（一）人口增长快，分布不均
宋代人口从北宋初期到南宋中叶一直是在持续增长着，尤其是北宋的一百六七十年中，户口增长迅速。如宋太祖开宝九年（976年）全国人口为3090504户，至宋仁宗嘉祐八年（1063年）达12462317户，增长指数达403，再至宋徽宗大观四年（1110年），达到最高峰，为20882258户，增长指数上升至676.与前代户口相比，两汉人口最高为5000多万人；唐代开元、天宝之际为6000万人左右。宋代至仁宗时期，立国不到100年，户数就已超过了1200万，大致与唐相等。而至宋徽宗年间，户数高达2000多万，如每户以5口计算，人口已超过1亿，远远高于宋代以前任何朝代，几乎是汉唐的两倍漆侠：《中国经济通史·宋代经济卷》上册，经济日报出版社，1999年版，第49~50页。。
宋代人口不但增长快，而且分布不甚均匀。早在北宋中后期，苏轼就指出：“天下之民，常偏聚而不均。吴、蜀有可耕之人，而无其地；荆、襄有可耕之地，而无其人。”《苏轼文集》卷9《御试制科策一道》。可见，东南与四川地狭人多，人口密度大，对土地形成压力，而湖南、湖北广大地区则地广人稀，许多土地荒废，无人耕垦。这种人口分布不均造成了人力资源与生产资料——土地的配置失衡。
宋代，由于战乱和自然灾害以及人口分布不均，造成人口在区域之间的流动性比较大。据有关学者研究，靖康之乱以后北方人口南迁可分为七个阶段。靖康之乱时期一个阶段，即靖康之役阶段，自北宋靖康元年至南宋绍兴十一年（1126~1141年），持续16年。南宋和金对峙时期四个阶段，即海陵南侵阶段，自绍兴三十一年至隆兴二年（1161~1164年），持续4年；开禧北伐阶段，自开禧二年至嘉定元年（1206~1208年），持续3年；宣宗南侵阶段，自嘉定十年至十七年（1217~1224年），持续8年；宋蒙灭金阶段，约自绍定五年至端平元年（1232~1234年），持续3年。南宋和蒙元对峙时期两个阶段，即蒙元攻宋阶段，自端平二年至景定元年（1235~1260年），持续26年；蒙元灭宋阶段，自咸淳十年至元朝至元十六年（1274~1279年），持续6年。其中靖康之乱阶段的北方人口南迁，其规模之大，迁入人口之多，影响之广泛深远，无疑要超过以后任何一个时期和任何一个阶段。
从范围上看，靖康之乱后的北方人民七个阶段的南迁分布极其广泛，分布密度很高。可以说，南宋绝大部分府州军的大部分县份都有数量不等的北方移民，相当多的府州军在各个移民阶段都有移民迁入吴松弟：《中国移民史·辽宋金元时期》，福建人民出版社，1997年版，第272~273、408页。。
宋代人口的大量增长使得在人口密集地区，人均占有耕地较少，继而出现一定数量的少地或无地人口。这些人口为生计所迫，或涌入农业之外的其他部门特别是工商业部门，或大量外迁，前往开发不足的地区以寻找耕地和就业机会。如宋代福建是人稠地狭最严重的地区之一，因此较早就出现对外移民，并且是迁出人口最多的地区之一。如南宋初年曾丰曾说：“闽地褊，不足以衣食之也，于是散而之四方，故所在学有闽之士，所在浮屠、老子宫有闽之道、释，所在阛阓有闽之技艺。其散而在四方者，固日加多，其聚而在闽者，率未尝加少也。”曾丰：《缘督集》卷17《送缪帐干解任诣铨改秩序》，文渊阁四库全书本。又如两浙路也是宋代人多地狭比较严重的地区，南宋初年宋金和局达成以后，两浙不少百姓就陆续迁入淮南东、西路等仍有较多可耕地的地区。正如孝宗乾道七年（1171年）薛季宣所言：“江南转徙人户来淮甸者，东极温、台，南尽福建，西达赣、吉，往往有之。”薛季宣：《浪语集》卷16《奉使淮西回上殿札子》，文渊阁四库全书本。
（二）土地兼并严重
宋代土地兼并严重的情况，本书第二章第一节“宋代经济与管理思想”有比较详细的介绍，因此，这里仅做简要提及。宋代在“不立田制”、“不抑兼并”的土地政策背景下，土地自由买卖、兼并之风盛行。宋仁宗即位之初，土地兼并已发展到“天下田畴，半为形势所占”《宋会要·食货》1之20.。南宋高宗时，臣僚们指出：“今郡县之间，官户田居其半。”留正：《皇宋中兴两朝圣政》卷11，宛委别藏本。据漆侠估算，宋代占人口不过百分之六七的地主阶级占全部垦田的百分之六七十，甚至70%以上，而其中占总人口千分之四五的大地主占田竟达百分之四五十，而占总人口百分之八十几的农民阶级占有的土地不过是垦田的百分之三四十，甚至在30%以下漆侠：《中国经济通史·宋代经济卷》上册，经济日报出版社，1999年版，第387~388页。。由此可见，宋代土地兼并已达到相当严重的程度，并且使人口对土地的压力进一步加大。
