众所周知，政策执行是指将政策方案付诸实施，把政策内容变成现实以达到政策目标的动态过程。由于政策执行是一系列不同层次的执行活动和决策活动组成的统一过程，是一项包括众多参量和因素的复杂的社会实践活动，因此，实际执行过程及其最终结果往往会偏离预先设定的政策目标。这种偏离成为政策执行变异，甚者衍生腐败。对我国政府来说，情况更加复杂，政策的执行面临着西方国家不曾有过的困难，尤其是在政府追求财富的价值目标下，许多决策追求的是“政绩”或“形象”，其决策意图难免与公众的利益相冲突。于是，执行成了政策实施的难点。
在具体的政策执行中，各级地方政府常常会面临两种情况，一是当上级政策为了更大范围的公共利益而无法体现当地的利益目标时，地方政府就会基于地方或集团利益的考虑，有意无意地改变上级的决策意图，使得正确的政策伦理价值目标无法顺利实现；二是当上级政策明确偏离公共利益时，为了履行公共雇员的职责，地方政府官员不得不贯彻决策意图而导致权力的腐败。在社会急骤变革的背景下，现实的政策执行中充满了这种公共价值变异的可能性，而公共权力的腐败，很大程度上正是发生在这种执行的变异中。这是因为，任何一项政策都是一种权威性的社会价值分配方案，其效能必须通过实际的执行过程才能发挥。正如美国学者艾利森所说的，政策执行“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％取决于有效的执行”。因此，通过考察政策执行过程中的某些普遍特征，某种程度上可以考察行政权力腐败的具体表现。
那么，政策贯彻过程中由于执行变异导致的腐败有什么样的表现形态呢？
首先，对公共政策的选择性执行导致公共利益目标的偏离。从公共行政权力的来源看，各级政府作为公民权力的代理人，是实现社会价值分配最后的执行者。地方政府在政策过程中的这种重要作用使其成为利益集团价值输出的对象，形成了地方政府执行公共政策的外在影响因素。因而，地方政府执行政策的过程实际上是一个复杂的利益整合过程。这就为地方政府在利益整合过程中偏离政策伦理价值目标提供了制度上的条件。虽然，国家的公共政策是一个有机的整体，政策的整体性要求在执行过程中必须得到全面的贯彻落实，地方政府不得违背正确的决策意图，更不能以权谋私。
但是，实际的政策执行过程中，执行者会面临利益的重新整合问题，他们会根据对效果的预测，对政策受益的利益主体进行排序。这就使其面临伦理价值目标的选择，即将原政策的最大受惠者排在序列的前面，还是偏离政策价值，将某些特定的利益群体排在前面。这是地方政府所必须面对的伦理价值选择。在内外部利益的诱惑下，地方政府有可能对政策进行选择性执行，使政策的伦理价值目标发生变异。事实上，大量的权力腐败都是发生在政策的执行过程中对原决策利益的背离。
其次是对公共政策的无效率执行导致危害公共利益。所谓“效率”是指资源配置使社会所有成员得到的总剩余最大化的性质。公共政策执行的效率意味着以最少的时间和资源投入来最迅速地实现政策的价值目标。由于政府是由个人组成的，行政人员实际上是个体人和政府职位相结合形成的角色人，公共政策的最终执行者也是这些角色人。因此，公共政策能否有效率地执行，在其他条件具备的情况下，最终取决于行政人员的伦理道德责任感。具有较强伦理道德感的行政人员能正确地理解政策的精神实质，在执行过程中维护正确的政策伦理价值目标，有效地实现政策目的；反之，在个人利益和上级命令的压力下，伦理道德责任感弱的就有可能低效率地执行公共政策，弱化法定政策受惠者的利益，以实现其他群体的利益。现实中，很多腐败正是发生在这种无效率的执行过程。
