第28章 综合生态系统管理法律质量评估方法(8)

“甘肃农业领域法”的评估，选择了《甘肃省农村能源建设管理条例》和《甘肃省耕地保养办法》。评估的方法是，依据领域法条款归类分析和领域法能力初评表，将领域法IEM能力等级分为“强”、“中”、“弱”，平均分在20～30为“强”；11～19为“中”；10以下为“弱”。

对照综合生态系统管理的20个法律要素和12项原则归类综合分析，从IEM理念在本领域法中体现程度来看，要素2在本领域法有体现，与IEM理念基本相符；要素1、7、8、9、20有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；要素3、4、5、6、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19在领域法中有较好体现，与IEM理念有一定的差距。按照“要素呈现性、要素内容表达性、要素内容实施性”进行综合分析评价如下：

在要素呈现性方面，领域法内20个要素，其中，11个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象，权利和义务，共同管护义务，政府和行政机关职能，利益相关机构的作用，行政管制，教育，公众、社区参与，资源、生态综合管理，其他）明文有规定；5个要素（定义，土地权益保护，区划、规划和计划，财政投入、市场激励，遵守和执行）被地方性法规所指引；4个要素内容（政策目标与法的一致性，调研、监测、评价，纠纷处理，法律责任，）被地方法规所支持；在0～30分的分值段中，得22.7 分，评价能力为强。

在要素内容表达性方面，20个要素中，1个要素（适用范围、对象）覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；2个要素（权利和义务，共同管护义务）覆盖比较全，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；4个要素（立法宗旨、依据，定义，资源、生态综合管理，行政管制）有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；10个要素（土地权益保护，政府和行政机关职能，利益相关机构的作用，教育，调研、监测、评价，公众、社区参与，财政投入、市场激励，遵守和执行，法律责任，其他必要或重要者）有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；3个要素（政策目标与法的一致性，区划、规划和计划、纠纷处理）几乎没有表达，其中耕地保养暂行办法空白。在0～30分的分值段中，得10.8分，评价能力为中 。

在要素内容实施性方面，20个要素中，5个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象，政府和行政机关职能，纠纷处理，其他必要或重要者）属于经常性适用，实施成效好；5个要素（定义，共同管护义务，利益相关机构的作用，教育，公众、社区参与，）属于一般性适用，实施成效较好；8个要素（权利和义务，土地权益保护，政策目标与法的一致性，行政管制，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，遵守和执行，法律责任，）属于经常性适用，实施成效一般；1个要素（区划、规划和计划，）属于一般性适用，实施成效一般；1个要素（调研、监测、评价，）基本不适用。在0～30分的分值段中，得17.8分，评价能力为中。

对照IEM20个法律要素和12项原则，归类综合分析农业领域法，从整体看，“甘肃省农业领域法”较好地体现和贯彻了IEM的有关理念：（A）明确规定了保护利用结合的原则，实现能源效益、环境效益、经济效益和社会效益的统一的总体发展政策，体现了可持续发展的理念；（B）明确了各级政府的责任，同时也明确了县级以上农业行政主管部门和相关管理机构的具体职责；（C）规定了所有承包耕地的单位和个人必须坚持用地养地相结合，投入与产出并重的原则，履行在保养耕地、防止耕地退化中的共同管护义务，体现了IEM利用保护结合、活动赡顾生态的理念；（D）规定了有关耕地保养、提高地力、防治耕地退化的各项技术和行政管制措施，对各耕地使用主体规定了具体的共同管护义务，对工矿企业排放“三废”设定了限制义务。（E）建立了稳定的财政投入机制，制定了优惠政策，健全了市场激励机制；（F）规定了各级计划、经贸、科技、财政等相关职能部门协同管理农村能源建设的职责，形成了相互协作、相互配合、共同管理的联动机制，体现了IEM广泛主体参与的原则。规定了“鼓励科研单位、大专院校、科技团体、生产单位和个人，研究开发先进适用的农村能源技术和产品”，形成了广泛的社会参与机制。（G）设定了相应的法律责任条款，加大了对违法行为的行政处罚力度。

