第6章 两种福利模式及其理念(2)

从总体上讲，西方国家的社会福利制度直到20世纪30年代，基本都是自由主义的福利模式，市场是满足个人需要的首要渠道。国家干预只能在市场不能满足个人需要时才能介入。按照萨伊的“市场定律”，市场机制可以自动使劳动力市场上的供求关系保持平衡。新古典学派的代表人庇古又从劳动的边际效用理论出发，修补和发展了萨伊的就业理论。庇古在1933年出版的《失业论》中提出，决定就业量的前提，一是工资等于劳动的边际生产率，二是就业量不变时，工资的效用等于该就业量的边际负效用。从这一理论出发，只要工人愿意接受与劳动边际生产率相一致的工资，那么资本家就会增加雇佣数量，直到实现充分就业。20世纪以前，西方国家没有劳动或劳工部，政府不干预劳动力市场，就业问题可以说完全靠市场调节。但是1929年到1933年的世界性经济危机给西方各国带来了前所未有的失业现象。整个资本主义世界的失业人数一度高达5000万人以上。所谓市场可以通过工资水平自动调整就业量从而达到充分就业的学说破产了。

1929—1933年的资本主义危机给美国带来严重危害，美国的工、农、商多个行业遭受了危机，企业破产、工人失业、物价上涨、工资下降。面对严重的危机，许多家庭处于极端困境之中。这让政府和民众意识到建立国家社会保障的重要性。1933年，罗斯福总统上台，开始进行大刀阔斧的改革，推行新政。罗斯福成立了联邦紧急救济署和工程振兴署，使联邦失业救济成为永久性的措施。罗斯福政府明确把促进就业作为政府干预经济的手段，首开西方国家干预劳动力市场的先河。

凯恩斯主义经济学最早对社会保障制度进行了实证分析和推理。1936年英国经济学家凯恩斯在经典著作《就业、利息和货币通论》中，提出了有效需求不足理论以及相应的国家干预经济的思想。工人愿意按现行货币工资受雇于资本家，却仍然找不到工作，这是“有效需求”不足的结果。只有国家干预经济，增加“有效需求”，才可以实现充分就业。在这样的背景下，主张国家干预的就业理论得以出台，并成为战后西方的“主流”经济理论。根据凯恩斯主义的有效需求理论，国家应该采取主动措施，甚至通过赤字财政政策，大幅度提高生活福利，包括提高工资标准和扩大社会福利，即采取“普遍福利”政策，抑制经济危机。这就是英国等西方国家把凯恩斯主义作为执行“普遍福利”政策的理论基础的主要原因。

说凯恩斯是影响当代人类经济社会进程的经济学家，可能没有多少争议。他的思想观念和政策主张，亦在1929—1933年的大萧条后被西方国家的政府所普遍采用。1944年英国政府发表《就业政策白皮书》，提出政府应维持较高的稳定的就业水平。1946年美国联邦政府出台《就业法案》，明确政府必须争取最大的就业、产出和购买力水平。其后，澳大利亚、比利时、加拿大、法国、荷兰、新西兰和挪威等国都承诺把充分就业作为政府的优先目标。可以说，宏观调控就起始于促进就业。第二次世界大战后数十年的经济繁荣，被称为“凯恩斯革命”时代，这足以说明了其巨大的影响。

在20世纪70年代以前，凯恩斯主义经济学控制着整个经济学领域，支配着英国等大多数资本主义国家经济政策的制定过程。正因为凯恩斯的重大影响，在1946年他逝世时，英国《泰晤士报》的讣告中就曾称：“要想找到一位在影响上能与之相比的经济学家，我们必须上溯到亚当·斯密。”在凯恩斯逝世后，其影响不但不减，反而不断增强。尽管1973年西方国家在石油危机冲击下陷入较深的经济衰退，出现了人类历史上前所未见的“滞胀”，随之，福利国家的社会保障体系不约而同地走上了调整改革之路，以至有了“凯恩斯革命终结”之说。然而，从20世纪70年代到现在，只要一些国家出现经济衰退或不景气，各国政府就屡屡重操凯恩斯主义的宏观政策。可以认为，凯恩斯的影响一直存在，时隐时现，时弱时强。数年前，《凯恩斯传》的作者罗伯特·斯基德尔斯基曾在这部巨著的结尾预言：“只要这个世界有需要，凯恩斯的思想就会一直存在下去。”2008年的世界经济衰退突然来袭，世界各国政府，包括中国政府的决策层又几乎无一例外地重新实行凯恩斯主义的宏观刺激计划与政府干预措施，再一次验证了斯基德尔斯基的这一预言。