二、宋代政府对人口与土地矛盾综合治理思想
针对宋代人口与土地的矛盾，一些有识之士纷纷提出政府运用政策工具予以综合治理，主要措施有以下几个方面：
（一）均衡人口分布
宋代由于人口增长迅速，在一些地方给土地造成巨大的压力，人众地狭的问题相当突出。如“浙间无寸土不耕”黄震：《黄氏日抄》卷78《咸淳八年春劝农文》，文渊阁四库全书本。；福建“土地迫狭，生籍繁夥，虽跷确之地，耕耨殆尽”《宋史》卷89《地理五》。；“蜀民岁增，旷土尽辟”李焘：《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷168，中华书局点校本，2004年版。，“两川地狭，生齿繁，无尺寸旷土”张方平：《乐全集》卷36《傅公神道碑铭》，文渊阁四库全书本。。与此同时，在一些边远地区，则是地广人稀。据漆侠的统计考察，宋代在以峡州为中心，北至秦岭、南达海南岛这一南北线的右侧，包括成都府路、利州路、梓州路、夔州路、荆湖南路的西部（湘江、资江以西）以及广南西路，即今四川、陕南汉中地区、鄂西、鄂西南、湘西和广西、广东雷州半岛、海南岛等地，亦即宋统治下的西部地区，除成都府路的人口堪与东南诸路如两浙、江南东路相比之外，其余诸路都无法同东方诸路相比，因而这个地区地旷人稀，从而造成农业生产的落后漆侠：《中国经济通史·宋代经济卷》上册，经济日报出版社，1999年版，第76页。。正是由于人口的迅速增长以及分布不均，使得人与土地的矛盾走向两个极端：一是人众地狭，许多人无地可耕；二是地广人稀，大片土地得不到开垦。这两种极端虽然表现形式不同，但后果相同，即人地冲突使得劳动力和生产资料不能有机结合，劳动力资源和生产资料得不到合理配置。苏轼就敏锐地看到了这一点。他说：“臣闻天下之民常偏聚而不均”，“吴、蜀有可耕之人，而无其地；荆、襄有可耕之地，而无其人。由此观之，则田野亦未可谓尽辟也”《苏轼文集》卷9《御试制科策一道》。。针对这种情况，宋代一些有识之士提出相应的对策，其中以苏轼和叶适较有代表性。
1.苏轼的均户口思想
苏轼对当时一些地区人多地少的问题持乐观的态度，认为“夫中国之地，足以食中国之民有余也”《苏轼文集》卷8《策别安万民三》。以下4个自然段引文未注出处者，均见于此。，这就是中国的土地足以养活全国的民众而还有剩余。但是“民常病于不足”，那是人为因素造成的。首先，他认为与历史上井田制的废除有关。井田制是“度地以居民”，“民各以其夫家众寡而受田于官。一夫而百亩，民不可多得尺寸之地，而地亦不可多得一介之民，故其民均而地有余”，实现了劳动力与生产资料的有效配置，“故谷常有余而地力不耗”。井田制破坏以后，土地成为私人财产，可以自由买卖，结果造成“天下之民，转徙无常，惟其所乐，则聚以成市，侧肩蹑踵，以争寻常，挈妻负子，以分升合……地非不足，而民非加多也，盖亦不得均民之术而已”。苏轼进一步推断，这种因人口迁徙而造成的分布不均，使得“地无变迁，而民有聚散。聚则争于不足之中，而散则弃于有余之外，是故天下常有遗利，而民用不足”。首先，苏轼把井田制的瓦解作为人地冲突的人为因素，其结论有多少符合历史事实，我们姑且不论，但是其从人口分布不均角度来认识人地冲突，并把劳动力资源与生产资料土地不能有效配置作为社会生产力不能充分发挥，百姓因此贫困的观点，从某种意义上说是符合宋代的现实情况，并对解决人地冲突问题具有积极意义。其次，他认为与当时宋统治者的政策有关，即“上之人贱农而贵末，忽故而重新，则民不均”。其中“贱农而贵末，则农人释其耒耜而游于四方，择其所乐而居之”。“忽故而重新”，则对“水旱之后，盗贼之余”的地区，朝廷为了安抚“逋逃之民”，常常“轻刑罚、薄税赋、省力役”；而对于一般“久安而无变”的地区，“则不肯无故而加恤”，这就使这些地区的人们，为获得轻徭薄赋的好处，而“稍稍引去，聚于其所重之地，以至于众多而不能容”。