与IEM理念和原则的要求进行对比，农业领域法仍存在一些不完善的地方，需要在今后的修改或制定地方性法规和规章的过程中加以补充和完善。主要内容如下：（A）对政府及其行政主管机关的职责规定得较为原则和笼统，特别对农业行政主管部门所负的责任没有进行具体、细化，同时也没有规定具体的考核评价体系和标准；（B）对相关责任主体诸如发展改革委、财政、国土资源管理、林业、水利、扶贫、农业综合开发、乡镇企业等相关职能部门和利益关联机构的职责未作出规定；（C）对相关社会主体，特别是妇女、少数民族等应享有的权利和应承担的义务在法律文件中没有直接规定，对社会公众参与的知情权、组织形式、保障机制等没有直接规定；（D）没有规定弱势群体对于小块土地开发与保护的财政援助、补贴和补偿政策以及对社会主体开发利用耕地资源的信贷扶持；（E）对农村各类组织和其他民间组织参与没有明确规定；（F）没有规定违反有关规定应该承担的法律责任，致使许多违法行为因无处罚依据而“束手无策”，影响了执法效果。

（三）甘肃草原领域法综合生态系统管理（IEM）能力评价

草原是宝贵的自然资源和发展畜牧业的物质基础。甘肃省是全国重点草原省份之一，拥有天然草原2.68亿亩，占全省国土面积的39.4％。草原既是全省少数民族聚居地区少数民族生活的家园，又是甘肃传统的畜牧业生产基地，也是长江、黄河和许多内陆河的发源地，更是涵养水源、保持水土和防风固沙的重要生态屏障。甘肃省是草原面积较大，但是草原的超载过牧、退化、沙化和荒漠化的趋势在加剧，草原病虫害未能得到有效控制，对草原的破坏是比较严重的。为此，甘肃省制定了地方性法规，并出台了一些政策文件保护草原。主要是：

（1）为了保护、管理、建设和合理利用草原，改善生态环境，保护草原所有者和使用者的合法权益，促进甘肃省畜牧业的发展， 1989年5月4日甘肃省人大常委会颁布了《甘肃省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》，并于1997年、2004年进行了两次修订。该《细则》包括总则、草原的所有权、使用权、草原保护、草原建设、草原利用、奖励和处罚、附则等7章，共33条。该地方性法规的实施，为加强天然草原的保护、建设和合理利用，改善草原生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展发挥了积极的作用。

（2）在草原面积较大的甘南藏族自治州、肃南裕固族自治县、肃北蒙古族自治县、天祝藏族自治县等五个民族自治地方都制定了本民族区域内有关草原管理的自治条例或办法。已形成了以《甘肃省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》为主体，以《甘南藏族自治州草原管理办法》等自治条例和单行条例为补充的，较为健全的草原地方法规体系。

“甘肃草原管理领域法”的评估主要是《甘肃省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》，因为该法规是甘肃省草原管理领域的基本法和专项法。评估方法是依据领域法条款归类分析和领域法能力初评表，将领域法能力等级分为“强”、“中”、“弱”，平均分在20～30为“强”；11～19为“中”；10以下为“弱”。

对照综合生态系统管理的20个法律要素和12项原则，归类综合分析，从IEM理念在本领域法中体现程度来看，要素1、2、3、7、8、10、13、19在本领域法有体现，与IEM理念基本相符；要素4、5、12、14、15、20在领域法中有较好体现，与IEM理念有一定的差距；要素6、9、11、16、17、18有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。按照“要素呈现性、要素内容表达性、要素内容实施性”进行综合分析评价如下：

在要素呈现性方面，领域法内20个要素，其中，16个要素（立法宗旨、依据，权利和义务，适用范围、对象，土地权益和保护，共同管护义务，政府和行政机关职能，行政管制，调研、监测、评价，公众、社区参与，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，遵守和执行，纠纷处理，法律责任，其他）明文有规定；4个要素内容（定义， 政策目标与法的一致性，利益相关机构的作用，教育）主要被国家法律所指引。在0～30分的分值段中，得27.2 分，评价能力为强。

在要素内容表达性方面，20个要素中，4个要素（立法宗旨、依据，权利和义务，政府和行政机关职能，法律责任）覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；4个要素（适用范围、对象，共同管护义务，行政管制，公众、社区参与）覆盖比较全，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；2个要素（定义， 纠纷处理）有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符； 10个要素（土地权益和保护， 政策目标与法的一致性，教育，调研、监测、评价，利益相关机构的作用，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，遵守和执行，其他必要或重要者）有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。在0～30分的分值段中，得17.4 分，评价能力为中。

在要素内容实施性方面，20个要素中，12个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象，权利和义务，土地权益和保护，定义， 共同管护义务，政府和行政机关职能，相关利益相关机构的作用，行政管制，资源、生态综合管理，法律责任，其他）属于经常性适用，实施成效好；1个要素（教育）属于一般性适用，实施成效较好；2个要素（政策目标与法的一致性，财政投入、市场激励，）属于一般性适用，实施成效较好；2个要素（纠纷处理，遵守和执行）属于一般性适用，实施成效一般；3个要素（调研、监测、评价，公众、社区参与，区划、规划和计划）基本上不适用。在0～30分的分值段中，得26.3 分，评价能力为强。

