第12章 宜昌城市管理的行政手段

宜昌城市管理的手段

城市管理的行政手段指行政组织，以命令、指示、规定、计划等行政方式来对城市管理对象施加影响。行政手段是实现城市管理目标的基本方法和途径。宜昌城管部门在开展城市管理的具体工作中，注重采用大量提高工作效率的管理方法，对保障城市管理适应日益复杂的社会事务发挥了重要作用。

（一）决策方法与技术

决策方法与技术是指在决策过程中为实现决策方案优化而运用的各种智能方法与科学技术的总称。

1.集体决策法

集体决策即由多人参与决策分析，集体决策有利于贯彻落实民主集中制原则，规范决策行为，完善决策机制，强化决策责任，减少决策失误，提高依法行政能力，宜昌城市管理的集体决策体现为：

第一，对三重一大事项实行集体决策，即对重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用，由宜昌城市管理局党组集体决策。

第二，重大决定的会议讨论决定。宜昌市城市管理局坚持和完善集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的议事决策制度。市城市管理局做出重大决定，由局务会议或局长办公会议讨论决定；其中专门性的决定事项，可以由局专题办公会议讨论决定。因形势需要必须尽快作出决定的事项，可以由局长或局长委托班子成员先行决定，再及时向市城市管理局局务会议或局长办公会议通报；会议认为确有必要时，可以变更已经做出的决定。应对突发事件需要及时作出决定的，按照有关法律、法规和应急预案的规定执行。

第三，对情节复杂或者重大违法行为实施处罚，实行集体审议决定制度。（见第六章附专题材料4-1）

2.专家决策法

专家是指在某一方面有专门研究或独到技艺的人，专家决策是指基于专家的知识、经验和分析判断能力，在历史和现实有关资料综合分析的基础上，找出预测对象未来的发展趋势和状况，并作出决策。吸引更多的专家参与决策，有利于促进决策的科学化和民主化。宜昌城管对城管涉及的重大问题、重大项目投资等事项实行专家参与决策，参与方式包括聘请专家顾问、组织专家会议讨论、专家现场指导等。如宜昌市城市管理局建立了第三方机构参与决策机制，率先在市直部门成立法律顾问室，列席重要会议，审查重要合同和案件，提供法律咨询，参与劳动争议调解，并实行周四坐班制，定期开展工作。专家还可根据城管部门需要不定期指导城市管理工作，如2012年4月，猇亭城乡建设和城市管理局就猇亭绿化问题邀请宜昌市园林绿化专家亲临现场指导，专家对猇亭区所辖绿线范围内绿地进行现场踏勘并提出绿化规划的建议。

3.民主决策法

民主决策指确保决策能够广泛吸取各方意见、集中各方智慧。按照《宜昌市城市管理局工作规则（试行）》的要求，在做出重大决定前，市城市管理局应根据需要并通过多种形式，直接听取相关组织、社会团体、专家学者、基层群众等多方面的意见和建议。同时，对于市人大代表、市政协委员提出的建议和提案，也要认真研究，并在规定时间内做出答复。

4.科学决策法

科学决策是指决策者凭借科学思维，利用科学手段和科学技术所进行的决策。科学决策是指决策者为了实现某种特定的目标，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件做出正确决策的过程。科学决策的根本是实事求是，决策的依据要实在，决策的方案要实际，决策的结果要实惠。按照《宜昌市城市管理局工作规则（试行）》的要求，城管局属各单位和机关各科室提请市城市管理局研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究、客观全面准确地收集相关情况和资料，进行必要性、可行性及合法性论证；涉及相关单位和部门的，应当充分协商；涉及各区的，应当事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时举行听证会。

（二）目标管理法

目标管理最早由美国管理大师彼得·德鲁克（PeterDrucker）于1954年在其名著《管理实践》中提出，是指以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，而使组织和个人取得最佳业绩的现代管理方法，亦称“成果管理”。目标管理的特点是：（1）重视人的因素。目标管理是一种参与的、民主的、自我控制的管理制度，在这一制度下，下级在承诺目标和被授权之后是自觉、自主和自治的。（2）建立目标锁链与目标体系。目标管理通过专门设计的过程，将组织的整体目标逐级分解，转换为各单位、各员工的分目标。从组织目标到经营单位目标，再到部门目标，最后到个人目标。在目标分解过程中，权、责、利三者已经明确，而且相互对称。这些目标方向一致，环环相扣，相互配合，形成协调统一的目标体系。只有每位员工完成了自己的分目标，整个企业的总目标才有完成的希望。（3）重视成果。目标管理以制定目标为起点，以目标完成情况的考核为终结。工作成果是评定目标完成程度的标准，也是人事考核和奖评的依据，更是评价管理工作绩效的唯一标志。