基于这种认识，苏轼提出了“安万民”的一项重要措施——“均户口”，通过移民以调整人地关系，实现人口的合理均匀分布，从而使人口与土地资源有效配置。但是，苏轼清醒地看到：“今欲无故而迁徙安居之民，分多而益寡，则怨谤之门，盗贼之端，必起于此，未享其利，而先被其害”。对此，苏轼主张：“必因人之情，故易为功。必因时之势，故易为力。”所谓“因人之情”，就是“民之情，莫不怀土而重去”，即百姓一般留恋故土不肯迁徙，但士大夫则不然，士大夫一般“狃于迁徙之乐而忘其乡”。因此，国家可参照汉朝“吏两千石皆徙诸陵”的先例，将“天下之吏仕于某者”，皆徙至人口比较稀疏的“荆、襄、唐、邓、许、汝、陈、蔡之间”。士大夫非不乐往，只是“恐独往而不能济”，如果“比见其侪类等夷之人，莫不在焉，则其去惟恐后耳”，自会蔚成风气。这里，苏轼主张沿用汉代迁移二千石吏到诸陵的办法来平均分布人口，未必切合实际。因为士大夫游宦，是为了高官厚禄，不是性乐迁徙。让他们放弃游宦之乐而接受迁徙垦荒之苦，是难以想象的。即使他们退休之后，不再游宦，也断不会有人以迁徙垦荒为乐事的。而且，许多士大夫之家，本身就是拥有大量土地的兼并之家，即使他们愿意到别处去开荒占田，也决不会放弃自己在地狭民稠的狭乡已经兼并的大批膏腴土地，而到空荒地区另立家业赵靖：《中国经济思想通史》第3卷，北京大学出版社，1997年版，第257~258页。。
苏轼的“因时之势”措施比起“因人之情”，则显得务实可行。所谓“因时之势”，是指乘灾荒之年，“民方其困急时”，招募移民。因为饥馑流亡之时，“父子且不能相顾，又安知去乡之为戚哉”？只要“所过廪之，费不甚厚”，百姓就会“乐行”。
为了安顿“因人之情”和“因时之势”的移民，使他们能在新迁入地安居乐业，苏轼还主张对移民给予一定的优惠政策，“皆授其田，贷其耕耘之具，而缓其租，然后可以固其意”。这里，苏轼抓住了问题的关键，即应向移民提供基本的生产资料——土地和耕耘的农具，使他们能进行简单再生产，刚开垦的土地收成较少，所以应该缓交地租，少交地租。总之，让移民在新居地能生存下去，这样才达到最终目的，使人口分布趋于均匀，“天下之民其庶乎有息肩之渐也”。
2.叶适的“分闽浙以实荆楚”思想
南宋叶适也主张通过移民来调节人口分布。闽浙地区由于远隔中原，自唐末五代开始幸免于战火，“又以四十年都邑之盛，四方流徙尽集于千里之内”叶适：《叶适集·水心别集》卷2《民事中》，中华书局点校本，1961年版。此自然段引文未注出处者，均见于此。，至宋代人口密集，是地狭人稠最为严重的地区，“凿山捍海，摘抉遗利，地之生育有限而民之锄耨无穷”。而荆楚之地，汉代还“民户繁实”，唐五代后“不复振起”，地广人稀。针对当时闽浙、荆楚人口分布明显不均的情况，叶适提出：“夫分闽浙以实荆楚，去狭而就广，田益垦而税益增。其出可以为兵，其居可以为役，财不理而自富，此当今之急务也。”
从政策工具的角度看，苏轼的“因人之情”侧重于以协调为主的治理，即通过劝诱的手段引导士大夫迁徙至人口比较稀疏的地区；“因时之势”侧重于以服务为主的治理，即通过向灾民提供田地、农具、缓交租税而鼓励他们迁徙到地多人少的地方。上述苏轼的“度地以居民”和“均民”的方式，基本上还停留于原则性的思想层面，而叶适的“分闽浙以实荆楚”则是着眼于实施的战略性移民决策，通过统筹协调，以达到全国各地区人口合理布局，实现劳动力与生产资料土地的合理配置，使社会经济得到发展，国家赋役供给得到增长，从而富国强兵。
（二）抑制土地兼并
有关抑制土地兼并的问题，本书第五章第二节“户口与土地管理思想”中有详细论述，兹为了本论题的论证而稍加提及。