“福利国家”的基本思想来自《贝弗里奇报告》。1941年贝弗里奇受战时内阁委托，负责起草有关战后福利制度重建的基本框架的报告。1942年11月正式出版的以“社会保障及有关服务”为标题的《贝弗里奇报告》，具有两个十分显著的意义：一是该报告把各种改革者的不同愿望融进了一个有内在联系的框架中，是当代福利思想的集大成之作；二是该报告确立了战后英国福利体系重建的基本框架，标志着福利国家思想开始由理论转变成现实。在20世纪资本主义发展史上，《贝弗里奇报告》是一部具有划时代意义的历史文献，它所提出的建立“福利国家”的基本思想不仅决定了战后英国社会发展方向，同时影响了当代西方资本主义发展轨迹。战后英国正是在这一报告的思想基础上率先建立起一整套现代社会保障制度，使得英国成为第一个“福利国家”。此后，英国“福利国家”的社会实践一再为其他资本主义国家所仿效，并相继建立起日益完善的社会保障制度。

《贝弗里奇报告》确立了战后英国福利体系重建的4条基本原则：（1）普遍性原则。社会保障应是普遍而非选择性的（即只针对穷人）。（2）满足最低需求原则。社会保障应旨在维持生存所需的最低限度的收入并防止贫困。（3）充分就业原则。贝弗里奇认为，一个没有维持充分就业以防止大规模失业的社会保障计划是不能令人满意的。他一再强调，社会保障必须与充分就业联系起来。（4）费用共担原则。社会保障计划实行由雇员、雇主和财政部三方共同承担社会保障费用的原则。《贝弗里奇报告》中还确立了战后英国社会保障计划的基本结构。“国家所组织的社会保险和社会救济的目的是在保证以劳动为条件获得维持生存的基本收入，即保证每个人的生活水平不低于国家最低生活标准。”（陈晓律，1996：111）至于有些阶层要求的保障超出了最低生活标准的需要，即可以通过参加私人举办的自愿保险去解决。因此，社会保障应采取3种方式：“满足基本需要的社会保险；对特殊情况的国民补助；作为补充基本补助的自愿保险。”（陈晓律，1996：118）

按照这些原则，贝弗里奇设计的社会保障计划涵盖了养老、疾病、残疾、死亡、工伤、失业和家庭津贴等7大保险项目。虽然该报告中并非处处闪耀着独创的光辉，但是饱受战乱之苦的人们却将它看成是战后重建更公正、更合理的社会的象征和福音，“福利国家”一词在《贝弗里奇报告》发表后不胫而走，并且很快转变为战后英国以艾德礼首相为主的工党政府的施政方针。

《贝弗里奇报告》是一份较为完整的现代福利国家的蓝图。《贝弗里奇报告》的问世，标志着英国福利国家思想的发展已完成了由理论向实际政策的过渡。在此之后的几十年里，人们更多的是围绕具体福利政策的争论，而不是提出和确立新的原则，社会保障的研究也由此转入专业化的技术性分析阶段。

从社会福利发展的历史来看，国家在福利提供中的作用随着工业社会的到来而不断加强，贝弗里奇计划也成为福利国家蓝图中最重要、最突出的内容。20世纪50年代后期到70年代初期，是西方社会福利制度的鼎盛时期。从50年代起，社会保障进入新的发展阶段，其主要标志是普遍福利政策的广泛实施、“福利国家”的纷纷出现。“普遍福利型”的社会保障政策，使社会保障的覆盖面向全体社会成员扩展，逐步实现了社会保障全民化。

尽管从50年代起，西方社会福利制度进入新的发展阶段，广泛实施普遍的福利政策，但各国的福利政策仍旧存在明显差别，艾斯平安德森（EspingAnderson）将欧洲国家的福利政策归纳为三种类型（布莱克默，2009：44）。

1.自由福利国家。自由福利国家只提供最低水平的福利服务。此类国家主要有南欧的葡萄牙、西班牙和希腊。医疗卫生福利是基本项目。这些国家的福利是典型的剩余型，政府福利只针对穷人。家庭、教会和其他慈善团体在其他福利服务中扮演主要角色，但国家也为相对富裕的人提供社会保险计划。随着经济增长和政策的改变，南欧国家已经逐渐向法团和社会民主模式靠拢。

