此外，还要提到一类“两不靠”人群。在我国改革开放以后，社会资源配置方式出现多元化，市场体制逐步建立，市场成为资源配置的主要力量。国家对劳动人口的管理进行了改革，支持鼓励个人创业、自谋职业，使社会上涌现出大批自由职业者，但国家却没有出台关于自谋职业人员养老保障的管理规定和相关政策。他们现在已大部分进入老年，只能靠自己有限的积累和子女扶持养老，成为城市“两不靠”老年群体的重要组成部分。据调查，完全依靠子女供养的部分“两不靠”老年人实际生活境况低于享受低保的老年人，这就产生了新的社会不公。回顾我国建设的历程，“两不靠”老人群体也是建设社会主义的重要力量，是建设社会主义的功臣。他们是中华人民共和国宪法保护下的公民，具有公民资格，他们在法律上与离退休的机关事业单位干部、企业职工是平等的，但又存在明显的差异（谢安，2008）。“两不靠”老年人属于体制外，养老、医疗只能靠自己或家人提供：即他们承担了纳税人的义务却至今尚未享受社会的回馈。
3.养老保险公平性问题
制度的设计与“低水平、广覆盖”的初始目标相矛盾，由于国家在设计养老保险方案时，没有把机关、事业单位纳入基本养老保险社会统筹范围，因此，在城镇三大社会体系组织中的三类人群的养老保险制度各不一样。机关公务员及全额财政拨款的事业单位职工的养老保险仍实行由国家财政统包。现行的养老保险制度已经呈现巨大的公平缺失。同样辛苦了一辈子的老人，被分为三个层次，站在金字塔最高层的是机关事业人员，中间是企业职工，而处于金字塔底层的，则是广大农民。同样退休前月收入5000元的，公务员养老金替代率达100%，事业单位的养老金替代率达80%—90%，而私人企业现在最高养老替代率才50%（张运刚，2005）。由于身份的不同，在为国家做了一辈子贡献后的待遇落差是当今社会矛盾焦点所在。虽然事业单位职工的养老保险实行了社会统筹、个人缴费，差额拨款和自收自支，但在具体政策和业务操作上，与企业的养老保险制度相比，存在很大的差异性。现行养老保险制度中存在制度起点上的不公平，阻碍了劳动力的合理流动，影响了经济的发展和效率的提高。
4.养老保险基金的保值增值问题
养老保险基金的管理关系到整个养老保险制度的成败，尤其实行部分积累的“统账结合”制度，基金的保值增值是最为重要的问题。目前，养老保险基金的保值增值尚未走出一条规范化运作、可抵御风险的可持续发展道路。据有关部门测算，基金平均回报率扣除通胀率后，实际收益率为负值。养老基金不能实现投资增值，对抵御人口老龄化和减轻国家、企业负担都很不利。特别是个人账户积累基金的增值直接影响到保障退休后的生活水平，其收益率远低于工资增长率时，工资替代率就难以保持合理水平。养老基金的正常运转和保值增值目标实现，很大程度上取决于基金能否由有诚信且具有能力的基金受托管理机构投资经营，并从资本市场取得稳定的投资收益。当缺乏健全的金融市场，投资环境不良时，基金难于实现增值，而当监管不严、管理不善时，也会发生挪用基金进行高风险投资等情况，影响保值增值。国家目前对基本养老保险中社会统筹基金和个人账户基金采取了统一监管的规定，对基金结余额统一规定购买国债，严禁投入其他金融领域。这固然保障了基金的安全，防止了挪用和盲目投资，但单一的投资渠道不符合保险基金多渠道、多元化投资的要求以及营运管理的客观规律，实际上增加了风险和不安全。（尹志宏，2000）
5.基本养老金替代率过高
按现行养老保险制度实际替代率水平全国已达86%左右，远超过当初制度设计时60%的替代水平。目前我国的实际替代率大大高于西方发达国家25—50%的水平，这不仅严重影响在岗人员的工作积极性，而且与我国经济发展水平亦不相适应（王静，2001）。高替代率除了违背公平原则和制约了国家的竞争力外，还有其他危害：提前退休膨胀。这使得本应是为社会创造财富和加强积累的壮年阶段人员提前进入了消费阶段，这不仅减少了当期财政缴费资源，也加重了未来财政的压力。企业无力足额缴纳养老保险基金，又面临加大缴费率的局面。以前退休和参加工作的在职职工养老保险个人账户中，没有先期缴费积累，而人们在新制度实施前领取的工资中已做了养老金扣除，这部分扣除在原有制度下被用作了投资，因此，目前企业既要为新制度下的在职职工积累养老金，又要为原有制度下欠缴的个人账户提供资金，形成双重压力。缴费率上升，使更多的企业无力缴纳或拒缴职工养老保险金，而为维持越来越多的养老金支出，又必须提高缴费率，这就形成了一种恶性循环，使养老金的足额收缴和支付都面临很大困难。
