免役，雇人代之，这是赋役货币化进程中的重大步骤，标志着封建政权对人民人身控制的放松，是历史发展的趋势。王安石实行免役法的本意就是“举天下之役，人人用募”，以役钱代替身役，而“释天下之农，归于畎亩”，使“农时不夺而民力均矣”《临川先生文集》卷41《上五事札子》。。让众多的农民从影响生产劳动的差役中解放出来，在交纳役钱之后安心耕作，从而促进农业生产的发展。其二，免役钱的征收涉及原来不服役的寺观户、官户，甚至品官之家，让他们出一定数量的助役钱，多少使原来服役不均的现象，得到了一些改善。特别是由于按户等高低征收役钱，使拥有大量田产的豪强兼并之家不得不多交免役钱。时人杨绘就指出：“假如民田有多至百顷者、少至三顷者，皆为第一等，百顷之与三顷，已三十倍矣，而役则同焉。今若均出钱以雇役，则百顷者其出钱必三十倍于三顷者矣。”《长编》卷224.在这种征收办法下，“富县大乡，上户所纳役钱岁有至数百缗者，又有至千缗者”刘挚：《忠肃集》卷5《论役法疏》，文渊阁四库全书本。；“两浙之民，富溢其等者为无比户，多者七八百千，其次五百千。臣窃以旧法（指差役法）言之……上户者十年而一役，费钱数百万，则是年百千矣。今上户富者出八百千，则是七倍昔日”《长编》卷324.。由此可见，免役法对豪强兼并者起了一定的抑制作用。其三，差役法改成募役法使封建政府有了相对稳定的应役人员，这对于维护各级封建政府的正常运作，促进政府公务人员的职业化，具有一定的积极作用。苏辙就认为：“熙宁以前，散从、弓手、手力诸役人常苦逆送，自新法以来，官吏皆请雇钱，役人既便，官亦不至阙事。”《宋史》卷177《食货上五》。还有用征取的免役钱去雇请服公役的人，使社会上那些找不到职业的人以及乡村那些失去土地的人，多一条谋生之路。
四、免役法思想的弊端
从总的说来，这项措施还是弊大于利，其要害有两个方面：一是其措施超越了当时的现实；二是与青苗法、市易法等一样，具有明显的敛财性质，加重了民众的负担。
免役法的最终失败也说明其本身存在致命的问题，主要有以下四个方面：
（一）免役法纳钱免役虽然从理论上说比差役法进步，但在实践中却超越了当时的现实，给广大下层民众带来了灾难，是无法实现的
在当今经济全球化的时代，中国偏远贫困乡村的一些农民自己种粮食、蔬菜，养猪喂鸡，日常生活还能自给自足，但是当遇到子女上大学、生病住院等，仍然感到手中缺乏货币，无法支付这些巨额的费用。更何况在1000多年前的宋代，虽然封建商品经济高度发展，但总的说来，整个社会仍然是自给自足的封建自然经济。广大下层农民家无分文，根本无法缴纳免役钱，偏远地区贫苦农民甚至不知钱为何物。正如司马光所说：“夫力者，民之所生而有也。谷帛者，民可耕桑而得也。至于钱者，县官之所铸，民不得私为也。自未行新法之时，民间之钱固已少矣。富商大贾藏镪者，或有之；彼农民之富者，不过占田稍广，积谷稍多，室屋修完，耕牛不假而已，未尝有积钱巨万于家者也。其贫者，褴褛不蔽形，糟糠不充腹，秋指夏熟，夏望秋成，或为人耕种，资采拾以为生，亦有未尝识钱者矣。是以古之用民者，各因其所有而取之。农民之役不过出力，税不过谷帛。”②《温国文正公文集》卷45《应诏言朝政阙失事》。农民缺钱，但在政府的威逼下，只好贱价出卖自己的农产品，多遭受一次盘剥。正是“今有司为法则不然，无问市井、田野之民，由中及外，自朝至暮，唯钱是求。农民值丰岁，贱粜其所收之谷以输官，比常岁之价，或三分减二，于斗斛之数，或十分加二，以求售于人。若值凶年，无谷可粜，吏责其钱不已，欲卖田则家家卖田，欲卖屋则家家卖屋，欲卖牛则家家卖牛。无田可售，不免伐桑枣、撤屋材，卖其薪，或杀牛卖其肉，得钱以输官。一年如此，明年将何以为生乎？”②《温国文正公文集》卷45《应诏言朝政阙失事》。就连王安石变法的核心成员章惇也不得不承认：“大抵（司马）光所论事，亦多过当。唯是称‘下户元不充役，今来一例纳钱。又钱非民间所铸，皆出于官，上农之家所多有者，不过庄田、谷帛、牛具、桑柘而已。谷贱已自伤农，官中更以免役及诸色钱督之，则谷愈贱。’此二事最为论免役纳钱利害要切之言。”《长编》卷367.
