第13章 老龄化城市的养老政策(3)

2008年4月，北京市市长办公会通过了《北京市关于加快养老服务机构发展的意见》和《关于大力发展居家养老服务的意见》。意见指出政府将补贴60岁以上户籍老人，给予养老服务补贴的对象包括：有北京户口的60岁以上分散居住的城镇“三无”老人和农村“五保”老人、低保对象、低收入对象、市级以上劳模、归侨、纯老人户（包括仅与残疾子女居住的老年人）、80—89岁老年人中的生活半自理或生活不能自理的老年人、90岁以上老年人。2008年10月，北京市出台了《关于加强老年人优待工作的办法》，从2009年1月1日起实行11项老年人优待政策，凡具有北京市户籍的60周岁及以上的老年人，均属优待对象，根据不同条件和要求享受相应优待项目。这些政策包括：各级文化馆（站、宫、活动中心、室）对老年人免费开放。市、区（县）、街道（乡镇）所属文化中心（站）每月定期为驻区老年人免费放映一场电影。市、区（县）、街道（乡镇）社区服务中心和老年活动中心（站、室）对老年人提供优惠服务。市老年心理咨询热线（96156）为老年人提供免费心理咨询服务。建立高龄津贴制度，对90—99周岁的老年人每月发给100元的高龄津贴，对百岁及以上老年人每月发给200元的高龄津贴。建立居家养老福利服务制度，为有特殊困难的老年人发放养老服务补贴。大、中型医疗机构对老年人就医提供“六优先”（挂号、就诊、化验、检查、交费、取药）服务。社区卫生服务机构对老年人实行“三优先”（就诊、出诊、建立家庭病床）服务，实行社区卫生服务首诊制。每年为无社会养老保障的老年人免费提供一次体检。实行收支两条线管理的社区卫生服务机构对老年人免收普通门诊挂号费，免费建立健康档案，对享受城乡居民最低生活保障待遇和生活困难补助的老年人免收家庭病床查床费。律师事务所、公证处、基层法律服务所和其他社会法律服务机构，应优先为老年人提供减免费法律咨询和有关服务。对城市“三无”老人、农村五保老人和享受城乡居民最低生活保障待遇的老年人提出的法律援助申请，要优先受理。

2.居家养老服务

居家养老是一种社会养老的方式，是在社区建立一个社会化的养老服务体系，为居住在家中的老年人开展社会化服务。它有别于传统的家庭养老方式，传统的家庭养老是一种养老资源的提供者和养老职能的实施者均是家庭的养老模式。传统的家庭养老一直在人类社会发展中发挥着重要作用，近代产业革命发生后，家庭的形式、规模和观念发生重大变化，家庭养老开始走向了社会化。

居家养老方式养老的老年人通常是住在家里，但是其经济供养或其服务主体不是家庭成员。它是以家庭为基点、社区为依托、专业机构服务为支撑来为老人提供生活照料和精神慰藉。一种情况是，老人住在家里，有养老金，但是家里没有人照顾他，老人其实是缺少一个服务人员来代替子女服务于他，这时社会就要提供他一个服务人员，而老人可以自己支付这个服务人员的费用，这个是居家养老的一种。还有一种情况是，老人没有养老金，子女下岗在家，这种情况下政府可以给他补贴，让子女通过一些培训，在家里照顾老人的同时也可以拿到一份工资。

随着家庭小型化和空巢家庭的出现，为改善居家老年人的生活质量，减轻家属的照顾压力，可依托社区居家养老服务照料机构和日间服务机构对老年人提供生活照料、医疗康复和休闲娱乐等服务。居家养老的服务内容主要是生活照料和康复护理，逐步向精神慰藉领域拓展，居家养老服务的方式主要是上门进行个案服务，同时发展社区老年人日间服务机构，对老年人进行综合性的集中服务照料。

（1）上海

由于步入老龄化较早，在居家养老服务的制度保障方面也走在全国前列。上海的“十一五”发展纲要明确把居家养老的服务量化，并列入了指标体系：进一步发展社会福利和社会慈善事业。加强为老服务，大力发展社会化居家养老，加快养老设施建设，2010年享受居家养老服务的人数达到25万人左右。2004年4月上海市召开深化居家养老服务推进大会，发布了“市民政局、市劳动局、市财政局《关于本市实施社区助老服务项目的试行办法的通知》”和“市民政局《关于进一步推进深化居家养老服务工作的通知》”两个文件，为全面深化居家养老服务推进工作揭开了序幕。