在宋代，李觏较早地认识到土地兼并使人口与土地的矛盾进一步加剧，即土地与劳动力分离，二者不能得到有效的配置。一是土地兼并使农民失去土地，他们虽有劳动力，却无可耕之地；富人占有广大土地，人丁虽多，却过着不劳而获的奢侈生活。这样，农业生产中劳动力严重缺乏，只好粗放经营，土地潜力得不到发挥，产量低下。二是农民被剥夺了土地，肚子吃不饱，无力开垦荒地，或所开垦荒地不能据为己有，无开垦的积极性。而富人因有大量的钱财兼并肥沃的土地，因此，也不愿去开垦荒地。他说：“贫民无立锥之地，而富者田连阡陌。富人虽有丁强，而乘坚驱良，食有粱肉，其势不能以力耕也，专以其财役使贫民而已。贫民之黠者则逐末矣，冗食矣。其不能者，乃依人庄宅为浮客耳。田广而耕者寡，其用功必粗。天期地泽风雨之急，又莫能相救，故地力不可得而尽也。山林薮泽原隰之地可垦辟者，往往而是，贫者则食不自足，或地非己有，虽欲用力，未由也已。富者则恃其财雄，膏腴易致，孰肯役虑于菑畲之事哉？故田不可得而垦辟也。”②李觏：《李觏集》卷16《富国策第二》，中华书局点校本，1981年版。
基于这种认识，李觏主张政府应该利用管制性政策工具，强制实行“限田”。他说：“莫若先行抑末之术，以驱游民，游民既归矣，然后限人占田，各有顷数，不得过制。游民既归而兼并不行，则土价必贱。土价贱，则田易可得。田易可得而无逐末之路、冗食之幸，则一心于农。一心于农，则地力可尽矣。其不能者，又依富家为浮客，则富家之役使者众；役使者众，则耕者多；耕者多，则地力可尽矣。然后于占田之外，有能垦辟者，不限其数……富人既不得广占田而可垦辟，因以拜爵，则皆将以财役佣，务垦辟矣。如是而人有遗力，地有遗利，仓廪不实，颂声不作，未之信也。”②《李觏集》卷16《富国策第二》。由此可见，李觏想通过强制性地限制地主占田来抑制土地兼并，使土地价格下降；然后把多余的工商业者以及游民赶回农村，让他们购买价格低的土地，安心务农；而实在买不起土地的人就佃耕地主的土地。这样，就能实现土地和劳动力的有效配置，充分发挥土地的潜力，“地力可尽矣”。同时，由于限制了地主占有熟田，而对开垦的荒地则没有限制，并且依据开垦荒地的大小授予爵位，这就能促使地主雇佣佃农努力开垦荒地，“垦辟”问题也就得到解决。
苏洵也看到了当时的土地兼并加剧了人口与土地的矛盾，使“田非耕者之所有，而有田者不耕也”苏洵：《嘉祐集》卷5《田制》，四部丛刊本。。对此，他也提出了自己的限田方案：一是政府以行政强制性手段确定一个不太高的百姓占田限额；二是对目前田主超过限额的土地，国家不予剥夺，让其自然减少。这样，既避免了夺富民之田分与贫民，引起富民的不满和反抗而招致的社会动乱，又达到某种程度上解决人地矛盾，使贫民能比较容易得到一块土地，成为自耕农。他说：“吾欲少为之限，而不禁（夺）其田尝已过吾限者，但使后之人不敢多占田以过吾限耳。要之数世，富者之子孙或不能保其地，以复于贫，而彼尝已过吾限者，散而入于他人矣。或者子孙出而分之以为无几矣。如此，则富民所占者少而余地多，余地多则贫民易取以为业，不为人所役属，各食其地之全利，利不分于人而乐输于官。夫端坐于朝廷，下令于天下，不惊民，不动众，不用井田之制，而获井田之利，虽周之井田，何以远过于此哉！”《嘉祐集》卷5《田制》。这里值得特别提出的是，苏洵的土地改革方案虽然采取强制性的行政手段规定一个占田限额，但不用强行剥夺的办法，而是用渐进式的旧制度自然消亡的思想主张，缓和了社会矛盾，有利于新旧制度的平稳过渡。
南宋时林勋提出了综合李觏与苏洵的限田措施：“今宜立之法，使一夫占田五十亩以上者为良农，不足五十亩者为次农，其无田而为闲民，与非工商在官而为游惰末作者，皆为驱之使为隶农。良农一夫以五十亩为正田，以其余为羡田。正田毋敢废业，必躬耕之。其有羡田之家，则无得买田，唯得卖田。至于次农，则无得卖田，而与隶农皆得买羡田，以足一夫之数，而升为良农。凡次农、隶农之未能买田者，皆使之分耕良农之羡田，各如其夫之数，而岁入其租于良农……若良农之不愿卖羡田者，宜悉俟其子孙之长而分之，官毋苛夺以贾其怨。少须暇之，自合中制矣。”罗大经：《鹤林玉露》乙编卷1《本政书》，中华书局点校本，1983年版；又见《宋史》卷422《林勋传》。简言之，林勋使民占田就是农民占足50亩或超过50亩的，不许再买，只能出售超过50亩的“羡田”；未占足50亩的，可以买足差额。国家不强行干预“羡田”的占有和出售，不愿出售的留待子孙分产而自然减少。国家不授予任何人土地，也不保证任何人占足50亩。
