宋代管理思想从统治到治理的转化，有其深刻的历史背景。从经济视角看，它的出现最主要有两个因素：一是封建商品经济的高度发达使政府利用市场性工具进行治理成为了可能；二是财政上的入不敷出也使政府利用市场性工具增加财政收入成为了必要。
一、封建商品经济的高度发达与管理思想
在中国古代封建经济史上，宋代是一个高峰，手工业、商业都得到了空前的发展。在手工业方面，造船、矿冶、纺织、造纸、印刷、制瓷等部门，无论是生产的规模和技术，还是产品的数量和质量都超过了前代。宋朝的船只不但航行于内河，而且远航于大海大洋中，甚至当时外国商人所采用的海船也大多是宋人建造的。一般说来，宋代远洋海船都相当大，尖底造型，构造坚固，隔舱防水，不畏风涛；而且能使用指南针辨识方向，使我国航海事业居于当时世界上领先的地位。在矿冶业方面，煤得到广泛的开采，并用于冶铁。铁的年产量达824万斤，铜则高达1460万斤。宋朝纺织业在以传统丝、麻为原料的基础上，增加了以棉花为原料；丝织业在质量上有所提高，继承并发展了唐代的细、密、轻、薄的特点。宋代的造纸技术也有较大的改进，所生产的纸韧性强，厚薄均匀，纸幅比前代增加了很多，而且产量也很大。宋代的印刷业有了显著的进步，庆历年间毕昇发明了活字印刷术，在广泛使用木版雕刻的同时，还出现了铜版雕刻。宋代印刷的书，刻印精致，墨香纸润，为后世藏书家、版本学家所重。宋代刻书不仅质量上乘，而且刻书之快之多，也是相当突出的，为文化的传播起了不可估量的作用。中国古代的瓷器制作，至宋代发展到一个新的高峰。宋瓷的高度发展表现在装烧、制作等一系列的技术上。过去烧瓷，所采用的匣钵法是在一个匣钵内正放着一件瓷器烧做。北宋中期，定窑对这一装烧技术进行了重大改革，它采用了覆烧法，即将碗盘之类的瓷器若干件，反置于由垫圈组合而成的匣体内进行烧做，一次可以烧若干件，这种变革大大提高了产量和生产效率。在制作技术上，各种器物造型、装饰图案花纹和釉色，斗艳争奇，百花齐放，形成了南北诸窑的独特风格和窑系，从而使我国的瓷器在实用的同时，达到了艺术水平很高的境地。
宋代商业更是大大超过了前代。大城市十分繁华，贸易活动突破了坊与市、白昼与黑夜的界限。从孟元老的《东京梦华录》记载可以看出，街衢上到处可以开设店铺，而且由于店铺越来越多，有的店铺为了扩大营业面积，连通衢大道也要侵占，因而宋徽宗时，不得不征收“侵街房廊钱”马端临：《文献通考》卷19《征榷六》，万有文库十通本。。总之，隋唐时期的坊市制度已不复存在。至宋神宗时期，已是“二纪以来，不闻街鼓之声”宋敏求：《春明退朝录》卷上，中华书局点校本，1980年版。，那种“京师街衢置鼓于小楼之上，以警昏晓”的旧坊市制度，随着“冬冬鼓”的消失而成为历史遗迹。宋代，货币的发展是商业发展在深度上的一个标志。在宋代，金、银、铜钱和铁钱都成为通货，金、银的流通较唐代更为广泛，铜钱是通货中的主要货币，宋神宗元丰年间的铸钱额达500万贯以上，为唐代的近20倍，铜钱年流通总量达1亿贯以上。铜钱不仅在国内和周边各族之间流通，也在南海诸国流通。随着商业信贷关系的发展，宋代最先产生和使用了交子（纸币）。纸币对商业的发展起了重要的作用。宋代海外贸易盛况空前。不仅铜币越关而出，成了南海一些国家的通货或“镇库之宝”，而且各项产品的大量出口成为南海诸国喜爱的舶来品。另外，从海外诸国进口的许多物品也丰富了宋代的社会经济生活。宋廷对南海诸国一直采取了广事招徕的政策，允许外国商人在通商港埠居住和贸易，对外开放为宋与海外的交换活动起了积极的作用。南宋初年，管理海外贸易的市舶司每年收入高达200万贯，可见贸易规模之大。
工商业的兴盛，商品经济的高度发达，使有识之士充分认识到私商自由竞争的优越性，可以较有效地克服官府垄断经营的各种弊端，因此纷纷主张废除官府垄断经营，实行私商自由竞争经营，至少是变官府直接全面垄断经营为官府间接部分垄断经营，即在强化官府的监督下，把生产、运输、销售等部分环节交由私商经营或私商买扑、承包经营，从而既能减少政府管制成本，克服官办特有的低效率造成财力、物力的巨大浪费，减少财政支出，同时又能更合理地配置社会资源，提高经济效益，进而带来财政收益的最大化。