6.养老保险制度管理中存在的问题
管理体制不顺，管理责任不明，管理事权不分，社会化管理程度不高，社会统筹割据等，导致的直接后果是劳动力流动困难，养老基金难以在全国范围内进行调剂，从而不仅影响了社会公平的实现，也阻碍了资源配置效率的提高。由于统筹层次受地方“块块统筹”管理的限制，因此，养老基金不能在经济发达地区和经济不发达地区进行调剂。经济发达的沿海地区其养老金积累已达几百个亿，而老工业区及一些经济不发达的贫困地区收不抵支。正因为统筹层次低的原因，有关养老保险具体的改革方案、政策制度和基金的调剂等问题都是由地方政府决定的，而各地在缴费和待遇标准等具体政策方面千差万别，致使劳动力跨区域流动也存在诸多的困难。
以上谈及的种种养老金相关问题都是我们目前所面临所关心的紧迫问题，如找不到合适的解决方法很有可能对整个国家的老龄事业发展都会造成巨大的影响，这也是我们在制定相关政策时值得反思的地方。
二、医疗保障存在的问题
人都会进入老龄，这是历史的必然，随着年龄增进而健康状况相对下降是人类的普遍规律。“老有所养、老有所医”是公共卫生政策面临的最迫切、最困难的焦点问题。尽管我国政府采取了多种措施加强医疗卫生工作，重视改善和促进老年医疗服务水平的提高，但老年医疗保障仍存在一些问题，致使我国的医疗保障体制不适应老年群体迅猛增加的要求。
1.政府投入资金不足
老年医疗保障制度的最大难题是资金问题。相比其他年龄人口，老年人患病率高，医疗花费多，疾病风险大，老年医疗保障需要高成本。自医疗保障制度改革以来，政府投入到卫生医疗事业的资金比重呈逐年下降趋势，同时个人支出迅速增加，对医疗保障基金的需求量也在逐年增加。这一矛盾使得医疗保险基金始终处于捉襟见肘的状态，也使老年医疗保障体系的建立受极大的制约。
近年来我国政府卫生投入增长缓慢，比例下降，2006年《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，中国目前公共卫生支出占整个GDP的比重为09%，而世界平均水平是4%（王保真，2001）。医疗保障的总投入明显不足，且分配使用不合理。作为收入水平低，支付能力有限的老年群体，健康需求受到限制，特别是中低收入者面临有病无钱医治的窘境。将近一半的城市老年人未来最担心的是有病没钱看，看病没有地方报销。在医疗费用上涨的情况下，一个老年人患一次大病、重病，就有可能耗尽一生的积蓄；一个或几个患长期慢性病的老年职工所花的医药费，有可能拖跨一个单位；老年人患病后对个人与家庭造成巨大的经济压力。增加老年医疗保障的资金投入是妥善解决老年医疗的关键。
2.筹资渠道欠通畅
建立老年医疗保障制度的一个重要难题是资金问题。相比其他年龄人口，老年人患病率高，医疗花费多，疾病风险大，保险风险大。高风险必然对应高成本，这无疑增加了筹资难度。而老年医疗保障的筹资来源却很缺乏。
目前老年医疗资金的来源除政府投资外，主要由国家机关、企事业单位职工参加的职工医疗保险、新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险组成。一些企业由于效益不佳或停产破产而停付职工医疗保险费用；有些城镇无工作单位的老年人，因没有稳定的收入缴纳医疗保障所需的个人资金，从而得不到基本的医疗保障。老年医疗需求不同于职工医疗消费，缺乏多方投资和融资，缺乏民间资本和社会团体参与，筹措机制比较单一，筹资来源匮乏，筹资难度大。
3.老年医疗保障覆盖面窄