考诸史籍，宋代的限田思想曾被朝廷多次采用管制性政策工具予以实施。但由于在封建土地私有制下，只要有贫富分化和土地买卖，土地兼并就是不可避免的。因此，宋代的几次限田措施，最终都以失败而告终。宋代的限田，据《宋史》卷173《食货上一》记载以下2个自然段引文未注出处者，均见于此。，主要有4次。其中北宋主要在宋仁宗、宋徽宗时期政府强制实行两次限田，而且限田的对象主要是朝廷官员。宋仁宗时诏令限田：“公卿以下毋过三十顷，牙前将吏应复役者毋过十五顷，止一州内，过是者论如违制律，以田赏告者。”仁宗把占田超过限田数额的官员定罪为“违制律”，并奖励知情者告发，可见其命令禁戒之严厉。但不久“任事者终以限田不便，未几即废”。宋徽宗“政和中，品官限田，一品百顷，以差降杀；至九品为十顷；限外之数，并同编户差科”。由此可见，宋徽宗时限田令比宋仁宗时已宽松多了，品官占田虽有限额，但仍允许超过限额，只是超额部分不享受优惠，等同编户差科。宋徽宗时，虽然也颁布诏书限制宫观占田，但又特许宫观“虽奉御笔，许执奏不行”，其实际上是一纸空文。
南宋孝宗时，把“严限田”作为治理天下的四件大事之一，而且不仅限官员占田，也限宫观、豪强地主占田。但限田不是很有效果，“豪民占田不知其数”，可见，未达到预期的目标。宋理宗时期，朝廷更把限田作为全国必须解决的头等大事，正如当时丞相贾似道所奏：“救楮之策莫切于住造楮，住造楮莫切于免和籴，免和籴莫切于买逾限田。”而且朝廷在两浙、江东西对官民户逾限之田，抽1/3买充官田，而不停留于苏洵、林勋的让超限额占田自然消亡的主张，由此可见宋理宗强制执行限田的决心。但事与愿违，买逾限田不仅未达到预期的效果，还引发了一些弊端。
（三）提高劳动生产率，尽力开垦荒地
宋代不少人都意识到要解决人口与土地的矛盾，通过提高劳动生产率，尽力开垦荒地也是一条重要的途径。但是，他们在具体做法上又存在着不同的思路。
李觏认为当时农民被剥夺了土地，肚子吃不饱，无力开垦荒地，或所开垦荒地也不能据为己有，因此，无开荒的积极性。这就是“贫者则食不自足，或地非己有，虽欲用力，未由也已”②《李觏集》卷16《富国策第二》。。对此，李觏主张：通过政府强制性行政手段，“限人占田，各有顷数，不得过制”，使耕者占有其田，就能“一心于农，则地力可尽矣”，“然后于占田之外，有能垦辟者，不限其数”②《李觏集》卷16《富国策第二》。。总之，李觏认为要提高生产者的积极性和劳动生产率，尽力开垦荒地，最根本的措施通过政府管制性政策工具进行限田，从而改变因土地兼并而导致的“地力不尽”和“田不垦辟”，最大限度地做到“一手一足无不耕”，人人都参加生产劳动，“一步一亩无不稼”，所有的土地都种上庄稼，达到劳动力与土地的最有效配置，“人无遗力，地无遗利”。这样才能发展生产，增加财富，使“耕者得食”、“蚕者得衣”，“民用富而邦财丰”《李觏集》卷6《周礼致太平书·国用第四》。。这是治国的上策，富民的根本。
叶适的反传统精神，使他对井田制的优越性大胆进行怀疑，认为其不是一种理想的土地制度，没有必要恢复它。他说：
夫畎遂沟洫，环田而为之，间田而疏之，要以为人力备尽，望之而可观，而得粟之多寡则无异于后世耳。大陂长堰，因山为源，钟固流潦，视时决之，法简而易周，力少而用博。使后世之治无愧于三代，则为田之利，使民自养于中，亦独何异于古！故后世之所以为不如三代者，罪在于不能使天下无贫民耳，不在乎田之必为井不为井也。《叶适集·水心别集》卷2《民事下》。以下6个自然段引文未注出处者，均见于此。
这里，叶适用功利主义的标准来衡量井田制，得出的结论是：从谷物产量看，井田制的产量并不比后世高；从水利设施看，井田制的畎遂沟洫耗尽民力，反不如后世顺应自然地形，“法简而易周，力少而用博”，即简易周到完整，用力少而效率高；从养民的角度看，现在的土地制度使百姓能自给自足，与古相比并没什么逊色。
宋代以前评价井田制的人，由于受儒家“不患寡而患不均”思想的影响，总是从平均的角度对井田制大加赞扬。宋代则出现了从是否有利于农业生产的标准来重新评判井田制度。如前所述，李觏后期就认为土地制度的优劣看是否有利于充分发挥人力、地力的潜能，做到“人无遗力，地无遗利”。叶适则更具体地从谷物产量、水利设施、养民的角度对井田制做了论证。
叶适在认为土地国有制的井田制没有什么优越性的同时，指出私有制的民田比国有制的官田耕作者更有积极性。他说：“夫官有田而民不知种，有地而民不知辟。”《叶适集·水心别集》卷2《民事上》。在当时条件下，只有田地归农民自己所有，才是激发生产者的积极性，提高生产效率的最有效的办法。