再次是政策替换。政策替换表现为环境政策实施过程中表面上与原政策一致，而事实上背离原政策伦理价值的内容。政策替换的产生是因为政策执行者发现政策内容威胁到所在地区利益、部门利益或个人利益时，对政策执行采取一种“挂羊头卖狗肉”、偷梁换柱的执行方法，使原政策名存实亡。正如夏尔·德巴什所说，对于行政机构来说“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容”。科学的公共政策有着明确的政策目的，所有的政策内容都是围绕着这个目的而展开。由于上级政府对地方政府政策执行的监督只能停留在对结果的有限监督，而对怎样执行，执行过程中是否体现了政策的价值目标则很少监控，这就为地方政府替换政策的伦理价值目标提供了可能性。同时，地方政府的价值追求是多样化的，除了上级政策所包含的伦理价值，还包括许多地区和部门利益，这些价值内容在特定时期甚至会超越来自上级政策的价值安排，成为主导其行为的伦理导向。这就促使其背弃行政责任，以执行公共政策为旗号，实际上偏离政策伦理价值目标，转而利用政策资源去实现这些地区和部门的局部利益。例如，在我国经济发展过程中，地方政府通常会借执行中央政策之名，将原政策意图修剪成只对地方利益有利，而伤害整体利益。甚至对自身利益有利的就执行，不利的不执行，大量腐败正是发生在这种替换执行中。
最后是公共政策的零执行。所谓“零执行”是指公共政策因与执行者所在地区的局部利益或者执行者的个人利益之间存在矛盾或发生冲突以及其他某种原因而导致的从政策执行的一开头就没有得以贯彻实施。这是最具有对抗性也是对公共政策影响最大的一种制约行为，使得政策的伦理价值目标彻底无法实现，这是导致腐败的最明显表现。现实中，地方政府拒不执行的公共政策必定在内容和取向上与当地的区域或私人利益有着冲突，而在这个冲突过程中，地方政府更偏爱于区域和私人利益，这成为地方政府考虑是否执行以及多大程度执行公共政策的伦理判断标准。由于伦理价值的冲突，地方政府就有可能选择不执行那些对自身不利的公共政策，从而使政策的伦理价值目标彻底变异。
这种冲突及由偏爱做出的选择经常出现在地方政府的执行行为中，如在维护土地开发商的利益和保护被征地农民利益的政策之间，经常会为了开发商的利润而尽可能降低土地价格，同时不顾农民利益，尽快完成征用过程，以缩短工期。这就是所谓的“上有政策，下有对策”，实际是钻政策的空子，也是执行者反对政策的一种表现。又如中央颁布关于惩处假冒伪劣商品犯罪的条件，一些地方从局部利益出发，为生产假冒伪劣商品的企业撑腰，纵容违法行为，结果使这些地方假冒伪劣商品泛滥成灾，严重危害人民的生命安全。可见，一旦地方政府为维护地区和部门利益而出现违背道德的行为，公共政策的伦理价值就无法真正实现。
从决策体制上看，公共政策制定的起点具有较高的势能，其利益覆盖面的起点越高，政策的内容就越抽象，越具有统筹性。在具体的政策执行中，高的势能点也意味着执行公共政策的纵向权力跨度大，涉及的执行面广。
由于政策执行者在地域政治、经济、文化状况存在较大的差异，公共政策在执行方式、内容上对地方政府的具体规定就越少，这就赋予政策执行者自由裁量权。自由裁量权有着比其他权力更强的独立性，这有助于地方政府提高政策的灵活性和变动性，发挥本地区的资源与信息优势，实现其政策的价值目标。但是，自由裁量权的这一特点也有着自身难以克服的负面影响，很容易成为地方政府异化公共政策伦理价值目标的工具。事实上，执行公共政策的权力一旦赋予地方政府就具有相对的独立性，在行使过程中必须有一个地方化的过程。这个地方化的过程主要受到两个方面的影响，一个方面是政策执行者，另一个方面是政策对象。这两个主体都有着各自特殊的利益，有些甚至可能是相互对立的利益，这些利益会通过各种合法以及不合法的途径融入到权力的地方化过程中，从而使地方政府在选择执行公共政策方式时面临如何进行价值安排的伦理选择。自由裁量权越大，地方化程度越高，执行者能在政策过程中做出价值改变的度也就越大。在自由裁量权地方化过程中，强势利益集团由于拥有更为充足的政治、经济资源，对政府的影响就更大；而在政策价值分配中，那些应当得到更多关注的弱势群体对政府的影响往往很小，因而地方政府也就越容易接受强势利益集团的价值选择，从而在政策执行过程中通过自由裁量权重新安排利益排序，扩大强势群体或集团的利益，导致政策伦理价值的变异，成为体制性腐败的一个重要因素。