宜昌在城市管理中运用了目标管理方式，首先是将城管工作纳入各县市区政府、乡镇（街办）、村（居）目标责任管理范畴，建立了层级目标管理体系，并使各任务主体对完成目标的具体过程、途径和方法具有自主管理权。与此同时，出台了《宜昌市县市区城市管理工作目标考核办法》、《防违控违考核细则》、《市城管局目标考核管理规定》对目标实施的成果进行考核评价，并根据评价结果进行奖惩。目标管理在宜昌城管中发挥了重要作用：一是明确并强化了城市管理的责任；二是提高了城市管理的效率；三是调动了城市管理单位和人员的积极性和创造性。

（三）标杆管理法

在质量改善词典中，标杆指同行中最好的成就。标杆管理意味着一种以同行中最有成就者为参考对象或者标准，进行比较、学习，以使自身不断改进，达到最佳表现的管理方法。具体而言，标杆管理源于组织学习的意愿，旨在发展组织学习的能力；标杆管理旨在使组织对外界的新观念和最佳实践经验保持开放；标杆管理是一个持续不断的学习和创新过程，这个过程是互动的、持续的和动态的；标杆管理强调系统的变革和行动学习；标杆管理作为系统的变革和学习，必须有学习的最佳标杆或者典范；标杆管理本身不是目的，而是工具和手段，其目的在于全面改进组织的绩效和追求卓越。标杆管理最早运用于企业管理，但现在也成为政府和公共部门改进服务品质、提高管理绩效的一个有效工具。

宜昌在城市管理中，以城管先进城市为标杆，在学习中不断提高城市管理水平：

1.外部标杆管理。即在自身组织体系之外寻找参照的标杆，以此作为改进的依据。外部标杆管理有利于提供对最优秀组织学习的机会。

（1）株洲。宜昌城管以与宜昌城市定位、规模框架、人口总量、经济实力相近的湖南株洲为标杆，先后两次对株洲进行考察，在考察中按照突出重点、统筹兼顾的思路，围绕城市综合管理、市容环境治理、建筑渣土运输管理、考核评价等城管工作重点难点问题，采取座谈交流、现场参观等方式，学习株洲城管工作。以2013年6月的考察为例，对城市综合管理，宜昌总结出株洲市的特点为：一是“法制化”，锻造“尚方宝剑”；二是抓“一把手”，抓住“核心人物”；三是建机制，确保“实质运转”。为此，分析出宜昌城市综合管理的问题并提出对策为：一是出台文件，宏观上进行战略布局。二是明确职责，中观上划清各自责任。三是建章立制，微观上推动实际运行。（见第六章附专题材料4-2）

（2）武汉。2011年以来，武汉“城市管理每天从零做起”的“城管革命”带来了城市环境的持续改善和市民幸福感的不断提升。2012年3月3日至5日，宜昌市城管局局长张毅与宜昌各县市区城管局长等，组团前往武汉，重点学习考察了城市环境综合整治和“城管革命”、推广便民自行车的典型经验及做法。（见第六章附专题材料4-3）

（3）黄石。2012年3月3日至5日，宜昌城管学习考察团参观了黄石市容市貌和城管成果，深入考察了该市园林绿化精细化管养、渣土管理和垃圾焚烧发电项目等先进经验和做法，并就21个问题和黄石方面进行了交流。（见第六章附专题材料4-3）

2.内部标杆管理。即在自身组织体系内寻找标杆或者参考点，以此作为改进绩效的依据。内部标杆管理的优点在于能够比较容易地获取敏感性的资料和信息；标准化的资料通常是现成的，所需要的时间和资源较少，执行起来也相对比较容易。