（二）宋政府通过征取免役钱大肆敛财
如前所述，免役法原规定，乡户自四等、坊郭户自六等以下是不输役钱的。但是免役法实施后，除开封府界之外，两浙路、荆湖南路、河北东、西路、淮南路等广大地区，下户普遍交纳役钱《长编》卷248、252、254、255等。。尤其是原不充役的下户（约占总人口的一半）以及单丁、女户、客户等本无役者，都要承担纳钱免役的重负。对此，司马光指出：“又者役人皆上等户为之，其下户、单丁、女户及品官、僧道，本来无役，今更使之一概输钱，则是赋敛愈重，非所以宽之也。故自行免役法以来，富室差得自宽，而贫者穷困日甚。”《温国文正公文集》卷47《乞罢免役状》。苏轼亦指出：“第四等以下，旧本无役，不过差充壮丁，无所陪备。而雇役法例出役钱，虽所取不多，而贫下之人无故出三五百钱……当时议者亦欲蠲免此等，而户数至广，积少成多，役钱待此而足，若皆蠲免，则所丧大半，雇法无由施行。”《长编》卷435.可见，下户每户虽然纳钱不多，但由于户数量大，因此这一阶层所纳役钱占所有役钱总数约一半。这清楚地说明宋朝廷通过征取免役钱对下层民众盘剥之多。在免役法中，除了征收免役钱、助役钱之外，宋政府还巧立名目，借口为防水旱欠阙，又多收二分所谓的免役宽剩钱。地方官吏为邀功请赏，原只规定征收20%的免役宽剩钱则按百分之四五十的比例征收，这又再增加了一层盘剥。苏轼就指出：“先帝初行役法，取宽剩钱不得过二分，以备灾伤，而有司奉行过当，通行天下乃十四五。然行之几十六七年，尝积而不用，至三千余万贯石。”《长编》卷374.可见，朝廷以免役宽剩钱的名义又攫取到一大批的钱财。
（三）朝廷在实行免役法之后，又实行了保甲法
这使民户既纳了役钱，又要再服役。连宋神宗都觉得这样做不妥，认为“已令出钱免役，又却令保丁催税，失信于百姓”《长编》卷263.。于是下诏罢去甲头代替耆长、户长服役。但由于甲头代替耆长、户长服役，对官府实在太有利了，不久各路州县又恢复了此做法。元祐时期，知吉州安福县上官公颖上奏，再次提出：“旧以保正代耆长，催税甲头代户长，承帖人代壮丁，并罢。如元充保正、户长、保丁，愿不妨本保应募者听。”《长编》卷360.但由于户部反映如果耆长、户长、壮丁都实行雇募，官府支付雇钱有困难，建议仍按各地业已实行的办法执行。宋廷同意了户部的意见，下令“府界诸路（耆长、户长等役）自来有轮差及轮募役人去处，并乞依元役法”《长编》卷364.。可见，自熙丰至元祐时期，民户既出钱免役，又要服役的现象始终存在。对此，马端临在《文献通考》卷12《职役一》按语中批评说：“盖熙宁之征免役钱也，非专为供乡户募人充役之用而已。官府之而需用、吏胥之禀给，皆出于此……是假免役之名以取之，而复他作名色以役之也。”
（四）免役法是按户等高低征收不同数量的免役钱，因此确定户等高低关系到每家每户的切身利益，成为免役法实施中能否公平的关键所在
但是在实际操作中，评定户等是一项十分复杂困难的工作。如千家万户情况各异，如何用一个比较合理公平的标准进行评定；对千家万户逐一进行评定，工作量很大，如何制定一套简单易行的评定程序等。总之，一系列具体操作中的复杂问题，远非僵化、低效的封建官僚体制所能解决。宋代评定户等设有统一的标准，主要采取两种方法：一是以家业钱定户等，其方法是官府派人召集人户，将应纳的免役钱数分摊到各户，再据各户所纳免役钱若干当家业钱若干，定出户等；二是以各户所交的税钱多少定出户等，甚至有自1~10贯或5~50贯并列为第一等户的。由此可以看出，这两种方法定出的户等都是很不准确的，这就给那些不法官吏在定户等中乘势弄权、营私舞弊、贪污受贿等留下了很大的操作空间。正如张方平所批评的：“向闻役法初行，其间刻薄吏点阅民田、庐舍、牛具、畜产、桑枣、杂木以定户等，乃至寒瘁小家农器、舂磨、釜、犬豕，莫不估价，使之输钱。”《乐全集》卷26《论率钱募役事奏》。其结果可想而知，在实际执行中，户等评定不公正的现象比比皆是。如在蓬州、阆州，是按家业多少评定役钱的，但“上户家业多而税钱少，下户家业少而税钱多，以至第一第二等户输纳钱少于第四、五等”《长编》卷301.。
五、差募兼行思想是较好的选择
