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第44章 土地政策参与城乡统筹发展调控(5)

1.土地征收与房屋拆迁

征地补偿标准因土地位置、用途、肥力、用地单位经济实力、征地时间的不同而有所差异。从农户层面看,农民并不区分土地补偿费和安置补助费,只管拿到多少钱。通过对调查数据的分析可知,失地农户实际得到的土地补偿安置补助费标准最低28790元/亩,最高为60350元/亩,平均43345元/亩,是被征土地前三年平均产值1767元的24.5倍。

土地补偿安置费的支付方式少数(占39.5%)为一次性支付;多数(占60.5%)为分期支付。截止到调查日,相关农户已收到土地补偿安置款户均37735元,占应得土地补偿安置款37850元的99.7%。这表明,本次调查涉及的村庄,征地补偿安置费的发放情况是很好的。

农民对地上附着物及青苗补偿费是清楚的。农民得到的地上附着物及青苗补偿款每亩在200~6600元之间,平均1888元。该款项均能按协议及时到位。

在绝大多数情况下(占84.4%),土地补偿安置费是平均分配给村(组)内所有农户,随后进行土地大调整(即再平均分地);当征地规模较小时,也有采取其他分配方式的。

村民和村集体是按什么比例分配征地补偿安置费的?有85人(占28.8%)回答“全部发给村民”;有89人回答“大部分发给村民,村集体留一部分举办村集体公共或福利事业”,保留比例在1~15%,平均为4.7%;有118人(占40%)回答“具体比例不清楚”。

对于“你是否知道村集体掌握的征地补偿费有多少”这一问题,91.5%的人回答“不知道”。

对于“你是否知道村集体掌握的征地补偿费的用途”这一问题,85.8%的人回答“不知道”。

对上述两问题回答“知道的”,多为村干部或村干部的家属。

对于“村民与村集体对征地补偿费的分配方式和比例是否公平合理”这一问题,49.5%的人回答“比较公平合理”;27.8%的人回答“不太公平合理”;22.7%的人表示“无法评价”。

在调查中了解到,当地与土地征收有关的房屋拆迁有两种。一种是零星的、小规模的拆迁;一种是村庄整体拆迁。涉及几户、十几户的小规模拆迁,往往是修建道路等引起的,对于这类拆迁户的补偿,一是用货币对所拆房屋给予补偿,二是由村里再划一份宅基地,由拆迁户自建住房。村庄整体搬迁的补偿办法是:按一定的标准对房屋建筑物进行补偿,该项补偿款直接计算到拆迁户;对宅基地按征地补偿标准单独补偿,该项补偿款先支付给村,然后由村按人口平分到户;政府统一开发建设住宅小区,按规定的优惠价格卖给拆迁户。

在本次调查的295户中,发生房屋拆迁的38户,占12.9%。每户平均获房屋及其他建筑物补偿款72021元,房屋补偿标准平均每平方米313元。

拆迁后与拆迁前相比,农民居住条件发生了较大变化。拆迁前房屋结构以一层砖瓦平房(占64.1%)和二层砖瓦楼房(占30.8%)为主;拆迁后房屋结构以钢筋水泥楼房(占84.2%)和二层砖瓦楼房(占15.8%)为主。虽然总建筑面积和人均面积有所减少,但房屋价值大大增加。

在搬迁到新房的过程中,因旧房补偿款小于新房价而使购房支出增加并产生负债的占40.6%,负债金额户均25076元;虽然购房款增加,但无负债的占48.6%,新增购房款金额户均29127元;旧房补偿款大于新房价而形成差价收入的占10.8%,差价收入户均3500元。

2.土地征收、拆迁程序

通过调查了解到,在实际工作中土地征收或租用的“一般程序”是:地方政府出面招商引资,商家实地考察提出用地要求;地方政府作为“中介”一方面同商家,另一方面同村干部协商,经过各方讨价还价形成初步方案;最后向村民大会或村民代表大会通报执行。总体而言,在征地过程中村民处于被动和弱势地位,并且征地过程对村民的透明度不高。

调查资料显示,只有35.6%的被访者看见了征地公告;只有40.3%的被访者看见了征地补偿公告。只有27.5%的人回答“在公布征地补偿方案前,当地政府征求过自家的意见”。直接或间接参加有关征地的村民大会或村民代表大会的比例仅为32.5%,参会人员对会议组织的满意率为42.5%。

