当然，如果说公共行政中还具有价值理性，那么价值追求的任务也因为政治和行政二分而交给了政治过程。古德诺在其着作中将政治与行政二分的思想加以发挥；他于1900年发表《政治与行政》一书，扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，对威尔逊的政治-行政两分法进行了阐发。他认为，政治是国家意志、公民利益的集中表达，表现为立法过程及政策的制定；而行政是国家意志的执行、政策的实施的过程。政治与行政的分离是相对的，不是绝对的。分离不是脱离，不可想象脱离政治的行政，也可不想象没有行政过程的政治。因而在建立相对独立的行政系统的时候，必须强调政治与行政的协调。相对于威尔逊将行政限定在具体而微观的事务性领域，古德诺对政治与行政的区分显然更能显示公共行政在国家整体功能中的位置，便于我们理解政治和行政的区分和关联。古德诺说：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”（古德诺，1987，p.14）他认为，尽管政府的这两种功能（政治与行政）的分化非常明显，把这两种功能分派给两个分立的机构行使是不可能的。“政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”（Ibid，pp.21‐22）可见，在政治与行政的关系问题上，古德诺并没有局限于对二者的区分，他更着重对政治与行政区分基础上的协调做出论述。“古德诺对政治与行政关系的阐述，完成了威尔逊提出的对政治与行政进行区分的任务，也为规范而系统的行政学奠定了理论基础。自此，将韦伯的官僚制理论纳入到行政学的理论体系中，也就有了充分的理论前提。既然行政从政治中区分了出来，成为相对独立的技术性领域，那么在这一领域思考建构一个具有形式合理性的官僚模型也就成为理所当然的事情了”（张康之，刘柏志，2007）。20世纪早期的公共行政学家确信：政治不应该取代行政，管理本身就是一种导致科学性的研究，公共行政学应该是价值中立的，它的使命在于追求经济性和效率（尼古拉斯·亨利，2002，p.51）。在行政科学中，基本的“善”就是效率。行政科学的基本目的就是用最小的人力和物质消耗来完成手头上的工作；效率是行政管理价值尺度中的头号公理（Dhal，R.，1947）。但政治与行政分离的前提是，“作为美国行政之基础的原则，应该是在实质上有包含民主政策的原则”（Wilson，W.，1887），这就在学科内部留下了一个裂痕。
在公共行政学声誉达到高峰（即20世纪30年代）之后不久，就出现了对政治行政二分法的挑战，同时公共行政学的那些基本原则也受到了攻击。
尼古拉斯·亨利指出，“排斥政治与行政二分法是一次巨大的知性转变（intel‐lectual shift），基本上改变了公共行政学科领域几十年的学科积累，而且在某种程度上降低了该学科的地位。”（尼古拉斯·亨利，2002，p.58）在公共行政学“知性转变”中，西蒙和沃尔多这两位具有相当多共识，却又展开过激烈争论的学者需要我们给予特别的关注，他们之间的争论是梳理20世纪中后期行政学范式发展脉络的关键。
5.1.3“西-瓦之争”与学科理性分歧
在公共行政学学科史中，最为重要、最为着名的争论是西蒙和沃尔多关于公共行政学如何对待效率与价值关系的争论，即“西-瓦之争”。以沃尔多为代表的学者认为，较少的投入获取较大的产出，固然是公共行政的价值追求，但决不是核心价值，更不是唯一价值和终极目标。从根本上来讲，由于公共行政对于广大公众生活的各个方面都具有决定性影响，它应努力通过和理想情境的沟通对话来促使公共行政与公众诚挚互动，其根本目标还是“人类幸福”、“美好生活”（Good Life）。沃尔多指出，任何政治哲学都必须包括美好生活的讨论，在任何政治哲学中都可以发现那些美好生活的主要原则，即使在那些“冷酷的”、“科学化的”作者那里也一样如此。每个作者都有关于美好生活的思想，至少有实现美好生活的模糊想法（Waldo，D.