在土地问题上，叶适比较切合实际地针对当时“有田者不能自垦而能垦者非其田”的情况，提出了与李觏相似的主张，即使土地与劳动力充分结合。他说：“以臣计之，有民必使之辟地，辟地则增税，故其居则可以为役，出则可以为兵。”《叶适集·水心别集》卷2《民事中》。可见，他认为劳动力如能充分地利用来开垦土地，就为国家提供了充足的税源、徭役和兵役，自然国家就富强了。
在土地私有制的基础上，农民出现贫富分化，广占土地和失去土地的现象是必然出现的。正是基于这种现实，叶适一反传统的主流观点，反对抑制兼并，批判抑制兼并的思想与做法。他说：“今俗吏欲抑兼并，破富人以扶贫弱者，意则善矣。此可随时施之于其所治耳，非上之所恃以为治也”，“夫人主既未能自养小民，而吏先以破坏富人为事，徒使其客主相怨，有不安之心，此非善为治者也”。
叶适虽然反对抑制兼并，但也并不赞成无限制的兼并行为。他提出：“乃其豪暴过甚兼取无已者，吏当教戒之；不可教戒，随事而治之，使之自改则止矣。”而且，他也并不把贫富悬殊、兼并不已视作理想的制度。他指出：“诚使制度定于上，十年之后，无甚富甚贫之民，兼并不抑而自已，使天下速得生养之利。”但是，由于叶适总的态度是反对抑制兼并，因此，他对兼并过甚者采取“教戒”和“治之”的措施，即通过政府协调为主的政策工具进行劝勉、教戒等，显得相当软弱无力，“使之自改”更是一相情愿的美好愿望。而且，要制定什么样的制度才能防止贫富分化，使兼并行为自动消失，叶适则根本没有涉及，其实也无法涉及。
宋代历朝皇帝以务农重谷作为基本国策，经常通过劝勉抚恤使失去耕地无以为生，甚至流离逃亡的农民重新回到农业生产上来。如徽宗政和二年（1112年），令县令“出乡就见父老，播告国家务农重谷、恻怛爱民之意”，以“敦本业”、“戒游手”、“恤佃户”、“无妄讼”等十二事劝谕百姓《宋会要·职官》48之31.。显然，政府的目的旨在通过劝勉、抚恤等协调、服务性政策工具，提高广大农民的生产积极性，安心于农桑根本之业，勤劳本分，无纠纷诉讼，经济发展，社会稳定。尤其是在灾害发生之后，宋廷更是利用服务性政策工具，采取一系列措施，招抚逃移人户尽快回原籍或就地安置，以恢复农业生产，使劳动力与土地重新组合，缓和受灾人口对社会的压力。如政府为帮助流民能顺利返乡，给予流民程粮、免除津渡之税等优惠，以解决他们在归途上的经济困难；给予返乡后的流民一定的食物救济，使他们不再逃移，以便能安心生产；在流民返乡后饮食和住宿得到基本解决的前提下，政府再通过给田、还田等，使流民恢复原来的田产或能得到一块耕地；对归业的流民实行减税免税或除积欠，适当减轻他们归业后的赋税负担，以调动他们重新投入生产的积极性；对缺乏生产资料的归业流民，政府提供粮种、农具和耕牛等有关政府帮助流民返乡恢复生产的情况，本书第八章第三节灾后和平时政府救助思想有较详细的论述，兹不赘。。
宋人在防洪抗旱的实践中还认识到兴修水利工程、圩田等可有效地缓解人口与土地的矛盾。如通过修建陂塘，能提高周边农田蓄水排洪的能力，从而发挥旱涝保收的重要作用。如《宋史·食货上一》载：“初，五代马氏于潭州东二十里，因诸山之泉，筑堤潴水，号曰龟塘，溉田万顷。其后堤坏，岁旱，民皆阻饥。（绍兴）七年，守臣吕颐浩始募民修复，以广耕稼。”《宋史》卷173《食货上一》。以下3个自然段引文未注出处者，均见于此。“庆元二年，户部尚书袁说友等言：‘浙西围田相望，皆千百亩，陂塘溇渎，悉为田畴，有水则无地可潴，有旱则无水可戽。不严禁之，后将益甚，无复稔岁矣。’”宋人清楚地意识到，耕田必须有一定面积的陂塘配套，才可能获得丰收，否则，把陂塘也盲目变成耕地，非但不能增加总产量，反而得不偿失，减少该地区的总收获量。
在此认识的基础上，宋廷把修复、养护陂塘作为地方监司、守令的一项职责，并把此项职责作为考核赏罚地方政府官员的重要依据。如乾道年间孝宗降诏书云：“唐韦丹为江西观察使，治陂塘五百九十八所，灌田万二千顷。此特施之一道，其利如此，矧天下至广也。农为生之本也，泉流灌溉，所以毓五谷也。今诸道名山，川原甚众，民未知其利。然则通沟渎，潴陂泽，监司、守令，顾非其职欤？其为朕相丘陵原隰之宜，勉农桑，尽地利，平繇行水，勿使失时。虽有丰凶，而力田者不至拱手受弊，亦天人相因之理也。朕将即勤惰而寓赏罚焉。”