对照IEM20个法律要素和12项原则，归类综合分析草原领域法，从整体看，本领域法较好地贯彻了IEM的有关理念：

（A）立法目的和适用范围明确，体现了IEM保护利用并重的原则。

（B）规范了草原权属关系及其争议纠纷解决机制。

（C）规定各级人民政府要将沙化、碱化、退化和水土流失的草原纳入国土治理规划。

（D）确定了以草定畜、草畜平衡的原则，规定草原草场、草甸草场利用率应控制在年产草量的60％左右；荒漠草场、半荒漠草场利用率应控制在年产草量的40％，体现了IEM生态制约管理的原则。

（E）规定合理使用草原，保护草原植被。防止过量放牧，防治草原病虫鼠害。禁止开垦和破坏草原，禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地区砍挖灌木、药材及其他固沙植物。开采矿产资源应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，采矿单位和个人应采取复垦利用、植树种草等措施予以恢复，防止水土流失，这些体现了生态系统保护优先、市场生态双赢的原则。

与IEM理念和原则的要求进行对比，可以看出，草原管理领域法仍存在一些不完善的地方，亟须通过修改该地方性法规来解决，主要是：

（A）对在草原的可持续开发、利用和管理活动过程中妇女与少数民族的地位、作用以及应享有的权利和应承担的义务在法律文件中没有直接规定，对社会公众参与草原保护和治理建设的知情权、组织形式、保障机制等也没有直接规定。

（B）有关草原的主要术语界定、利益关联机构的设置和作用、关于综合生态系统管理的教育、培训和宣传等，在法律文件中没有直接表达。

（C）综合生态系统管理的理念体现得不够完全、充分，导致了草原的超载过牧、退化、沙化和荒漠化的趋势仍在加剧，乱垦、乱搂、乱挖现象十分严重，草原病虫鼠害未能得到有效控制。

（D）可持续发展的理念体现得不够充分，没有把草原的生态效益摆在重要的位置，致使草原重利用轻养护、轻建设的现象比较突出。

（E）没有建立起稳定的资金投入机制，致使草原畜牧业生产基础设施和服务体系建设滞后，制约了草原的可持续发展。

（F）在法律责任中，对破坏草原行为的处罚尺度太小，力度不够，执法实践中起不到警示和威慑的作用。

针对以上问题，在2006年由甘肃省人大常委会修改的《甘肃省草原条例》对此已做了新的规范。

（四）甘肃森林资源领域法综合生态系统管理（IEM）能力评价

森林是氧气的渊泉、湿地被誉为“地球之肾”，两个生态圈相互作用共同构成地球环境的一个重要组成部分，是人类赖以生存的物质基础，同时也是国民经济和社会发展的重要战略资源。它们在抵御洪水、涵养水源、控制污染、调节环境等方面具有十分重要的作用。它既是陆地天然的蓄水库，又是野生动植物资源的基因库；它不但是珍稀水禽的繁殖和越冬地，也是人类水源和食物的储备库。我国是森林、湿地资源相对不足的国家，人均占有率比较低。切实保护湿地和森林资源、绿化国土是我国长期坚持的一项方针。甘肃地处内陆，干旱少雨，森林覆盖率低、生态脆弱。因此，保护森林、湿地生态系统及其栖息生长的动植物，对维护生态平衡，保护生物多样性，建设生态环境，构建人与自然和谐有着十分重要的意义。为了做好这方面的工作，近20多年来，甘肃省制定了不少这方面的地方性法规、政府规章和规范性文件，主要是：

（1）1982年3月14日甘肃省第五届人大常委会第十一次会议通过了《关于认真开展全民义务植树运动的决定》。

（2）1983年9月24日甘肃省第六届人大常委会第三次会议通过了《关于贯彻执行种草种树发展畜牧的方针的决议》。

（3）1984年4月6日甘肃省第六届人大常委会第七次会议通过了《甘肃省种草种树实施条例》。

（4）1988年9月20日甘肃省第七届人大常委会第四次会议通过了《关于认真执行〈森林法〉坚决制止乱砍滥伐林木的决议》。

（5）1982年3月1日甘肃省人民政府出台《甘肃省木材林木产品运输管理办法》。

（6）1984年3月8日甘肃省人民政府出台《关于开展全民义务植树运动的实施细则》。

（7）1987年1月23日甘肃省人民政府出台《甘肃省森林植物检疫实施办法》。

（8）1989年12月26日甘肃省人民政府出台《甘肃省育林基金征收管理办法》。