宋代的征榷对象主要包括茶、盐、酒、醋、矾、香等许多产品和物资。宋征榷所采用的形式与前代相比有很大的不同，大体说来，有以下六种：其一，从生产、运输到销售，全部由封建国家进行，但在所有征榷制度中，这类征榷所占比重最小，只有部分解盐和蜀川官盐井的产盐是采取这种形式的。其二，国家不直接进行生产，而是仅给茶、盐、矾等专业户以一定的本钱，全部产品统由国家收购，国家自己出卖或者转由商人销售。其三，国家控制产品的流通过程，如将进口的香药之类舶来品，用抽解、和买的办法，将其全部或一部分掌握在国家手中，然后通过榷货务转卖给商人出售。其四，国家既不控制生产领域，也不控制流通领域，准许生产者出售给商人，由商人进行销售。如嘉祐以后的东南茶法就是采取这种自由贸易形式，国家则向生产者征收茶租，向商人征收茶税。其五，国家既不直接插手于生产领域，也不直接插手于流通领域，但采取了更加严密的管理制度，从而使国家的征榷之利得到保证，蔡京集团对茶、盐法的变革大体上使用了这一形式，南宋则继续这种做法漆侠：《中国经济通史·宋代经济卷》下册，经济日报出版社，1999年版，第1051~1052页。。其六，国家以竞标的方式把垄断经营权出卖给生产者，然后由生产者自行生产、贩运、销售，向官府交纳课利。如酒坊、河渡、商税场就采取这种买扑方式。
宋代商业在空间上已打破了坊与市的界限，在时间上已出现大量的夜市。随着市场在时空上的开放，价格的开放也就成了历史的必然。因为在市场交易活动从空间到时间都受到政府严密控制的情况下，政府对价格的控制措施也就可能行之有效，一旦时空界限被打破，价格控制就显得力不从心。这就促使人们对价格与供求关系有了进一步认识，开始试图通过价格杠杆因势利导，趋利避害，把价格作为政府治理的有力杠杆之一。如宋廷在以市场性工具解决沿边军需供应中，利用商人逐利的本性，用“虚估”、“加抬”的手段，即以价格为杠杆，高价诱使商人入中，从而把沿边军需供给难题纳入市场化体系加以克服，收到了一定的效果。宋代在买扑中竞标承包，官府估定的最低出价由市场来决定，即取前承包期间累界中次高一界或酌中一界为额，承包权给著价最高之人。这些都是政府利用价格杠杆使竞标人在相对公平、公正的情况下进行竞争，减少政府管制成本，合理配置社会资源，提高经济效益，增加财政收入。还有在赈灾中，宋廷利用价格与供求的辩证关系，短期内适当提高受灾地区的粮食价格，引导商人往受灾地区运送粮食，解决因受灾而粮食匮乏粮价暴涨的问题，从而达到保证灾区的基本粮食供给、平抑物价、稳定社会秩序的目的。
宋代封建商品经济高度发达的一个重要结果是城市的迅速发展，随着城市的发展，对城市治理的思想也不断丰富。如宋代在继承前代户籍制度的基础上，对城市人口首先实行户口登记制度，并把城市居民按财产的多少分为十等，以作为负担赋役的依据。重视对城市大量流动人口的管理，对人口中的鳏寡孤独者、贫民以及乞丐、弃婴等实施政府救助。对城市中因商业发展、人口大量增加而引起道路、水道、桥梁、供水、排水等市政管理与建设以及防火灭火等提出了一系列新的治理思想与理念，并进行较有成效的实践。
二、财政上的入不敷出与管理思想
宋代财政支出相当庞大，并且常常出现财政赤字。关于这个问题，最有说服力的论据是列举史籍中的有关宋朝财政年收入的数字：
以上7次记载有3次财政出现赤字，且亏额还不小，1次所出无余，即基本上收支平衡，3次有所结余。上述7次记载均在北宋，南宋情况如何，没有具体的数字说明，但从逻辑上和史籍记载推断，其财政收支情况只能更糟。南宋偏安于半壁江山，供养着几乎与北宋数量相当的军队，官员人数最多的记载是庆元二年（1196年），达4.2万有奇，是北宋的两倍以上，并且南宋的战争比北宋更为频繁，可想而知，南宋财政支出只能更为浩大。有关南宋财政之拮据不堪，当时之人议论颇多，兹举较有代表性的两例：
朝廷所急者财用，数十年来，讲究措置，靡有遗余，而有司乃以窘匮不给为言。臣因取其籍，披寻本末源流，具见积年出入之概。大抵支费日广，所入不足以当所出之数。至绍兴十七年，所积尽绝，每岁告阙不过二百万缗，至二十四年以后，阙至三百万缗，而乾道元年、二年阙六百余万缗。《皇宋中兴两朝圣政》卷54.
