何为公共利益，国内外并没有普遍一致的标准和意见，但与个人或群体利益集合交叉的公共利益显然客观存在。通常而言，公共利益指在一定条件下，与一定地域共同体多数成员普遍密切相关的社会需求或要求。公共利益的客观属性是公共性。并非所有的利益群体的共同利益都是公共利益，只有具有社会共享性的共同利益，即对一定共同体的所有或绝大多数社会成员来说，具有非排他性、非竞争性与非营利性的，才是公共利益。当然，公共利益通常具有地域特征，可以被区分为社区公共利益、地方公共利益和国家公共利益、全球公共利益等。与地方政府实现公共利益相对应的，正是对区域公共物品的供给。可以说，这是地方政府的基本功能所在。因为只有公共物品是市场不能自行提供的，也是社会自治力量所不能充分提供的，是超出市场和社会的治理边界之外的。从另一个角度讲，人类对公共物品的需求是政府存在的理由，政府是人类建构的一种工具、一个手段，其作用就是做舍我其谁、不可替代之事，它供给的是广义产品世界中短缺的公共物品。超越了这一点，便是政府职能的“越位”；而无视这一点，就极易导致政府职能的“缺位”。
当然，这里所指的公共物品是泛化的。虽然公共物品这个概念是由现代经济学家正式提出的，但政治学家和哲学家却最先对公共物品现象予以关注和论述。他们对公共物品的思考是从对政府的起源、属性和目的的角度出发的。无论是古典政治哲学家，还是近现代政治哲学家，都不约而同地把政府的起源和功能与“公共的善”、“公共事物”等概念联系在一起。这些概念可以被看作是对具体的公共物品的抽象，政府产生和存在的理由就是维护和促进这些抽象的“公共物品”。世界银行在1997年的世界发展报告中指出，“每一个政府的核心使命”包括五项最基本的责任，即：（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。上述五项使命都具有公共物品的非竞争性、非排他性的基本特征。从另一角度看，地方政府的钱来自于纳税人，必须履行在依法征税时作出的承诺，通过向社会提供区域公共物品来实现公共利益，而不能仅仅为某个集团、阶层甚至私人的利益服务。事实上，凡是经得起时间检验的地方政府行为，都基于公共性的价值选择。
提供区域公共物品的地方政府功能，实质是地方政府适应国家、社会和公民需要的一种效用价值的体现。无论是实现政治统治、维护国家稳定和社会秩序，还是调控经济运行、实施社会管理和公共服务，都要求地方政府不应成为社会和市场中一个具体的利益追求主体，而是以一切利益追求主体之间的调节者、公共物品供给者的身份出现。也就是说，地方政府的规章制度和一切行政行为都必须体现和维护公共利益，必须为每一个人提供同样的服务，不管个人的支付能力和需要程度如何。虽然在政治社会条件下，各个阶级特别是统治阶级总是从自身立场出发去认识公共利益，但地方政府赖以成立的民意基础却在很大程度上决定了地方政府基本功能的内在统一性。
二、地方政府职能的类型及实现形式
提供区域公共物品可谓地方政府基本功能的“应然性”，但并非其“实然性”。地方政府究竟发挥了怎样的功能，是由其实际职能体现的。政府职能反映了地方政府活动的基本方向和根本任务，影响着地方政府的规模结构和组织形态，也最终决定了地方政府的治理区域和治理方式。
地方政府职能可分为政治职能、经济职能和社会管理职能等，在此基础上，还可进一步细分为众多具体职能。但是，假如将社会比作一艘远航的大船，船行千里，既需动力，更需平衡。地方政府的职能完全可用这两者来划分。所谓“动力职能”，就是同社会发展密切相关的公共管理职能，如促进经济增长、发展社会事业等职能，其具体内容因社会发展阶段的不同而有所差异；所谓“平衡职能”，就是同社会稳定密切相关的公共管理职能，如维护社会秩序、完善社会保障、确保公共安全等职能，这是地方政府在任何历史时期所共有的。这两大职能缺一不可、有机结合，在保护性和生产性的两个层面，体现了地方政府对区域公共物品的供给功能。
