第二个增长动力来自于政府动员型的资源投入。从1997年亚洲金融危机到近年的世界金融危机，中国化“危”为“机”，从各种危机中找到了发展的动力。为了应付危机，中国政府出台了很多非常有效的政策举措。例如2008年全球性金融危机之后出台的四万亿“救市”资金措施有效刺激了经济的增长。另一方面，以举国体制出现的国家大规模政治工程例如“奥运会”和“世博会”等也对经济增长产生了极其正面的效应，即所谓的“奥运经济”和“世博经济”。不过，应当说明的是，这些政策举措并不是改革。或者说，中国的高度经济发展并非通过实质性的经济体制改革而达成，而是在GDP主义指导下，以国家经济和金融部门来发动的“经济动员”而取得的。
第三个增长源则是不幸的，即通过破坏社会领域而得到的发展。这里既有认识问题，也有利益因素。从认识论上说，早期的改革者对经济领域和社会领域的不同性质没有认识或者认识不深。在实践中，他们往往经济政策和社会政策不分，简单地把经济政策应用到社会领域。经济政策侵入社会领域的情况很严重，不论改革者是否意识到。不过，最主要的还是各级干部官员当中盛行的GDP主义。为了促成经济的飞速增长，权力资本直接主导了“社会改革”，导致了严重的社会后果。即使在资本主义国家，诸如医疗、社会保障、教育和房地产等具有高度社会性的领域，国家不仅对投资都具有非常严格的控制和限制，而且这些领域也是国家投入最多的领域。很可惜，在中国，这些领域都在不同时期成为了国家代理人和投资者分享利益的暴富领域。这些领域“改革”的动力，很大程度上来自于国家应付危机的“强制市场化”。一旦经济出现困难或者遇到危机，如1997年亚洲金融危机或者这次全球性金融危机，中国都是以牺牲这些社会领域来保GDP增长的。
其次，各级政府尤其是地方政府，为了保经济增长（实际上就是GDP数据），不仅不阻止资本在社会领域到处乱闯，以及资本无限制地进入社会领域，而且也加入这个行列，并经常成为主角。例如在住房领域，地方政府只对扩张房地产市场有动力，而对于改革的另一面，建设保障性住房制度，明显缺乏兴趣。在西方，新自由主义经济思潮主要流行于经济部门。在新自由主义进入社会领域（诸如社会保障、福利和教育等）时，遇到强大的阻力，在中国则相反。当新自由主义进入经济领域时，遇到了国有企业强大的抵御，但在社会领域则横冲直撞。中国社会力量不如西方强大，没有能力阻止新自由主义的侵入。当然，这并不是说，中国的国有企业应当实行新自由主义。新自由主义曾在西方造成了巨大的灾难，中国应当避免重蹈覆辙。
最后，正如垄断性的央企在国企改革中坚如磐石的垄断地位，国家工作人员的福利体系或者“特权”体系也俨然成为社会领域“市场化”的推动力量。最有权势的阶层可以最大程度地享受市场化所带来的好处而不需要承受市场化之痛，他们理所当然推进社会领域的市场化，而对社会领域市场化的负面效应毫无感觉。当前的中国，在经济领域市场化不足的同时，社会领域已经过度市场化。虽然价格“双轨制”已然消失，但以行政垄断和福利特权为标志的另类“双轨制”，在社会和经济两个领域仍然并行存在。
在这样的情况下，社会的“不稳定”也很容易理解了。中国在经济取得高速发展的同时，社会的解体也在加速。或者说，高速的经济发展是以社会的解体为代价的。社会解体表现在各个方面，但最显著的表现就是近来高涨的社会暴力，尤其是个体化的社会暴力。暴力发生在社会和政府之间、社会和资本之间、社会与社会之间。这些角色之间的暴力已经充塞媒体报道。但这里有两大趋势特别值得注意。
第一，分散化的地方资本或者政府的暴力已经导致了社会个体化的暴力。中央政府政令和地方政府各个方面行为的冲突与脱节现象越来越严重。在中央三令五申地强调“和谐社会”的同时，地方政府正引发着无穷无尽的矛盾和冲突。地方政府和资本的利益结合体不是导致地方权力的极权（“土皇帝”），就是制造资本的极权（原始形态的资本主义）。同时，以稳定为名义的社会控制（“维稳”），导致社会集体行为在很多场合变得不可能，社会个体不得不诉诸个体暴力来对抗地方权力或者资本。