宜昌在城市管理中，除了采用外部标杆管理，还采用了内部标杆管理，如宜昌当阳市在城市管理中具有亮点，2011年11月，宜昌市城市管理工作考察团来到当阳，先后考察了当阳玉阳办事处三里港“民乐港湾”、农民公寓，及当阳市文化宫广场、新时代文化广场、步行街、香榭水岸、临沮公园、生活垃圾场、市体育中心、在建的三馆一中心和盛泰华庭等重点工程，对其城市建设投入和城市基础设施方面的工作经验进行了总结。

（四）战略管理

战略管理（strategic management）是指对一个企业或组织在一定时期的全局的、长远的发展方向、目标、任务和政策，以及资源调配做出的决策和管理。公共部门战略管理是全球化、信息化和知识经济时代发展特别是当代政府改革运动的产物，它构成由传统的公共行政范式向公共管理范式转变的一个重要组成部分。作为一种新的管理途径或思维方式，战略管理日益受到了公共部门管理者的重视。

实施战略管理首先要制定战略规划。即在确认部门外界机会和威胁，确定部门内部的强项和弱势的基础上，制定公共部门的发展战略，制定战略规划图表。战略实施是战略管理的第二个阶段，通常称为战略管理的行动阶段。战略实施要求公共部门建立一个年度目标，制定相应的政策，激励员工和有效调配资源，以保证建立的战略能够实施。战略实施包括制定出战略支撑文化、创造一个有效的机构组织、准备预算、实行目标管理并分解、建立激励机制，及开发和利用信息支持系统并调动每一位员工参与战略实施的积极性。

战略评估是战略管理的最后一个阶段。它是指基于外部和内部环境因素的改变，在战略实施过程中对实施进行评价，并不断修改变化着的目标。评估工作要求设计出战略评价标准并建立反应迅速的信息反馈系统。评估的作用在于使得组织可以基于不断的修正而保障战略得以顺利实施的持续性。

2013年宜昌根据建设“特大特强、特优特美”的现代化特大城市的要求，提出实现城市管理工作“全省最优、国内一流”的战略目标。为实现该目标，宜昌城市管理局提出了2014年拟实现的近期目标：一是规范城市综合管理。以《湖北省城市综合管理条例》出台为契机，研究制定《宜昌市城市综合管理办法》等规范性文件，编制《宜昌市城市综合管理手册》，制定《市城管委工作规则》，确保城管工作目标任务落实见效。二是健全考评体系。修改、完善《宜昌市城区城市综合管理考评办法》，对住建、公安、房管、民政、通信等部分市城管委执行类成员单位、城区21个街办城管工作进行考评排名，各县市区对所辖乡镇城管工作进行考评，进一步扩大考评覆盖面。建成数字化考评系统，举办考评人员培训班，推行第三方考评，提高考评质量和水平。三是解决重点项目建设问题。2014年，计划投资10亿元，安排餐厨垃圾处置、垃圾焚烧发电、生活垃圾分类、建筑垃圾回收、黄家湾垃圾填埋场封场等5个重点项目建设。其中，总投资6亿元的餐厨垃圾处置和垃圾焚烧发电采取BRT模式，其余将打包成一个6～7亿元的外资项目，统筹安排，整体推进。同时，加强市政设施建设。启动道路停车诱导和POS机停车收费系统建设工作，改造东山、云集隧道照明设施。四是完善数字城管建设。市城管委执行类成员单位全部设置数字城管处置终端，上线运行“门前三包”信息系统，建成由2000个公安探头和自行建设的200个探头组成的视频监控系统，并在城管执法车辆、环卫作业车辆安装GPS。五是加强城市环境治理。组织开展楼顶违建专项治理行动，协调规划部门及各区开辟流动摊贩疏导点，大型建筑工地安装监控探头、建筑渣土运输车辆安装GPS，探索建立建筑渣土运输企业质量保证金制度，更新、修补“城市家具”，推进生活垃圾分类试点和省级市容环境美好示范路创建，规范城市进出通道、主要道路的门店招牌设置，疏通城区7条、1.8万米长的主排水管网，进一步改善市容市貌。六是实施队伍教育培训。筹建市城管局教育培训中心，向各县市区派驻专业技术人员现场指导城管执法办案、沥青路面养护、数字城管建设、垃圾处置设施建设等，选调一批县市区业务骨干到市城管部门学习。