2.法团福利国家。典型代表是法国、德国和爱尔兰。和自由福利国家相比，这些国家的福利供给较少依赖市场机制。这些国家通常具有较好的福利体系，政府在卫生、教育等福利领域扮演重要角色，福利服务质量较高，通常由私人保险和国民保险配合提供。在这种福利体制内，其他非政府机构和法人团体也是福利供给的重要参与者。

3.社会民主福利国家，也即社会民主主义模式。这种模式更加强调社会公平而不是自由。这些国家通常都在福利服务和社会保障方面有大量的公共支出，而且提供的服务也保持较高的水平，社会保障税和津贴也都较高。

社会民主主义国家主要指瑞典、芬兰等北欧诸国，这些国家的福利模式被称为北欧模式。北欧模式最大特色就是把私有制为主体的市场经济制度与高福利高税收的均贫富制度结合了起来。一方面，北欧坚持了资本主义的基本经济制度，大力发展和保留了私有制；另一方面，它又与其他资本主义国家不同，建立了庞大的公共财政和福利部门，实施宏伟的贫富拉平计划，大大拉平了贫富差距。不强调在生产领域的集中，但在收入再分配领域实行集中。这是北欧一个非常突出的特点。这样做使北欧国家同时拥有了经济上的财富与效率和社会上的公正与权利，避免了传统社会主义和传统资本主义各自的缺陷。由于社会民主主义理念的影响和强大的左翼力量影响，国家奉行最大限度的普遍主义的理念，实行高福利政策。北欧诸国被称为“福利国家”。

北欧国家选择这种独特的经济社会制度，与长期执政的社会民主党的指导思想密切相关。近百年来，北欧国家大部分时间都是由社会民主党单独执政，或者与其他党派联合执政。社会民主党的指导思想的纲领是政治、经济、社会、国际四大民主，主张用改良渐进的办法“和平长入”社会主义，核心是力图以平等和公正的分配把经济增长与私人所有制相结合，“通过实行社会的经济民主，消除阶级差别和一切社会和经济不平等的现象”，让“平等、关心、合作和互助”精神贯穿于整个社会。

20世纪40年代兴起的福利国家代表了福利制度的一大飞跃。第二次世界大战后社会民主主义国家扩大到工党、社会党几度执政的英国、荷兰、奥地利等民主社会主义国家。其实，社会民主主义和民主社会主义基本上是一回事，目前学界谈论时已通称民主社会主义（何方，2007）。不过细分起来它们还是有所区别，二者对马克思主义的态度和社会主义因素的多少都不尽相同。1951年英国工党发起恢复社会党国际的法兰克福会议，社会民主主义和民主社会主义两方面都参加了。这次会议上通过的宣言中正式提出，“民主社会主义的目标和任务”是“扩大民主，把权力交给人民”，“使自由人能以平等地位在社会中共同工作”。民主社会主义为自己规定的原则是“自由、平等、博爱、民主”，经济上实行混合所有制和由国家适当调节的市场经济，建立体现平等原则和博爱精神的社会福利制度，允许意识形态多元化。虽然各国的社会主义化进度参差不齐，执行和实现的程度有很大差别（以瑞典为代表的北欧国家就做得比较好些，其他称为民主社会主义的国家就做得差些），但是它们的大方向是一致的，社会主义的因素也都在迅速增长。

英国虽然最早提出普遍福利制，但按照布莱克默的观点，英国并不属于真正的普遍福利制国家，也不属上述三种福利类型，而是更接近于美国。应该说，英国模式综合了自由福利国家的剩余模式思想和社会民主主义福利国家的福利制度（布莱克默，2009：45）。一方面，英国较好地实践了福利国家的基本原则，建立了普遍性的福利制度，强调公民权利平等，提供大范围津贴和免费医疗服务，但没有追随瑞典、丹麦、挪威这些社会民主主义国家，也没有像德国那样建立一个以政府、雇主、工会为主体的法团型福利体系。另一方面，英国强调个人对社会福利的责任，强调通过契约形式使私人部门和市场机制在公共服务领域发挥作用。从贝弗里奇计划的哲学理念来看，英国所遵循的是自由主义而不是社会民主主义原则（布莱克默，2009：45）。