地方政府职能的实现形式可以分为宏观和微观两类。宏观管理是“掌舵型”的职能，主要包括政策引导和法律规范。政策引导体现在地方政府发布的中长期经济社会发展规划、年度计划和产业政策等方面。政府运用所拥有的各种资源，通过经济杠杆和行政性措施，以协调、把握经济社会发展的方向。应该说，地方政府的引导一般不具有强制性，但由于政府可以利用一系列手段，使违反导向者受损、接受导向者得利，从而使社会群体和个人自愿接受政策引导，保证了地方政府职能的实现。政策引导通常用于“动力职能”，即用来引导与促进社会发展密切相关的公共事务。比如，2003年以来，浙江省地方政府先后制定了建设先进制造业基地、实施“五大百亿”工程、创建生态省、推动民营经济新飞跃、提高自主创新能力、建设社会主义新农村、发展服务业等一系列政策措施。另一方面，法律规范是地方政府在宏观管理中履行“平衡职能”的主要形式。因为法律规范以国家强制力为后盾，凡违反准则规定的，就予以制裁和惩罚。这对维护社会稳定是十分有效的。近年来，浙江省地方政府重点加强劳动就业、社会保障、环境保护、公共安全、社会管理等领域的立法，通过法律规范，促使形成所需的社会秩序。当然，法律规范也适用于“动力职能”领域，不过相对于政策引导，它具有更强的刚性和较小的弹性，因而更多地被地方政府用于“平衡职能”的履行上。
微观管理是“划桨型”的职能，其核心是依法行政，由地方政府依据法律法规的授权，按法定范围和程序处理日常事务。如果说宏观管理是地方政府作出的具有普遍约束力的行政行为，微观管理则是地方政府对特定事件或特定人所作的行政行为。由于政府往往在“划桨”而非“掌舵”时与社会公众直接接触，因此社会公众对政府的评价以至冲突，也大多产生于地方政府的微观管理。从理论上讲，宏观管理是地方政府实现职能的主要途径，微观管理是一种必不可少的辅助手段。这不仅适用于高层级政府，也适用于基层政府。然而，由于社会本身的复杂性，微观管理不仅不可缺少，甚至成为我国地方政府尤其是基层政府日常行为的主要内容。
地方政府职能的实现形式还可分为直接管理和间接管理两类。直接管理是地方政府通过所属机构直接完成所承担的职能，间接管理是地方政府授权委托或监控非政府机构承担相应的公共管理职责，即它“通常用于实现这样一类政府职能：它们的完成只需以政府权威作保证而无需以国家强制性权力为后盾”。这类职能大多同公共服务相关，收取部分费用或与经济利益发生关系是其特点。如果地方政府直接承担这类职能，官员有可能出于自身利益而不会尽职尽责，甚至与社会公众发生矛盾，从而影响地方政府职能目标的实现。从地方政府与社会的关系看，对某些公共事务采用间接管理，能更好地调动社会自身的积极性，更有利于地方政府以仲裁者、执法者的身份，在这类公共事务中保护社会群体与个人的利益。很显然，这也顺应多元治理的发展趋势。
三、地方政府的纵向职能配置
根据政府与市场、社会的治理边界，可以概括出适宜的政府职能。但这种职能划分是横向的，即在特定区域与不同治理主体之间的分工结果。而行政系统是层级制的，亚里士多德就曾认为有必要分清“哪些事情应在各处就地设置职官，哪些事情则应由一个集中的职司管辖全境”。政府职能如何进行纵向配置，包括两个层面的问题：一是中央政府与地方政府之间的划分；二是地方各层级政府之间的划分。影响地方政府纵向职能配置的最主要因素，是公共事务的特点及其失控时可能产生的后果。