服务对象方面，上海的居家养老服务面向全市60岁及以上老年人。同时，政府采取服务券形式，为困难老人、特殊贡献老人、百岁以上老人购买服务，为80岁以上其他老人提供服务费用的优惠。

服务方式和内容方面，居家养老服务的形式主要有上门服务、日托服务，还有一种形式是邻里互助。上门服务主要包括日常生活照料、护理服务、精神慰藉服务等，日托服务是日常综合照料服务。一般情况下，居家养老服务的主要内容可以归纳成“六助”，即：助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医。

运行机制方面，上海制定如下制度：①各级民政部门是居家养老服务的主管部门。主要职能为：对居家养老服务进行宏观调控；制定有关政策和进行综合协调；负责居家养老服务资金拨付。②市、区（县）、街道（镇）三级居家养老服务（指导）中心受政府部门委托，具体组织实施居家养老服务。主要职能为：制定居家养老服务实施要求和操作规程；开展居家养老服务评估；规范居家养老服务市场；监督居家养老服务质量；做好居家养老服务统计；发放居家养老服务券；结算居家养老服务经费。③社区助老服务社按照市场化运作方法，组织为老服务队伍，为老年人提供专业化服务。④委托市社会福利行业协会开展对申请居家养老服务补贴老人身体状况的评估工作。

人员招聘方面，上海市结合市政府的“万人就业”项目要求，从事居家养老服务的人员主要招用失业、协保人员和农村富余劳动力。这样的安排可谓一举两得，既解决了居家养老服务的劳动力问题，又为社会提供了不少就业岗位。据统计，2008年4月上海已经有28000名居家养老服务员正在为133万名老人提供服务。

教育培训方面，为了保证服务质量，上海对居家养老服务员实行培训和持证上岗制度。市民政局与市劳动和社会保障局通过公开招标形式，在全市确定一批社会办教育培训机构，按照统一大纲和教材对居家养老服务员开展培训，考试合格，颁发市劳动和社会保障局统一印制的“岗位培训合格证书”。受市民政局委托，市社会福利行业协会负责编制居家养老服务人员、评估人员教育培训大纲和教材；开展教育培训的具体组织实施工作。

资金来源方面，对困难老人、特殊贡献老人、百岁老人、80岁以上其他老人的补贴，经费主要来自市财政补助、社会福利彩票公益金投入、区（县）财政支持，以及社会募集资金。一次性开办费补贴、上岗培训费补贴和岗位补贴等，由市促进就业专项资金承担。交通费、误餐费补贴，由各区（县）促进就业专项资金承担。社区助老服务（居家养老服务）项目其他补贴经费，由区（县）财政、社会募集资金以及彩票福利金承担。

（2）北京

为加快居家养老服务事业发展，在2008年8月制定了《北京市特殊老年人养老服务补贴办法（试行）》，开始开展特殊老年人养老服务补贴试点。

补贴对象方面，试点区内，具有北京市正式户口、年满60周岁符合条件的老年人，享受养老服务补贴。具体对象指：一是年满90周岁的老年人；二是生活不能完全自理的老年人，包括分散供养的城镇“三无”老年人、分散供养的农村“五保”老年人、享受城乡最低生活保障待遇的老年人、民政部门公布的低收入家庭中的老年人、纯老年户及仅与残疾子女居住的老年人、80—89周岁的老年人。享受政府护理费补贴的人员除外。

补贴标准方面，符合条件的人员按照年龄、自理能力、收入和居住状况享受不同补贴标准，具体见附件《北京市特殊老年人养老服务补贴标准（试行）》。

补贴方式方面，补贴资金以服务券形式发给符合条件的老年人。老年人向居家养老服务单位购买服务时，出具相应面值的服务券。服务券也可以折抵入住养老服务机构所需费用。服务券不得变现或用于其他用途，有效使用期为一个月。