只有22.5%的人对参与征地工作的村干部或工作人员表示满意,表示不满意的比例高达49.1%。一是对办事人员的公平、公正性表示怀疑;二是对办事人员的能力不放心。

征地和房屋拆迁是涉及农民切身利益的大事情,自然引起农民的高度关注。调查资料显示,有22.5%的被访者为争取更多的征地补偿努力过。

争取的方式主要是:找有关部门和领导(发生频率为90.8%),组织起来阻止土地开发施工(占22.7%,因为有的人同时采用两种方式,故两项的发生频率超过100%)。然而,失地农民维权行动得到政府有效回应且很好地解决了问题的只占29%;其余或没有回应,或采取一些安抚措施但问题未能得到解决。

有44.5%的人表示,在表达反对意见或要求提高补偿安置标准的过程中,感受到了相关压力。这些压力依次是(因每个人的顾虑是多方面的,故各项比例之和远远大于100%):(1)害怕被政府处罚或制裁,占70.5%;(2)害怕得罪人,特别是村干部,占69.7%;(3)害怕被开发单位组织的流氓地痞打击报复,占57.7%;(4)害怕被列入黑名单,不再享受各种优惠政策,占53.8%;(5)害怕已经得到的好处被扰黄了,占8.9%。

有23.9%的人认为在征地、拆迁过程中,有粗暴或强制行为。

有41.7%的人说,发生过冲突上访事件。到镇政府上访占45.8%;到县级有关部门上访占25.2%;地市级有关部门上访占14%;到省级部门上访占11.2%;到中央部委上访占2.8%。

有40.2%的人说,上访活动在村里有“牵头人”。

41.7%的人对上访持积极支持的态度。

对于“土地征收和拆迁过程中是否发生过征地款被挪用、截留等现象”这一问题,13.1%的人认为“有”;10.4%的人认为“没有”。76.5%的人表示“了解不多,无法判断”。

3.土地征收对农民就业、经营、收入和消费的影响

调查资料显示,土地征收对农民就业总体水平的影响并不明显。失地前平均就业率为89%,失地后为86.7%,仅下降2.3个百分点。失地对农民就业的影响主要地体现在就业结构方面。总体表现为农业就业人数减少,非农业就业人数增加。家庭就业人数与失业人数同时增加,原因在于家庭劳动人口数量的自然增长。

值得注意的是,农民对失地后就业相关情况的总体感受是不乐观的:

只有23.1%的人反映有了新的工作,而76.9%的人反映没有新的工作。

只有24.2%的人反映工资增加了,而67.2%的人反映工资变化不大,还有8.6%的人反映工资减少了。

只有12.2%的反映政府的服务增加了,而87.8%的人反映政府服务变化不大。

只有5.8%的人反映就业更容易了,而51.5%的人反映就业更难了,还有42.7%的人反映变化不大。

只有40.7%的被访者对失地后家庭就业情况和就业环境表示满意,而有近六成(59.3%)的人对此表示不满意。

同时,69.6%的失地农民对自己家里劳动力的就业存在担忧。所担忧的问题依次是:年龄大了打不了工(占28.8%)、文化水平不高或职业技能不够(占27.8%)、工作待遇无法保证(占26.3%)、就业单位的经营发生亏损倒闭(占9.3%)。

什么是失地农民就业的最大障碍?48.1%的被访者认为是年龄;23.7%的人认为是文化水平和职业技能不够;8.3%的人认为是外出打工竞争激烈;5.6%的人认为是当地经济、产业发展落后。不难看出,这些回答与失地农民对自己就业担忧的问题在一定程度上是吻合的。

调查发现,只有19个(占6.4%)被访者的家庭成员参加过政府和有关部门组织的就业培训,其中:14人回答是免费培训;5人回答交费在100元以上。有6人认为培训效果较好;9人认为效果一般;4人认为没有效果。可见,在目前,政府组织的培训在解决失地农民就业问题上所起的作用还十分有限。