第二，更为严重的是，在暴力背后隐藏着社会对政府和资本的极度不信任。政府部门生活在权力的城堡里面免受市场力量的冲击，资本有赖于自身财富或者“权力资本”，可以从容应付和消化市场，但普通老百姓面对无情的市场力量则无可逃避。社会和政府、资本之间的不信任度加剧，社会的暴力程度也随之加剧。同时，当社会失去对政府的信任时，政府治理也很容易失效。无论政府说什么，社会都持怀疑态度；无论政府做什么，都赢得不了社会的认同。社会对政府的不信任又成为政府政策失效的其中一个主要原因，导致一种政府无力和社会不信的恶性循环。值得注意的是，当社会暴力足以威胁公共安全和社会稳定的时候，中国的中产阶级（其中很大一部分是民营企业家）已经开始逃离本土，用各种方式移民到被认为比较安全的社会。当政府不能减少或者消解产生暴力的深层次问题时，只能靠强化暴力工具来强行控制暴力。这就很容易走上以暴制暴的道路。
2．改革为什么变得那么困难
政府和社会之间的紧张关系说明了社会改革的紧迫性。现在，除了少数沉睡在利益之上的既得利益者外，没有人会否认社会改革的重要性。社会一旦出现大面积的不稳定，那么谁都可成为受害者。问题在于，为什么改革变得那么困难了呢？前面已经指出过，社会改革的目标早已经确定，问题在于执行不力。
政策执行不下去，里面有很多原因，但主要有四：
第一，社会改革的难度大。前面强调过，就其本质来说，社会改革比经济改革要困难得多。社会改革在很多层面都涉及“二次分配”，但又不限于“二次分配”。中国面临的情况似乎是，做蛋糕难，分蛋糕更难。做蛋糕往往是个人的事，但分蛋糕涉及社会关系。不过，这种情况对所有国家都是如此。既然社会改革在其他很多国家成功了，在另一些国家不成功，那么就要找成功或不成功的原因，不能把改革难等同于不改革。
第二，既得利益的强大。现在的既得利益是改革开放的产物。这些利益在改革开放早期扮演过积极的改革作用，是克服旧有既得利益的主力。但是现在他们已经成长。在一定程度上，既得利益现在已经有能力来挟持改革议程。同时，他们更有效地追求着自己的私利。不过有人认为，既得利益之所以能够挟持改革议程是因为执政党和既得利益之间有着千丝万缕的关系。执政党有没有利益集团化？这需要人们观察。不过，早有人（例如前《人民日报》副总编周瑞金先生）在呼吁“执政党领导集体要和既得利益切割”。的确，如果执政党的议程被既得利益所挟持，那么改革就会变得不可能，最终有悖于执政党的整体利益，更不用说社会和国家的整体利益了。现实地说，任何国家都会面临既得利益问题，执政党也必然和既得利益有这样那样的关联。既得利益的存在只是为社会改革设置了难度，而并不是说社会改革不可能了。
第三，强人政治时代过去，中央权威不断消失。这是多年来最显著的趋势，也是当今改革的一个基本政治条件。中国不是没有改革的话语，而是改革者缺失改革的具体政策和政策执行能力，这发生在政治、经济和社会改革等方面。邓小平是公认的政治强人，但即使是邓小平本人，在80年代也曾经多次强调要加强中央权威。在90年代，领导层更是三番五次地强调中央权威。但现在就没有领导人再强调了。那么，这是否意味着中央较之前有了更多的权威，或者说权威已经得以强化了呢？显然不是。在很大程度上来说，由于中央改革权威的弱化，中国社会已经犯上了一种“改革疲惫症”。人人都在谈论改革的重要性，但结果是什么行动都没有。久而久之，还有谁再愿意相信改革者的改革话语呢？
第四，作为改革主体的执政党对改革缺乏集体共识或者共识不强。改革开放以来，改革之所以取得了极大的成功是因为执政党一直是改革的主体。尽管改革如邓小平所言是“摸着石头过河”，但执政党始终是指引和领导着改革。和其他政治体制相比较，共产党体制最大的一个特点和优点就是其思想共识和动员能力。一旦党内达成共识，就可以动员各方面的力量达到其改革的目标。目前改革的困境并不在于执政党动员能力的弱化。恰恰相反，因为中国社会经济的发展，执政党的物质和组织动员能力已经大大强化，这从“举国体制”应付各种危机和举办政治工程的惊人能力可以看得一清二楚。在世人的眼中，中国的体制是最具有动员能力的。如果动员能力没有问题，那么问题就在于集体共识的缺失。在一定程度上说，领导层现在就好像一个“救火队”，被动地被社会或者社会问题推着走，哪里着火就出现在哪里。这种被动的“救火”必然会遭遇更多的局部“火情”，使得全面改革面临更大的困难。
实际上，因为改革往往推行不下去，无论是地方政府还是社会，一些人就开始怀疑党中央的权威。执政党作为一个集体往往对重大改革问题失声或者保持沉默，人们所听到的可能只是个别领导人的微弱声音。这种微弱的声音也经常导致社会上一些人产生出“这种声音是否代表中央”的怀疑。
3．顶层设计与改革动力