，1948，p.65）。而“好的公共行政”应该让人们在为正义、保障、稳定的工作、更好的生活和劳动条件、共享文明化的成果而奋斗时，获得来自于政府的帮助（Ibid，p.69）。效率显然是手段而不是终极目标，终极问题应该是“为何而效率”（“Efficient for what”）（Ibid，p.202）？效率不会自动转变为价值，因此他主张拒绝古里克将效率作为公共行政科学根本价值的主张。“描述性的或客观的效率概念是有根据的，并且是有用的，但仅在一个有意识地追求价值的框架中才有用。”（Ibid，P.203）沃尔多还试图用人类不同水平价值的金字塔式关系，从不同水平的“意志”（purpose）出发来衡量效率。因强调价值和效率的不可分离，他理所当然地反对政治和行政的二分法，称政治和行政的清晰分界将被一种“有机的相互关系”所取代（Ibid，p.205）。
西蒙则从价值与事实的关系角度，对政治与行政二分原则提出质疑。受政治学上行为主义和逻辑实证主义的影响，西蒙主张严格区分价值问题与事实问题。身为逻辑实证主义者的西蒙深知，价值命题与事实命题是截然不同的，而事实命题是可以通过经验验证的（赫伯特A.西蒙，2004，pp.49‐50）。而传统公共行政学中所谓的原则其实并不存在，每一个原则都存在背反的原则，这样这些原则便成了杂乱无章的堆积，变得没有什么意义。基于此，西蒙也试图探讨管理科学的逻辑构造。在西蒙看来，尽管政治（政策）与行政的区别不能完全等同于价值与事实的区别，但它们之间有着密切的联系（Ibid，p.57）。政策问题与行政问题都是既包含价值因素又包含事实因素的活动，这种观点否定了古德诺提及的那种不受任何外部控制的纯粹的事实性决策。
同时他认为政府在实施执行活动中也从事着某些决策活动，因此政治与行政的区分是相当模糊的，甚至是不可能的（颜昌武，刘云东，2008），但大致的划分又是必要的（赫伯特·A.西蒙，2004，p.57）。西蒙提出组织首先是个决策过程，“决策行为是管理的核心”，强调“管理理论的词汇必须从人类抉择的逻辑学和心理学中导出”
。他针对以往行政学的缺陷，指出任何组织的实践活动都包含着“决策制定过程”和“决策执行过程”（Ibid，p.2），前者与后者一样，也渗透在整个组织当中，决策行为贯穿于整个组织管理活动的始终；所以行政便不再只是消极的、技术性的被动执行，而是包括了积极的、政治性的主动决策方面的内容。
西蒙和沃尔多这两位最杰出的公共行政学学者，不约而同地对二分法提出了质疑，但也由此展开了其后的长达半世纪的“西蒙-沃尔多争论”（“西-瓦之争”）。争论的焦点是行政学的学科理性。沃尔多批评西蒙试图建立一个价值中立的普遍意义行政学。他认为，公共行政学应该关注规范问题和价值问题，不能像西蒙那样运用逻辑实证主义的方法去建立一个公共行政的经验理论。西蒙则反驳沃尔多的行政观有明显的政治理论立场（马骏，郭巍青，2002）。有研究者认为两人之争实质上是行政学的逻辑实证化和行政学的政治（价值）哲学化之间的争论，也即行政学的管理科学化和行政学的政治哲学化之间的争论。更进一步地说，争论本质上是工具理性与价值理性的争论。
但两人的争论不意味着，沃尔多只讲求价值，而西蒙只讲求效率。沃尔多在《行政国家》中即提出，效率是重要的，只是需要与价值调和，他因此重申Mill‐spaugh等人的“社会性效率”（social efficiency）概念，以标度“幸福生活”、“绝大多数人的最大幸福感”（Waldo，D.，1948，p.197），且社会性效率在操作意义上与一般效率概念是难以分离的。沃尔多的论战对手西蒙虽然认为事实和价值是分离的，但也绝不排除价值。他认为，任何一项决策都包含了事实和价值两个层面，事实要素仅有对错之分，而价值要素则包含了好坏之断。