从总体上看,失地农民除土地之外的生产性资产在征地前后没有明显的变化。在294个农户中,只有13户(占4.4%)增加了商铺经营项目;9户(占3.1%)增加了住房出租项目;投资入股等经营投资少见。这一点,从农户得到的土地补偿安置款的主要用途上,可以得到证实。

农民拿到的征地补偿安置费主要用于生活补贴和建房,这两个选项所占全比重达到53%,由此印证,征地补偿安置费并未形成农民的生产经营性资产。

调查资料显示,失地农民收入水平征地后比征地前是提高的。户均总收入失地前为15788元;失地后为18602元,增长17.8%。其中:现金收入失地前为13764元;失地后为18018元,增长30.9%。

失地对农民收入结构的改变是显而易见的。调查资料分析结果表明,失地在导致农民家庭经营的农林牧渔收入减少的同时,却使农民家庭经营的二三产业收入、工资收入、财产性收入和转移性收入不同程度地增加。其中:工资及劳动报酬在绝对量上增加最多,而财产性收入和转移性收入的增幅最大。

在被调查的291个家庭中,绝大多数新购置了耐用消费品。其中:

17.2%的家庭安装了普通电话;26.4%的购买了手机;17.2%的添置了车辆;12.4%的购买了冰箱;17.5%的购买了洗衣机;25.4%的购买了彩电;2.4%的购买了电脑,还有6.9%的添置了家具、太阳能热水器和空调等。购买耐用消费品的开支户均4899元。

比较征地前后,失地农民家庭的日常消费支出也是增加的。不仅总支出增加,而且食物消费、水电费、物业费和其他日常开支均呈增加之势。食物消费中的现金支出增加尤为明显,这与不少失地农民的口粮靠市场购买为主有关。

以上分析结果表明,征地后农民的生活水平(消费支出)普遍性明显提高,但被访者对征地前后生活变化的自我评价与这一结果有所出入。在295个被访者中,认为生活水平明显提高和有所提高的合计131人,占44.4%;认为生活水平明显下降和有所下降的合计66人,占22.4%;认为没有变化的98人,占33.2%。

4.失地农民社会保障情况

在调查中了解到,在某村(组)土地被征收以后,该村(组)获得的土地补偿安置费在作了少量的村(组)扣除以后,余额全部按该村(组)的在册人口平均发放,然后进行土地大调整(重新均分土地)。在这种处理方式下,当某个村(组)人均失地不多时,征地对农民的收入水平等影响不大,因而建立失地农民社会保障的要求也不很迫切。特别是在征地之后的最初几年,由于各户均得到了一笔数目不小的土地补偿安置费用于当前的生活,故其生活水平往往提高(前面已有分析)。只有在失地较多的情况下,失地农民的社会保障问题才引起农民和政府的关注和行动。

从调查资料的汇总情况看,在295年样本中,只有60多户参加了失地农民社会保障计划或低收入保障计划,这些农户是善南街道办事处下属的村和居委会的成员。在该办事处,人均耕地少于0.0133公顷的被政府视为失地农民,可享受失地农民生活补助金。生活补助金制度是一个临时的过渡性计划。善南办事处2005年对女55岁、男60岁以下的,每人每月发生活费50元;女55岁、男60岁以上的每人每月发生活费143元。从2006年起改为:18岁以下的,每人每月40元;18岁以上(不含18岁)至女55岁、男60岁的,每人每月20元;女55岁(不含55岁)、男60岁(不含60岁)以上的,每人每月60元。保障金由滕州市财政发放,通过银行直接划入各家的专门账户。

但据农民反映,到本次调查(2006年4月中旬)为止,补助金尚未收到。

从调查数据上看,有199户参加了农村新型合作医疗保险,约占调查总样本的67.5%。其中:24.1%的户,个人交费每年10元;20.1%的户,个人交费每年15元;其余55.8%的户是村集体代农民个人交费,报销比例按该市统一规定执行。值得指出的是,本项保障是面向全体农民开展的,同失地与否没有关系。

对于目前的农村社会保障措施,有60人(占25.9%)表示满意;有172人(占74.1%),表示不满意(回答该问题的总数为232人次)。

5.农民对土地征收及补偿安置的态度和意愿

土地征收不仅涉及农民当前的切身利益,而且涉及农民长远的根本利益。已失去土地的农民对此体会深刻,对政府的土地征收政策和配套措施更为关切。

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