正是因为面临上述情况，“顶层设计”近年来已经成为中国改革话语的关键词。这些年的改革进展不大，这并不是因为没有改革动力。中国所面临的各方面挑战就足以构成改革动力。改革动力没有被有效转化成为改革政策，这是个重要问题。从认识角度看来，这个问题可以部分地归结为缺乏一个取得广泛共识的整体改革思路。至于如何从整体考虑制订有效的改革政策，顶层设计变得重要起来。
“顶层设计”的需要和前面所讨论的强人政治时代的结束有着密切的关联。首先，改革的一个重要因素就是政治领导层的政治意志。如果没有强烈的政治意志，即使存在着巨大的改革要求，也不能顺利地转化成为改革政策。在强人政治时代，政治领导层的政治意志比较容易转化成为政策并加以实施。在强人政治之后，领导层的集体政治意志变得非常重要。但是，较之强人的政治意志，集体政治意志比较难以形成。中国面临经济、社会甚至政治方面的巨大挑战。所有这些挑战都要在改革过程中得以应对和解决。没有强烈的集体政治意志，只能导致面临问题却无动于衷的局面。
其次，强人政治之后，政策的动员能力也出现了问题。执政党领导层必须作集体的动员，但集体动员能力从理论上说容易，实际上操作则非常困难。这些年来，很多政策就是因为政策动员能力的缺失，往往停留在字面上。政策的执行不仅受制于体制内部因素（横向面的官僚部门和纵向面的中央和地方关系），而且也受制于社会上的各种既得利益集团，尤其是那些和政权有紧密关联的既得利益集团的强力制约。
当（中央）改革者的权威不断弱化时，就需要顶层设计。不过，不能简单地把“顶层设计”理解成为中央集权。实际上，“顶层设计”要解决的大问题之一就是集权之下的“不改革”局面。从20世纪90年代中期开始，随着强人政治时代的过去，中央权威开始感受到方方面面的制约。因此，也是从那个时候开始，在“维护中央权威”的目标下，各方面的权力开始集中于中央，包括财政税收、金融和人事任命等方面，很快就改变了自80年代以来的分权状态。不过，中央集权不见得等于说领导层有权力。从某方面说，90年代以来围绕着“国家能力”建立的集权体制，主要是加强了国家代理人（行政官僚）的集体行政权力，政治上反而削弱了党中央的领导权。也就是说，中央的实际权力大多分散于各个官僚机构和部门，而不是在最高决策部门。中国尽管反对西方式的分权与制衡制度，但在实际执行层面，中央各个部门之间的互相制衡远较西方强。经济和政治等各方面的官僚既得利益因此有了长足的成长，它们往往各自为政，不听号令。同时，因为党内民主和集体领导体制的出现，即使最高决策层的权力也变得相当分散化。这容易使得各方面的既得利益挟持改革议程，最终导致了目前的“不改革”现状。
在这样的情况下，顶层设计的重要性是不言而喻的。改革什么？什么能改，什么不能改？如何实施改革？这些问题都需要通过“顶层设计”过程来回答。或者说，从改革的思想、方案的设计，到改革政策的落实，再到新制度的形成，都离不开自上而下的权力。在近现代国家，没有一项重大的国家制度是在没有强势领导人有效的权力运作下得以确立的。
但是，在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方和社会的动力非常重要。一旦忽视地方和社会力量，任何形式的顶层设计将会是空中楼阁。
第一，顶层设计必须重视和妥善处理中央地方关系。现在的经济和社会改革缺乏动力。改革动力从何而来？首先就要从中央地方关系中寻找。这几乎是中国改革的定律。在毛泽东时代，无论是国家建设还是体制改革，都是从中央地方关系找到突破口的。“大跃进”和“文化大革命”时期，毛泽东发动了两次大规模的分权运动。中央集权体制最主要的特点就是在运作过程中权力不断会往上集中，而一旦高度集中，地方和社会的发展动力就会被扼杀。一旦当毛泽东认为中央官僚体制成为了改革和发展的阻力时，他势必发动分权运动。动员地方力量也是毛泽东这两次分权运动的政治策略。人们可以看到，在毛泽东时代，不仅省委书记能够影响中央决策，就连县委书记也是被关注的对象。和地方联盟来克服中央官僚体制的阻力是毛泽东所使用的有效方法。
邓小平时代也是经历了两次大的分权运动。第一次是改革开放早期，确切地说是在20世纪80年代。经济改革是市场化导向，理想地说就是要把经济权力从政府分权到企业。但这只是一种理想，要实现还是不能忽视地方的作用。分权就成为当时政府的改革策略。正是四川和安徽农村改革的成功为中国的农村改革找到了突破口。分权也是城市和工业改革的动力源泉。如果没有类似于“分灶吃饭”和“经济特区”等分权政策，很难想象城市改革的成功。