今日之财用匮矣……府库已竭而调度方殷，根本已空而蠹耗不止。庙堂之上，缙绅之间，不闻他策，惟添一撩纸局以为生财之地；穷日之力，增印楮币，以为理财之术而已。杨士奇：《历代名臣奏议》卷273《理财》，文渊阁四库全书本。
宋代财政在高度集权中央的同时，又有各自为政的一面。有关这个特点，《宋史·食货下一》有一很恰当的总结：“天下财用岁入，有御前钱物、朝廷钱物、户部钱物，其措置裒敛，取索支出，各不相知。”
所谓御前钱物，主要就是指内库，用于非常之费。宋初，内库财物主要供皇室消费，以后储备不断增加，据《长编》及《长编纪事本末》不完全统计，仅神宗一朝，内库总支出1.3亿余万缗，其中一次就支出5000万缗，几与国家年总收入相等。从其支出可以反推到其收入之巨。内库直属皇帝，由宦官或特定大臣主管，收支情况严格保密，其支用多少，不得以会计，因此“其籍秘严，虽大臣及主计者，莫得知其详实”赵汝愚：《宋朝诸臣奏议》卷107《上英宗乞今后奉宸诸库宜谨出入》，上海古籍出版社校点本，1999年版。。
所谓朝廷钱物，即“宰相之财”，主要指王安石变法后，新法所获财利，皆归朝廷理财机构司农寺，用于预备费用。这批财物数目史无明载，仅从频建元丰、元祐、崇宁、大观、宣和诸库收储推断，其数甚夥。朝廷钱物也不归计司掌握，“如户部辄敢侵用，并依擅支使朝廷封桩钱物法”《宋会要·食货》52之15.，甚至“虽天子不得而用，其制之严如此”陈均：《九朝编年备要》卷20，文渊阁四库全书本。。
户部钱物大致分为两个阶段，元丰改制前为三司钱物，改制后乃归户部。宋三司、户部虽作为全国最高理财机关，但对内库、朝廷钱物都无权过问，可见其职仅掌一般经费。特别是北宋一段时期户部尚书不与右曹之事，其职掌范围之小，为历代所少见。
宋代财政上的这一特点使朝廷上下大臣无一人遍晓全国财政总收支，即使计司也“不能尽知天下钱谷之数”司马光：《温国文正公文集》卷51《论钱谷宜归一札子》，四部丛刊本。，“利孔百出，不专于三司”苏辙：《苏辙集·栾城后集》卷15《元祐会计录叙》，中华书局点校本，1990年版。，因此也无法进行统筹和监督。面对这种局面，计司“惴惴常有阙事之惧”《苏辙集·栾城集》卷41《转对状》。。宋代财政总收支唯一只有皇帝心中略有底数，但是皇帝一人不能包办一切，最终只能使财政收入分配不均，“视彼有余，视此不足，不得移用”《长编》卷368.，陷入混乱之中。
宋代统治者面临入不敷出的财政局面，摆脱危机的一个重要手段就是开源节流。所谓开源，主要就是增加税收。宋代增加税收有一突出的特点，就是巧立名目，不断增加苛捐杂税。宋代税目窠名之繁杂琐碎，简直令人眼花缭乱，不是深谙宋代经济的学者，恐怕难以遍知也！据不完全统计，南宋时苛捐杂税名目最多时达六七十种，而唐朝仅15种左右，可见宋约是唐的5倍。有关宋代税收问题，不是本书之主题，兹略举二三。
首先，让我们看一段有关宋代向人民征收赋税的议论：
二税，古也。今二税之内，有所谓暗耗，有所谓漕计，有所谓州用，有所谓斛面。二税之外，有所谓和买，有所谓折帛，有所谓义仓，有所谓役钱，有所谓身丁布子钱，此上下之通知也。于二者之中，又有折变，又有水脚，又有糜费；有隔年而预借者，有重价而折钱者。其赋敛烦重，可谓数倍于古矣。然犹未也，有所谓月桩，有所谓盐产，有所谓茶租，有所谓上供银，有所谓干酒钱，有所谓醋息钱，又有所谓科罚钱。其色不一，其名不同，各随所在有之，不能尽举。蔡戡：《定斋集》卷5《论州县科扰之弊札子》，文渊阁四库全书本。