另外，宋廷在不破坏水土系统平衡的前提下，组织民众广辟圩田，扩大耕地面积，以发展农业。如孝宗乾道九年（1173年），“户部侍郎兼枢密都承旨叶衡言：‘奉诏核实宁国府、太平州圩岸，内宁国府惠民、化成旧圩四十余里，新筑九余里；太平州黄池镇福定圩周四十余里，延福等五十四圩周一百五十余里，包围诸圩在内，芜湖县圩周二百九十余里，通当涂圩共四百八十余里。并高广坚致，濒水一岸种植榆柳，足捍风涛，询之农民，实为永利。’于是诏奖谕判宁国府魏王恺，略曰：‘大江之壖，其地广袤，使水之蓄泄不病而皆为膏腴者，圩之为利也。然水土斗啮，从昔善壤。卿聿修稼政，巨防屹然，有怀勤止，深用叹嘉。’”滨湖之地低洼，十分容易受湖水的浸灌。为了防止湖水侵入耕地，宋人在田地四周筑起土堤，这种防止湖水侵入而在四周筑堤的田地就称作圩田。由此可见，圩田的关键是筑堤挡水，而且这些堤工程浩大，动辄延绵数百里，“高广坚致”，必须依靠政府的财力、物力才能予以修建。从某种意义上说，这些土堤就是政府为民众提供的公共产品或准公共产品，是政府应用服务性政策工具的结果。
宋人认识到圩田的垦辟必须以“水之蓄泄不病”作为前提，这是在长期合理保护和利用水土资源实践中的真知灼见。宋代亦有人为扩大耕地面积，盲目围湖为田的，但其结果是使水旱之灾加剧，得不偿失。因为湖泊在水土生态中起着干旱时蓄水灌溉、洪涝时泄水分流的作用，如果一味地为扩大耕田面积，围湖为田，事实证明将受到自然界的惩罚。因为湖泊的消失，使水无处蓄积，干旱时就无水可以灌溉，洪涝时则又无处分流排泄洪水而泛滥成灾。宋代政府清楚地认识到这一点，应用管制性的政策工具，严禁随意围湖为田，甚至采取行政性的强制措施，还田为湖。如“隆兴二年八月，诏‘江浙水利，久不讲修，势家围田，堙塞流水。诸州守臣按视以闻。’于是知湖州郑作肃、知宣州许尹、知秀州姚宪、知常州刘唐稽并乞开围田，浚港渎。诏湖州委朱夏卿，秀州委曾愭，平江府委陈弥作，常州、江阴军委叶谦亨，宣州、太平州委沈枢措置。九月，刑部侍郎吴芾言：‘昨守绍兴，尝请开鉴湖废田二百七十顷，复湖之旧，水无泛滥，民田九千余顷，悉获倍收。今尚有低田二万余亩，本亦湖田，百姓交佃，亩直才两三缗。欲官给其半，尽废其田，去其租。’户部请符浙东常平司同绍兴府守臣审细标迁。从之。”这里刑部侍郎吴芾算了一笔账，把鉴湖废田270顷还田为湖，可使民田9000余顷无水灾之患，增产一倍，其实际的收益是：
9000顷×亩产－270顷×亩产＝8730顷×亩产
吴芾还进一步建议把低田2万余亩还田为湖，政府补贴田地卖价的一半给百姓，并去掉田租。这种以半价收买的方式将民间的田地还为湖泊，在封建社会也是相当可取的政策，既采取管制性的行政强制手段，又灵活地辅以协调性的协商收买的办法。这样，既解决了水土生态系统平衡失调的问题，又能考虑到被淹的田主生计问题。
（四）综合治理人口与土地矛盾思想模型
综上所述，宋代政府在解决人口与土地的矛盾时，采取了综合协调、管制与服务性的政策工具进行治理。对于人口增长过快、分布不均导致的劳动力与土地得不到合理配置的问题，宋人主张采取两种政策工具予以治理：一是“因人之情”，侧重于以协调为主的治理，即通过劝诱的手段引导士大夫迁徙至人口比较稀疏的地区；二是“因时之势”，侧重于以服务为主的治理，即通过向灾民提供田地、农具，缓交租税而鼓励他们迁徙到地多人少的地方。从而达到全国各地区人口合理布局，实现劳动力与生产资料土地的合理配置，使社会经济得到发展，国家赋役供给得到增长。
对于土地兼并导致的人口与土地的矛盾进一步加剧，宋人主张通过政府管制性政策工具，用行政手段强制实行限田，以遏制土地兼并的不断恶化。但为了缓和社会矛盾、维护政权的稳定，宋政府对于超过限田额数的田地，不予强行剥夺或收买，而让其自动出售或众多子孙分产而自然消亡。其目的是使耕者有其田，提高生产者的劳动积极性和土地利用率。