北宋差役主要有服役于州县官府的衙门、弓手和服役于乡里的里正、户长、耆长、壮丁等役。宋初，重役一般由上户担任，下户的差役负担很轻。后来，由于官僚、地主、富商等兼并土地，隐漏赋税和逃避差役，把差役负担转嫁给中小地主和自耕农、半自耕农。尤其是衙前重役实行差派的弊端，不管是变法派还是反对派都是承认的。“元祐更化”时期全面废除熙丰新法，但大臣们对役法的意见却很不一致，其中苏辙、司马光提出的役法改进思想比较切实可行，并能在一定程度上克服差役和募役的弊端，调整上户、中户、下户各方的利益冲突。
苏辙认为，实行差役法，“衙前之害，自熙宁以前，破败人家，甚如兵火，天下同苦之久矣”④《苏辙集·栾城集》卷37《论差役五事状》。。但是“近岁所以民日贫困，天下共苦免役法者，乃是庄农之家，岁出役钱不易”，而坊郭人户“所出役钱太重，未为经久之法”④《苏辙集·栾城集》卷37《论差役五事状》。。这种分析，基本上抓住了差役法与免役法各自最关键的弊端。而且他对差役法和免役法均招致人们的反对也做了比较具体客观准确的分析。他把元祐更化期间恢复差役法之后产生的种种民意，同熙丰时免役法的民意作了比较，深刻揭示了前、后两个时期不同阶层的不同态度及原因。他说：“熙宁雇役之法，三等人户并出役钱，上户以家产高强，出钱无艺；下户昔不充役，亦遣出钱，故此二等人户不免咨怨。至于中等，昔既已自差役，今又出钱不多，雇法之行，最为其便。及元祐罢行雇法，上下二等欣跃可知，惟是中等则反为害。臣请且借畿内为比，则其余可知矣。畿县中等之家，大率岁出役钱三贯，若经十年，为钱三十贯而已。今差役既行，诸县手力最为轻役，农民在官，日使百钱，最为轻费。然一岁之用，已为三十六贯；二年役满，为费七十余贯。罢役而归，宽乡得闲三年，狭乡不及一岁。以此较之，则差役五年之费，倍于雇役十年所供。赋役所出，多在中等，如此安得民间不以今法为害而熙宁为利乎？”《苏辙集·栾城集》卷43《三论分别邪正札子》。总之，苏辙认为：“差役之利，利在上等、下等人户，而雇役之利，利在中等。既利害相半，则兼行差雇为利实多。”②《苏辙集·栾城集》卷45《论衙前及诸役人不便札子》。苏辙的“兼行差雇”的具体做法是“今既行差役法，仍许所差之人不愿身充，亦得雇募，盖所以从民之便也。然私下雇人，为弊不一：或官吏苛虐，必使雇募某人，或所雇顽狡百端，取其雇直。官中所使，要以皆非税户正身，而横使民间分外縻费……臣欲乞应州县诸役所差人，如欲雇人，并许依元丰以前官雇钱数，纳钱入官，官为雇人，一如旧法”②《苏辙集·栾城集》卷45《论衙前及诸役人不便札子》。。苏辙这里主张不愿服役之人可向官府交纳免役钱，由官府出面雇人代役。
与此同时，司马光也主张差募兼行，他与苏辙的不同之处是不愿服役之人自己出钱私下雇人服役，不必由官府出面雇人代役。苏辙担心私下雇人代役会出现所雇之人“顽狡百端”，对此司马光则提出了应对办法。他主张：“应天下免役钱一切并罢，其诸色役人，并依熙宁元年以前旧法人数，委本县令佐亲自揭五等丁产簿定差，仍令刑部检会熙宁元年见行差役条贯，雕印颁下诸州。所差之人，若正身自愿充役者，即令充役；不愿充役者，任便选雇有行止人自代。其雇钱多少，私下商量。若所雇人逃亡，即勒正身别雇；若将带却官物，勒正身陪填。如此，则诸色公人，尽得其根柢行止之人，少敢作过，官中百事，无不修举。其见雇役人，候差到役人，各放令逐便。”④《温国文正公文集》卷49《乞罢免役钱依旧差役札子》。司马光主张不愿服役之人自己出钱私下雇人服役比苏辙的由官府收钱再出面雇人代役更简易可行，节省了官府收钱再出面雇人代役的管理费用。同时，“若所雇人逃亡，即勒正身别雇；若将带却官物，勒正身陪填”的办法，则避免了募役法由政府“召募四方浮浪之人，使之充役，无宗族田产之累。作公人则恣为奸伪，曲法受赃；主守官物则侵欺盗用。一旦事发，则挈家亡去，变姓名别往州县投名，官中无由追捕，官物亦无处理索”④《温国文正公文集》卷49《乞罢免役钱依旧差役札子》。的问题。
总之，苏辙与司马光差募兼行的主张对克服免役法实施中的弊端会起一定的作用，其理由如下：一是差募兼行给了民众较大的选择空间，不愿服役之人如支付得起雇役钱就出钱雇人代役，如支付不起雇役钱或自己愿意服役的即令亲身服役。这就使政府威逼缺钱农民非得交纳免役钱的现象得到解决。二是允许不愿服役之人自己出钱私下雇人服役而不必由政府收取免役钱出面雇人代役，使百姓在出钱雇人代役还是自身充役的选择上摆脱了政府的操纵控制，政府很难再以征收免役钱为借口大肆盘剥广大民众。政府不再负责收取免役钱出面雇人代役，避免了既让民户缴纳免役钱又要民户再服役的不合理现象，同时有效地防止了不法官吏借征取免役钱乘势弄权、营私舞弊、贪污受贿等。