综上所述，政策执行过程中的权力滥用是权力腐败的直接表现。与贪污受贿等具体个人行为相比，政策过程的腐败具有很大的隐蔽性与表面的“合法性”，往往可以得到正式制度的保护，其对公众利益尤其是长期的普遍利益的危害不易为人所识，因此，是制度层面的腐败表现。如果从这个角度理解腐败，则可以审视腐败在制度层面的表现，尤其是决策制度与执行制度的腐败。至于个体行政官员的腐败行为，往往与这种根本性的决策与执行制度直接相关，某种程度上是与其密切相关的。当然，从政策执行角度理解腐败，相对于上述差异纷呈的腐败定义而言，是一个特定的视角，并不代表腐败的全部表现。
6.1.3对腐败的态度
公共行政官员与行政人员背叛责任的动机千差万别，腐败的表现方式也不尽相同。在很大程度上，理解腐败受各国的文化价值观与道德标准的影响，不同的法律法规、历史文化与经济背景，都会导致人们对腐败产生不同的认识。在不同的政治文化背景下，对腐败的理解更是相去甚远。如在美国，存在着两种文化背景，即作为“政治机器基础的政治文化”和“现代市民文化”，历史上，两者曾经对腐败持截然相反的看法。以政治家威廉·里奥登为例，可以理解不同文化立场对腐败的观点。威廉·里奥登曾经对所谓“正当的贪污”提出独特的看法，从中可以看到，即使在同一国家内、同一制度背景下，理解腐败也是十分复杂甚至很困难的。
这些天来，人人都在谈论泰慕尼派的人因贪污而变富的事，但是没有人想过正当的贪污和不正当的贪污之间的区别。这两者是根本不同的。确实，我们当中的很多人在政坛变富了，包括我自己。我在事业上取得了很大的成就，而且我每天都在变富，但我没有通过不正当的贪污——我不是黑色交易的赌徒、没有利用酒吧里的打手、更没有制造骚动等等——任何政治上有作为的人是不可能这样做的。
有一种正当的贪污所得，我自己就是一个很好的例子。我可以把这总结成一句话：“我看到了属于我自己的好机会，我就把握它。”
还是让我来举例说明吧。我所属的政党是这个城市的执政党，它就要承诺一大堆的政治改革。他们打算在某个地方新建一个公园。于是，我就“泄露”这一内部消息。
我看到了机会，就毫不犹豫地把握它。我到了那个地方，尽我所能买下了该地块周围的所有土地。然后当某一部门公开这一计划时，人们争相要得到我的土地，根本没有人会特别在意此前所发生的情况。
通过自己的投资和远见，卖个好价钱并从中获利，难道这不是很正当吗？当然是正当的。好，这就是正当的贪污所得。
同样的例子还有西方民主政治中的“政治交换”。如果把政治交换看作政府与政治的一种交换关系，那么，每个国家都按自己的标准和价值观来界定政治交换的合法性。比如，美国国会的候选人可以说：“你投我一票，我将减免你的税。”这就构成了一种政治交换。违章驾车者恳求交警，“这一次警告一下就算了，放我走吧，下次再也不会超速驾驶了。”这也构成一种政治交换。议会中的交易性投票和支持别人立场的行为；起草政党纲领的过程；选拔政党候选人出任公务员，都可以说是政治交换。从这个意义上说，如果不存在政治交换，任何政治系统都将无法正常运作。根据这种理解，国会的候选人可以说“你投我一票，我将减免你的税。”但如果他（或她）说“投我一票，我将给你20美元”，那就构成了犯罪。公众总是要求公共行政官员快速完成某项工作，但如果为了个人目的，付给行政官员一定的报酬，以便加快处理，这就构成了违法。在这种情况下，理解行政腐败的难点之一在于：如何确切地界定哪些政治交换在政治生活中是可接受的。不同的文化背景和立场，会有不同的理解，在美国，“政治文化”与“市民文化”对此持不同的标准和价值观。
第一种立场以“政治文化”为基础。站在这种立场上，认为政治交换通常存在于公民和首长或他们的代理人之间，也发生于政治机构和企业之间。投票是为了换得工作和帮助；以金钱交换许可证、获得特权和公共事业合同。在大多数情况下，人们认为这些交换是不合法的，尽管有时它们被冠以“正当的贪污”之名。同样地，公共行政官员为了政治机构的支持者或朋友的利益，对规则或法律作出轻微的背离，人们通常会认为这样做是正常的并可以接受，如公共行政官员也可能接受当事人和他人出于友情而送的礼物；公共雇员可以参加竞选运动，向执政党支付一定的钱款。一到投票日，期待他们“投出选票”，以帮助那些党派的忠臣；公共行政官员也可以从“内幕”消息中获益。一般来说，他们这样做，目的在于通过政治支持和金钱之间的交换，获得政府的慷慨回报，以谋取个人私利。