宋代苛捐杂税之繁多在南宋达到登峰造极，如经制钱在绍兴年间共有权添卖酒钱、量添卖糟钱、楼店务增添三分房钱等7大项；总制钱更多，共有头子钱、抵当四分息钱、勘合朱墨钱等20余项。而且经总制钱在上述二十几项之下还有琐细窠名，如增添酒钱下还有内分煮酒、生酒及王祠部、柳运副等多项，头子钱也因征收对象不同细分为常平头子、官吏请给头子等数项。
宋代不仅苛捐杂税繁多，而且赋税征收到官后，还得在统治阶级内部进行分配，其分配之名目，也极为庞杂。如南宋嘉定年间两浙东路台州输出财赋，其中上供朝省包括经总制钱、上供钱、籴本钱、坊场正名钱、在京官员雇钱等近20项，起发转运司包括六文赡军钱、历日钱、耗剩米钱等6项，起发提刑司包括岁赐钱、五分头子钱等4项，起发提举司包括盐司头子钱、贴收水脚钱等5项。
宋代在财政分配上更具特色的是采取分隶制度，即州、军一些项目的赋入按比例直接分隶本路转运、提刑、提举等司，或各项专款专用，特设专门账籍，与本州军别项赋入分开管理。据史籍记载，绍兴五年（1135年）每出纳钱一贯征头子钱30文，“其十五文充经制窠名，七文充总制窠名，六文提、转两司，二文公使支用”李心传：《建炎以来朝野杂记》甲集卷15《总制钱》，中华书局点校本，2000年版。。又如《庆元条法事类》卷30《经总制》载绍兴十一年（1141年）规定：“诸路转运司将应收到头子钱每贯合得钱十三文，分拨六文省充转运司起纲糜费等用，一文九分五厘省充州军支使，余五文五厘省委通判点检拘收，通作经制钱起发。”
熙宁变法时期，王安石的“以义理财”思想有两层含义：一是通过发展生产，从而增加社会财富总量，达到提高国家财政收入；二是通过巧立名目增加税收，扩大征赋，加重对民众的征敛来增加国家财政收入。从变法的六大措施（农田水利法、方田均税法、青苗法、免役法、市易法、均输法）看，除农田水利法之外，其余五大措施均带有不同程度的敛财色彩。尤其是其中的青苗法、免役法和市易法，由于用非其人，导致这些措施变性，有的甚至沦为巧取豪夺，走向反面，最后终于失败。
北宋初年，“军国之资，咸出租赋”，田赋或者说农业税是宋封建国家最主要的一项税收，其次是商业税收。在宋代财政入不敷出时常发生的背景下，确保农业税、商业税的按时征收到位关系重大。有鉴于此，朝廷制定了各种法规和条例，采取了许多措施，甚至不惜采用刑罚手段，一方面让农民、商人及时交纳，不得违欠、隐匿、偷税漏税；另一方面也不许有关官吏违限催科、非法增税，更不得邀阻、勒索客商。统治者意在既能通过征税保证国家财政收入，又能通过约束、限制官吏在征税中的违法乱纪行为，缓和社会矛盾，保障农民、商人最起码的生存条件，使农业生产和商贸活动正常开展。
宋仁宗以后，封建国家财政税收的结构发生了重要的变化，这就是商税以及盐、茶、酒、矾、香等构成的征榷之税越来越占重要地位。因此，朝廷越来越强化对征榷之税的控制。但是，征榷之制也暴露出致命的弊端。从垄断经营的角度看，全面禁榷制能够最大限度地控制和支配社会经济生活，保证国家成为垄断利润的独占者。但是，封建官僚体制的低效能和不灵活往往使国家难以扮演灵活多变的商人角色，这样官商插手环节越多，整个经济效益水平就越下降。如在官营之下生产者积极性不高，效率低下；管理不善，损耗浪费严重；粗制滥造，产品质量低下；违法私贩甚至发生武装反抗。有鉴于此，宋代不少人提出工商私营或改官府直接全面垄断经营为官府间接部分垄断经营，即在强化官府的监督下，由国家专利，改为由国家与商人分利的方式经营，从而提高经济效益，官商共利双赢，增加国家财政收入。