服务内容方面，补贴资金购买的服务用于满足老年人居家养老需要或折抵入住养老服务机构费用。具体服务项目由街道、乡镇政府及民政部门根据老年人实际需求确定。

经费结算方面，用于居家养老服务的补贴按月结算，用于入住养老服务机构的补贴按季度结算。服务单位须提交服务券及服务记录，由区民政局审核后结算。经费保障方面，特殊老年人养老服务补贴经费由市、区财政和福利彩票公益金按照1：1：2的比例分别负担，补贴经费和工作经费纳入市、区财政预算管理。各级民政部门将年度用款计划报同级财政部门，经审核后列入财政预算，并于年终根据实际支出情况编制决算。财政部门按审核后的用款计划，提前做出预算，纳入专账管理，专款专用。

（3）宁波

宁波江北区在《关于推进居家养老服务工作的实施意见》里指出，将社会化居家养老服务体系建设纳入全区国民经济和社会发展总体规划，建立持续增长的公共财政投入机制，将居家养老服务用房统一纳入社区公共服务设施配套内容。①居家养老服务用房应具有向老年人提供日间托管、饭菜制作及就餐、医疗保健、文化娱乐等功能。要整合各种服务设施，实现资源共享。老社区的居家养老服务用房由各街道（镇）统筹安排，通过整合资源，盘活闲置房产，以购买、置换、改造、新建等办法逐步加以解决。②建立社区居家养老服务中心。各街道（镇）在“十一五”末，根据实际需要，通过努力，争取有50%的社区建立社区居家养老服务中心。在2006年底前，各街道（镇）至少要建立1所以上室内建筑面积不少于100平方米，内设有食堂、“日托”休息室和文化娱乐室的社区居家养老服务中心，“日托”休息室要有床位和躺椅，可容纳“日托”30—40位老人，并向老年人提供定点服务和上门服务。③以社区居家养老服务中心为依托，不断拓展服务功能，如社区认亲养老、墙门邻里互助帮老、志愿者结对助老、“政府买单”聘人照料“困难老人”等。④区、街道（镇）要建立社区居家养老服务工作专项经费。专项经费列入本级财政年度预算，用于对高龄老人和特殊困难老人居家养老的补贴和社区居家养老服务中心工作经费的补助。将居家养老服务列入社会公益性岗位。已设立居家养老服务中心的社区可在原公益性岗位定额上再增加2至3个专门用于居家养老服务的公益性岗位，人员配置和经费落实按现行社会公益性岗位的有关规定执行。根据甬政办发〔2006〕17号文件规定，酌情减免老年服务机构的各项税收和规费。各街道（镇）老年服务机构用电、用水的价格，将按居民生活用电、用水价格收取。企事业单位、社会团体以及个人向政府创办的居家养老服务中心的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。⑤开展对居家养老服务人员的职业道德教育和职业技能培训，逐步推行持证上岗制。培训工作由区劳动保障部门负责，区财政给予适当的培训经费补助。服务人员经培训并考核合格后，颁发上岗证。⑥完善居家养老服务人员的社会保障制度，切实维护服务人员的合法权益。老年服务机构应与服务从业人员签订用工劳动合同，明确双方责任、权利和义务，确保居家养老服务从业人员取得合理的劳动报酬，按规定参加社会保险，改善他们的工作条件，促进居家养老服务队伍的稳定和壮大。⑦大力发展居家养老服务志愿者队伍。积极动员、组织、引导企事业单位、社会民间组织、慈善组织和广大市民为有需求的居家老年人提供各种公益性服务，充分发挥社会志愿者的作用。要加强对志愿者队伍的组织和管理，在充分尊重志愿者意愿的基础上，对志愿者资源进行合理配置。倡导低龄健康老年人参与为老志愿服务。各街道（镇）应结合实际，建立居家养老服务志愿者的激励机制，进一步调动社会志愿者参与居家养老服务的积极性。建立健全居家养老服务工作的各项管理制度。包括享受政府服务补贴的老年人资格评估机制、享受政府扶持的老年服务机构资格评估机制以及服务机构的质量评估和监管机制等，并在实践中不断加以完善，实现服务工作有章可循，有据可依。各老年服务机构都要加强内部管理，建立健全规章制度，明确服务标准、服务流程和服务人员的工作职责，制订奖惩措施，实现规范服务。

（4）香港