鉴于地方政府的基本功能是提供区域公共物品，其纵向职能配置，完全可以运用公共物品的层次性理论进行分析。提供和管理公共物品尤其是纯公共物品是政府之责，但公共物品的受益对象不同引出实际供给和管理主体的差异。在理论上，全国居民受益的公共物品由中央政府提供，特定区域居民受益的公共物品则由相应的地方政府提供。当然，一定区域的居民既是该辖区的居民，也是国家这个最大共同体的居民，因而全国性政权和地方性政权对其福利事业都应承担责任。着眼于一个省（区、市）也如此。西子湖畔的常住人口既是杭州市的居民，也是浙江省的居民。对杭州市居民所享受的公共物品，杭州市和浙江省政府似乎都有供给的责任。这种双关性，极易引起层级政府之间事权的重叠交叉。倘若没有明确的法律、制度规定和解决机制，就会导致双方推卸责任或争夺资源的行为。不同受益范围公共物品的存在，直接关系到各级政府之间职责和收支范围的划分。中央政府和省级政府理所当然地应承担提供全国性、全省性公共物品的责任，但不能包揽其他层次公共物品的提供，否则势必产生效率低下的问题。
从政府承担的公共事务看，有时必须把一个国家作为整体进行管理，如国防、外交、货币、通信等，无疑只能由中央政府承担。另一些公共事务具有区域性特点，本可以分地域管理，但其失控时可能产生的后果却分为三种情况：（1）仅涉及所在地域；（2）将影响邻近地区以至全国；（3）可能危及国家的政治统治和统一。在第一种情况下，这类事务完全应由地方政府承担，中央政府可不加干预。在第三种情况下，这类事务必须由中央政府直接控制，中央可在地方设置机构进行具体管理。属于第二种情况的公共事务，可由地方政府根据法定的授权或行政委托，在中央政府监督指导下完成。
作为治理国家部分地域的政府单位，地方政府的职能配置具有以下特点：第一，地方政府的治理管辖范围是有限的，不能超越其行政区域。
考虑到地方政府本身是多层级的，基层政府对所辖地域承担直接治理的职责，高层的地方政府除承担少量的直接管理职能外，主要通过下级政府来完成所辖地域的治理。比如，钱塘江流域横跨浙江省衢州、丽水、金华、绍兴、杭州5个市、29个县（市、区），流域面积占全省的36％，其环境污染整治的职能就必须在省、市、县之间合理划分。省政府主要通过规划调控、奖惩考核等进行宏观管理，包括由省环保局定期对各地治污计划实施、排污总量控制及跨行政区交接断面水质达标等情况予以监督评估，并将财政转移支付与治理绩效相挂钩；而具体的污染整治工作由基层政府承担属地责任。第二，地方政府尤其是基层政府必须及时满足当地公众的基本需要，即把同当地居民生活直接相关的公共事务作为政府职能的重点。毕竟地方政府对区域公共物品需求最易体察，也最先感受到压力，这就要求公共管理职能的有机对应。虽然“地方政府管理的内容表面上不具有强烈的政治统治性质，但却与地方民众日常生活的最基本的需求紧密相关，管理稍有不当，就会引起社会混乱，导致民众的不满，以致会产生严重后果”。因此，在职能配置方面必须保证地方政府具有处理纯属当地事务的权力和能力。
与国际上多数国家通行的三级政府不同，中国是五级政府架构。长期以来，由于行政管理体制是集中领导和分级管理相结合，容易形成条块分割的格局。理顺层级政府之间的职能配置，首先是合理划分中央与地方的事权，并通过制度规范地方利益的获得方式。凡涉及到国家整体利益的，凡属宏观经济管理和调控领域的，均属于中央政府的权力作用范围。另一方面，关于地方政府之间的职能配置，属于全局性的区域经济调节、社会发展和大型基础设施建设等方面的事务，应由省级政府决策；属于教育、文化、卫生、治安、社会保障等方面的事务，主要依靠市、县政府管理，省级政府通过相应的制度、规划和政策进行总体指导与监督。
需要指出，根据西方的区域治理经验，中央政府在与地方政府发展新型伙伴关系的过程中，大多数通过分权和充分协商来创造制度性诱因，以形成实质性的伙伴关系。这自然体现在政府的纵向职能配置上。用伙伴关系的视角划分层级政府的职能，“是建立在政府纵向间共同利益的基础上的一种工作关系，并不取代上下级间政治上的等级关系，更不否定中央政府的政治权威”。事实上，只有这种职能划分，才能更好地实现层级政府之间的良性互动，推动地方走向善治。