在西蒙看来，理性必须与一定的限定词相联系，他只有在目标（价值）确定之后才能确定手段是否理性，并且由于有限理性的影响，关于手段的理性抉择也是在一定客观环境的限制下作出的。就公共行政而言，存在终极追求的价值目标，但要实现它却需要一系列的目的-手段价值链，而其中的任一个目的，又是另一个更高目的的实现手段（赫伯特·A.西蒙，2004，p.67）。这一链条中的任一环，都同时包含了事实和价值两个方面。由于行政包括积极的、政治性的主动决策；价值要素和事实要素可以结合在同一目标中，故而价值问题可通过决策过程解决，只有单纯的决策执行过程才是纯粹技术性的。
如此可认为，沃尔多与西蒙之间的分歧在于如何发展能“兼容”效率和价值的“新的公共行政学”，但不等于说西蒙主张的行政学是只要效率的，沃尔多主张的行政学是排斥效率的。不过，无论最初的两位当事人的真实想法如何，后来的公共行政学发展还是有意无意地扩大了两人的分歧，或许这是因为学术争论中需要一些“必要的极端”。20世纪60年代之后，新公共行政学（NPA）与新公共管理学（NPM）等众多流派的相继出现，也是对西蒙和沃尔多争论的延续，但如何调和效率和价值的最初主题在一定程度上被淡忘了。经典的公共行政理论之后，以NPA和NPM为代表的学术进展，既可能体现了经典公共行政范式的进步，也可能显现了经典范式中的反常甚至危机。
5.2治理理论：范式革命？
在库恩理论中，范式的反常表现为科学研究中发现的事实无法容纳到现有的理论中，甚至与基本理论发生根本性冲突。反常发生后，共同体会在范式内部调整理论、消除反常（让反常与理论预期相符）；但如果反常始终无法被“吸收”，甚至多种反常同时出现，使得范式和理论顾此失彼，这时危机便出现了。危机出现的普遍症候是，范式内部规则松弛及候补的竞争者出现。
5.2.1经典公共行政学范式的反常或危机
1968年，沃尔多撰文列举了当时（美国或西方世界）面临的种种危机情形：诸如科学技术的飞速进步与反科学运动的兴起，暴力犯罪增加和反暴力运动、飞速的城市化、道德和价值观的变异等等。他提出了两个问题：第一，公共行政是否在这次“革命”中推波助澜；第二，公共行政需要针对这些现象做什么。沃尔多认为，公共行政可能以自己的“成功”，同时也以自己的“失败”导致了当前的情形，因此公共行政（学）的变革是必然的（Waldo，D.，1968）。公共行政已经不能完全“驾驭”现实世界，反常使得共同体必须设法对范式进行调整。1968年9月，在沃尔多的倡导和赞助下，31名青年行政学学者在锡拉丘兹大学的明诺布鲁克（Minn ow brook）会场举行研讨会，会议的目标是弄清公共行政学的相关问题以及这个学科如何改变以迎接70年代的挑战。会议论文以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》为书名结集出版。NPA代表人物弗里德里克森总结认为，传统的公共行政学试图回答的问题是，如何在一定资源的条件下提供更多更好的服务，或者如何在保持特定的服务水平前提下尽量少地使用资源。新公共行政学增加了一个新问题，即这种服务是否增进了社会公平（Frederickson，H.G.，1971，p.330）。新公共行政学的观点是以公平为核心展开的，这使得新公共行政显着有别于经典的公共行政学以及西蒙的论点。“公平”本是一个社会心理学概念，新公共行政学派引用了罗尔斯“作为公平的正义”的思想，在政治哲学的范畴内使公平概念进一步获得了社会意义，即社会公平。弗里德里克森概括了“社会公平”的意义：“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性，强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务，强调公共行政管理的变革，强调对公众要求作出积极的回应而不是追求行政组织对自身需求的满足；它还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力及经济福利转而面向社会中那些缺乏政治、经济资源支持、处于劣势地位的人们。”（Frederick‐son，H.G.，1980，p.6）新公共行政提出公共行政是实现社会公平的阵地。