宋代不少人还意识到要解决人地矛盾，通过提高劳动生产率，尽力开垦荒地也是一条重要的途径。李觏主张通过政府强制性的限田，让耕者占有田地，从而提高生产者的积极性和劳动生产率，并鼓励生产者开垦荒地归为己有而扩大耕地面积。政府则采用协调与服务相结合的政策性工具，通过劝勉与抚恤使失去耕地无以为生，甚至流离逃亡的农民重新回到农业生产上来，使劳动力与土地重新组合，以恢复农业生产；通过修建水利工程、圩田、还田为湖等提高耕地生产率、扩大耕田面积，从而缓解人口对土地的压力。
总之，宋人对人地冲突问题提出综合治理的思想，不仅有助于减轻人口对土地的压力，发展农业生产，而且还可以缓和社会矛盾，维护水土生态平衡。以下根据宋代人口与土地治理的一些思想，我们可以将人口与土地利用看成一个整体，并把人口数量看成最主要的土地利用与覆盖变化的驱动力因素，构建一个人口增长影响土地资源变化的模型，以更加清楚地认识到土地与人口的密切联系。
我们把影响人口的因素分为三种：自然因素、社会因素和自然社会因素。其中自然因素包括一个地区固有的耕地、草地、森林和湖泊等，人口总量的变动势必引起耕地、草地、森林和湖泊面积的相互转化和数量增减（围湖造田就是一个典型）。社会因素主要指宋代土地兼并的程度，自然社会因素指宋代的人口分布状况，影响人口分布的因素包括政府的相关政策（如税赋、土地政策等）以及该地区的自然环境（如江南地区比沙漠地区更适宜居住，其人口密度也就越大）。人口增长会导致食物摄取量的增加，从而引起土地面积和耕地生产率的相应变化，直到达到如下平衡：
P×GD＝CL×GY/（JB×FB） (1-1)
式中：P为人口总量；GD为满足人口基本营养需求的人均粮食年需求量；CL为耕地面积；GY为耕地年生产率；JB为土地兼并程度；FB为人口分布状况。
式（1-1）说明，在人口增长条件下，实现人地关系平衡的途径有两个：一是扩大耕地面积和提高耕地生产率，这两个因素可以增加社会供养人口，缓解人地矛盾，也即二者成正比。当仅靠提高耕地生产率不能实现上述平衡时，耕地面积必然要扩大，进而引起草地、湖泊和森林转化为耕地。二是土地兼并程度和人口分布均匀程度，这两个因素将减少社会供养人口，也就是说土地兼并程度越大，人口分布程度越不平均，人地矛盾就越紧张，各种社会矛盾可能越激化。
现实情况下人—地关系总是不平衡的，这种不平衡的程度可以表示为：
f=P×GD－CL×GY/（JB×FB） (1-2)
式中：f值表示人口对土地利用变化的压力，在特定的耕地生产率条件下，当f=0时，现有土地利用覆盖格局保持不变，也说明人地矛盾很小；当f＞0时，人口增长迫使人们扩大耕地面积，或者必须降低土地兼并程度和均匀人口分布；当f＜0时，土地利用覆盖格局可向有利于生态环境的方向发展。
根据式(1-1)可作如下几个重要的理论推算：
①一定耕地面积和生产率条件下第i年的人口承载能力为：
Pi=CLi×GYi/（JBi×FBi×GDi）(1-3)
第i年的人口承载能力压力：
fPi=Pio－Pi=Pio－CLi×GYi/（JBi×FBi×GDi） (1-4)
式中：Pio为第 i 年的实际人口数。
②一定人口和耕地生产率条件下第 i 年的耕地面积需求：
CLi=Pi×GDi×JBi×FBi/GYi (1-5)
第i年的耕地面积需求压力：
fCLi=CLio－CLi=CLio－Pi×GDi×JBi×FBi /GYi(1-6)
式中：CLio为第i年的实际耕地面积。
③一定人口和一定耕地面积条件下第 i 年的耕地生产率：
GYi=Pi×GDi×JBi×FBi /CLi (1-7)
则第 i 年的耕地生产率压力：
fGYi=GYio－GYi=GYio－Pi×GDi×JBi×FBi /CLi (1-8)
式中：GYio为第i年的实际耕地生产率。
综合式（1-3）～式（1-8），我们可以得出最终结论，即影响宋代人地矛盾的主要因素包括土地面积、土地兼并程度、人口分布和劳动生产率等几个方面。宋代正是通过抑制土地兼并、均衡人口分布和提升农村劳动生产率、扩大耕地面积等步骤对此加以解决。这对现阶段我们解决人地矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会，保护水土资源和生态环境，走可持续发展道路，都具有重大的启发意义。