宋代，财政上严重的入不敷出，迫使统治者在横征暴敛之外，强化货币的财政支付职能，从货币铸造发行中扩充国家的财力。国家垄断货币制造和发行权，把自己的权力铸入货币中，通过货币的超经济发行来解决国家的财政困难。对此，宋神宗曾明确表示：“行交子诚非得已，若素有法制，财用既足，则自不须此。”《长编》卷221.这就是说，货币发行的指导思想已经转变成“敷足财用”了。北宋晚期，国家财政状况急剧恶化，“户部岁入有限，支用无穷，一岁之入，仅了三季，余仰朝廷应付”《宋史》卷179《食货下一》。，因而扩大货币发行无疑成为挽救封建统治危机的重要手段，“自来遇岁计有阙，即添支钱引补助”《宋史》卷374《李迨传》。。货币发行的指导思想已经由便民利国变为弥补财政赤字，从而造成北宋货币制度的异化。到了南宋，国势日薄西山，民力困竭，国库告罄，朝廷以半壁江山供养着几乎与北宋时数量相当的军兵、官吏，只得通过发行纸币来解决巨额军费开支。正如宋高宗所说：“行会子诚不得已，他时若省得养兵，尽消会子。”《宋史》卷181《食货下三》。
宋代由于冗兵、冗官、冗费等特别严重，财政赤字不断，社会财源匮乏，有关节流的议论是管理思想中的一个突出内容。如王禹偁、王济提出减冗兵，并冗吏，沙汰僧尼；宋祁主张去冗兵、冗官、僧尼；张方平则建议去兼并之蠹、释道之蠹和兵马之蠹；苏辙也提出去冗吏、冗兵、冗费；朱熹的“撙节财用”思想主要包括裁减老弱冗兵，实行屯田，削减宗室、官吏俸给，扫除一切冗费；叶适针对冗兵问题提出精简军队、买田养兵和由募还农的主张。这些节流思想虽然在理论上不算什么创新，但它却是解决宋代巨额财政开支较为有效的办法。
宋代集中财权的思想与解决国家财政困难是紧密联系在一起的。集中财政的思想主要围绕着三个方面：一是宰相必须总管全国财政；二是内库必须纳入理财机构的统一管理与监督；三是元丰改制后的户部必须同改制前的三司一样，具有较大的理财权力范围。而且这三个方面的着眼点是相同的，即从机构运作机制层面入手，试图通过集中财权统筹调配全国钱物，控制财政收支平衡，防范财政财务收支上的不法行为，开源节流，进而解决财政困难。
三、土地兼并与管理思想
宋初实行“不立田制”、“不抑兼并”的土地政策，加速了土地兼并的进程。所谓“不立田制”，指的是封建国家土地所有制建立不起来；而所谓“不抑兼并”，又是在承认土地私有制前提下对土地兼并不加干预。宋代除国有土地外，私人土地的买卖不受任何限制。只要买者和卖者两相情愿，通过正常的手续，将买卖土地的田契向当地官府呈报，得到官府的印信，缴纳田契钱，将卖主所卖土地从国家版籍上过录给买主，而后由买主承担这块土地的田赋，土地买卖就算完成。就是在宋朝“不抑兼并”、私有土地自由买卖的条件下，宋代土地兼并之风盛行。宋仁宗即位之初，土地兼并已发展到“天下田畴，半为形势所占”《宋会要·食货》1之20.。到南宋绍兴初年，臣僚们指出：“今郡县之间，官户田居其半。”《皇宋中兴两朝圣政》卷11.据漆侠估算，宋代占人口不过百分之六七的地主阶级占全部垦田的百分之六七十，甚至百分之七十以上，而其中占总人口千分之四五的大地主占田竟达百分之四五十，而占总人口百分之八十几的农民阶级占有的土地不过是垦田的百分之三四十，甚至在百分之三十以下漆侠：《中国经济通史·宋代经济卷》上册，经济日报出版社，1999年版，第387~388页。。由此可见，宋代土地之兼并已达到相当严重的程度。