社会医疗保障覆盖面有限，保障程度较低。目前，我国仍有很大一部分人仍处于无医疗保障或低医疗保障的状况。这部分人口在进入老年时，将面临医疗费用开支增长和收入下降的双重压力，他们的医疗问题将会爆发性呈现。在城镇，医疗保障的对象是国家机关、事业单位职工和全民集体企业职工；城镇无工作单位的居民参加的城镇居民基本医疗保险采取自愿参加，并需要按规定缴纳费用。不可避免的结果是，最贫困的城乡老年人，事实上也是最需要医疗帮助的人，会因为缺乏缴费能力而无法参保。这与医疗保障制度需要突出对经济弱势群体保护的一般性原则是明显矛盾的。老年人医疗保障覆盖面窄，多数人的基本医疗需求得不到满足。
4.医疗资源存在不足及资源结构不合理
虽然改革开放30多年来我国医疗卫生事业取得了突飞猛进的发展，医疗机构、人员、床位数量大幅度增加，但仍然难以适应人口老龄化等因素带来的医疗服务需求的增长势头。近年来，我国一些大城市出现的因医疗服务提供能力不足而导致的“住院难”问题已证明了这一点。同时，我们目前尚未建立老年社保、医疗服务机构之间的有效衔接。老人看病任意选择医院，盲目求医，社区卫生中心和医院严重脱节，家庭照料、社区中心、社区综合医院和老年病专科医院之间没有形成高效完善的信息化、链接式服务网络体系，由此加剧了老年人“看病难”或不必要的资源浪费。
虽然老龄化已经得到成为我们的共识，但是我们的老年医疗事业却发展缓慢。这种状况既导致很多老年慢性病的康复性治疗挤占了大医院资源，并使得我国医疗服务成本偏高，也不适应老年人的医疗需求。
5.老年医疗服务质量有待提高
“看病难”是医疗服务的突出问题。医疗服务中的“三长”即排队挂号时间长、候诊时间长和治疗时间长，而“三难”是指看病难、住院难、住院做手术难上加难，使许多人对医院望而却步。医疗服务在面对老年人时缺乏更加人性化的服务，身体有病，行动不便的老年人根本无法获得良好服务。有学者调查，诸如“手续烦琐”、“行动不便”、“交通不便”、“报销不便”、“附近没有好医院”、指定医院不自由、挂号难、等得久，住院难等（梁宏，2003）是阻碍老年人接受医疗服务的重要原因。提供方便老年人的更加人性化的服务是老年医疗的应有内容。把老年人看病就医等多种卫生保健需要，转化成有支付能力的需求，是老年医疗保障工作面临的主要任务。
老年人是医疗卫生资源消费的主体。据统计，60岁以上老人余寿中约有2/3时间为带病期。而目前状况是，资源总体不足、分布不均衡，医疗保障制度覆盖面小，政府投入相对不足，个人负担费用上涨过快。老年人口总量的迅速增长，对医疗资源的消费和占用越来越大，而支付能力有限，这将给我国医疗保障体系带来巨大压力和严峻考验。
第三节 老年群体性参与不足
我国的部分养老政策缺乏完善的结构性特征，还需要进一步综合应对。这种综合性和结构性，要求老龄政策元素之间以及不同政策单元之间能够相互联系、彼此调适，形成有机的体系，以充分发挥其对老龄问题的综合治理功能。但是我国当前老龄政策缺乏系统性，没有形成完整的政策体系，导致政策的不配套和不一致，操作性不强，结果使得很多老年群体的参与不足。
一、老年社会参与的不足
“积极老龄化”已被联合国第二届世界老龄大会接受并写进《政治宣言》，成为应对21世纪人口老龄化的政策框架。“积极老龄化”肯定老年人的社会价值，把健康、参与、保障构成一项应对人口老龄化挑战的战略，并明确这三位一体不仅是老年人的需要，而是一种权利（邬沧萍、姜向群，2006），强调应努力创造条件让老年人回归社会，重返“不仅仅是体力活动和劳动”，更包括“社会、经济、文化、精神和公益事务”在内的各个实践领域，参与所在社会的经济、社会、文化和政治生活，充分发挥其技能、经验和智慧，从而使“老龄化对社会经济的压力转化为促进可持续发展的动力”。随着中国老龄化问题的不断凸显，我国政府也出台了一系列关于促进老年人社会参与的政策文件，保障老年人参与政治、经济、文化等社会活动，但是在实际操作过程中，还是有很多老年人由于种种原因导致社会参与的不足。
1.老年人的自我认知不足