宋代不仅土地兼并严重，而且随着土地买卖田产的转移，豪富和贪官污吏借机把田赋负担转嫁给贫苦百姓，造成有田无税、有税无田的现象。宋神宗时苏轼对这一现象作过分析：
今夫一户之赋，官知其为赋之多少而不知其为地之几何也。如此则增损出入惟其意之所为，官吏虽明，法禁虽严，而其势无由以止绝。且其为奸常起于贸易之际，夫鬻田者必穷迫之人，而所从鬻者必富厚有余之家……贫者迫于饥寒而欲其速售，是故多取其地而少入其赋。有田者方其贫困之中，苟可以缓一时之急，则不暇计其他日之利害。故富者地日以益而赋不加多，贫者地日以削而赋不加少。又其奸民欲以计免于赋役者割数亩之地，加之以数倍之赋而收其少半之直，或者亦贪其直之微而取焉。是以数十年来，天下之赋大抵淆乱，有兼并之族而赋甚轻，有贫弱之家而不免于重役，以至于破败流移而不知其所往。苏轼：《经进东坡文集事略》卷17《较赋税》，四部丛刊本。
宋神宗时王安石实行方田均税法，虽然取得了一定的成效，但变法失败后，方田均税法随即中止。哲宗在位期间在田赋整顿上未有大举措。徽宗即位后，蔡京等重又倡行方田均税法，其奏语中谓“富者跨州轶县，所占者莫非膏腴，而赋调反轻；贫者所存无几，又且瘠薄，而赋调反重”《宋会要·食货》4之9.。但是，北宋亡后，从伪齐大臣冯长宁、许伯通等评论北宋后期田赋不均的言语中可知，蔡京倡行的方田均税法并没取得成效：
宋之季世，税法为民大蠹。权要豪右之家交通州县，欺侮愚弱，恃其高资，择利兼并，售必膏腴，减落税亩，至有入其田宅而不承其税者。贫民下户急于质易，俯首听之，间有陈词，官吏附势不能推割，至有旧产已尽而税籍犹在者，监锢拘囚，至于卖妻鬻子死徙而后已。官司摊逃户之赋则牵连邑里，岁使代输，无有穷已……方田之高下土色，不公不实，率皆大姓享其利而小民被其害。暴君污吏贪虐相资，诛求百出……元元穷蹙，群起为盗朱希祖：《伪齐录校补》卷上《刘豫传》，独立出版社，1944年版。。
南宋推行经界法，对均摊田赋有一定的作用，但并不能根绝田赋不均的现象。南宋中期大臣陈耆卿上疏云：“今之世，乃有田愈多而赋役反轻者，有无田而赋役反重者，此弊在在有之。”陈耆卿：《筼窗集》卷4《奏请正簿书疏》，文渊阁四库全书本。
总之，两宋时期不仅土地兼并严重，而且田赋不均问题一直无法得到解决。这不仅使广大贫苦农民失去谋生的土地，而且还要继续承担着因原有土地而应交纳的赋税。广大农民失去最基本的生产资料——土地，使农业生产难以正常地进行，从而影响了封建王朝的财政收入；繁重的不合理的赋税使广大农民无以为生，铤而走险，从而破坏了社会安定。
总之，土地兼并所引起的贫富悬殊、国用匮乏、社会动荡等一系列问题，使宋代不少有识之士质疑“不立田制”的祖训，纷纷对此进行思考和探索，提出建议和设想，企图通过适当的以政府管制为主的政策工具解决农民赖以生存的土地问题。
