第5章 宜昌城市管理的体制

宜昌城市管理的体制和机制

体制是国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。管理体制是管理系统的机构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方式来实现管理的任务和目的。管理体制是否科学合理直接影响到管理的效率和效能，在整个管理中起着基础性的决定作用。

（一）宜昌城市管理体制的沿革

2001年11月底，宜昌市政府在机构改革中组建宜昌市城市管理局。它是政府直属的工作机构，其主要职责是：负责城市管理综合执法；负责组织协调城市环境综合整治和“门前三包”；负责市容环境卫生管理，垃圾清运处置和街道绿化的管理和维护；负责市政设施维护和城市排水管理；指导全市5县3市6区及葛洲坝集团共15个县（市）区的城市管理工作。局机关内设7个职能科室，即办公室、执法监督科、市政设施管理科、环卫绿化科、市容管理科、计划财务科和纪检监察室。局机关行政编制21名，工勤事业编制3名。局直属二级事业单位有6个，即市城管监察支队、市环境卫生管理处、市政设施维修管理处、市绿化管理处、市东山隧道管理处、市固废公司。

2004年10月，宜昌市城市管理局加挂“宜昌市城市管理行政执法局”牌子，实行两块牌子，一套班子。2005年4月加挂“城市园林绿化管理局”牌子，实行三块牌子一套班子的机构体系。承担着城市市容环境综合治理和综合行政执法、园林绿化、环境卫生、市政设施维护的管理作业职能。局内设办公室、人事教育科、执法监督科、市政工程技术科、市容环境管理科、园林绿化科、直属机关党委8个职能科（室）。下辖宜昌市城管监察支队、环境卫生管理处、固废公司、夷陵广场、儿童公园、滨江公园、五一广场、园林规划设计研究院、园林绿化植物研究所、王家河公园、白龙岗公园、云集山庄管理处、苗圃管理处、园林开发公司等17个二级管理单位。

2006年，根据宜昌市人民政府《关于加强城市管理若干问题的意见》（宜发﹝2006﹞3号），市城管局开始推进城市管理行政管理体制、执法体制、市场机制三项改革，初步建立起“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体系。一是实施城市管理重心下移。调整市政、环卫绿化作业管理范围，将市政维修处作业管理的69条街道、市环卫处作业管理的31条街道、市绿化处作业管理的43条街道，统一调整为只作业管理13条街道，其余按行政区域移交西陵区、伍家岗区作业管理，初步形成“条块结合”的作业管理模式。二是实施执法体制全面改革。依据宜编办﹝2006﹞43号和48号文件，停止按专业大队建制的执法工作模式，分别在西陵区、伍家岗区、点军区、猇亭区设立城市管理行政执法分局，于12月2日挂牌。三是稳妥推进事业单位改革，在继完成市维修处、市环卫处、绿化处3个事业单位全员聘用制改革后，又完成余下8个单位全员聘用制改革。扩大市政、环卫、绿化作业市场化招投标范围，使道路清扫占了清扫总面积的62.4%，街道绿地管养占了总任务的33%，市政维修项目50万元以上项目进入市政服务中心招标，小型维修项目实行内部招标。

2009年，湖北省委办公厅、省政府办公厅下发《关于印发〈宜昌市人民政府机构改革方案〉的通知》（鄂办文﹝2009﹞92号），在新一轮政府机构改革中，宜昌市城市管理局的职责得到调整，表现为：（1）增加了协调卫生、工商、公安、住建委、规划、环保等部门有关城市环境综合管理与整治方面关系的职责。（2）增加了根据市政府授权，指导县（市）城市管理综合执法、市政设施、市容环境卫生和园林绿化等行业管理的职能。（3）增加了会同城市规划部门组织编制城市道路、排水、防汛、市容环境卫生和园林绿化等专项规划，并组织实施的职责。（4）增加了加强负责城市管理110联动信息服务工作，以及组织、检查和督办城市管理方面市民投诉落实工作的职责。（5）取消对城区护岸管理的职责。

经过四次递进改革，宜昌城市管理初步形成了“四业一体”、执法作业管理对外集中、对内互为依托的职能构架。

（二）宜昌城市管理体制的改革与创新

1.推动“小城管”向“大城管”的转变

第一，城市综合管理机构的成立。在湖北省委、省政府“一主两副”战略中，“建设全国一流的明星城市”，成为省领导对宜昌的厚望。而宜昌市“一家管”的旧城管模式远远不能适应，甚至制约城市发展步伐。如何破除城管发展瓶颈，释放创新潜能成为宜昌市城市管理发展面临的现实课题。2010年8月，宜昌市政府成立宜昌市城市综合管理委员会（简称“市城管委”），市长李乐成任主任，常务副市长郑超、副市长王宏强任副主任，40多家有关部门单位负责人为成员。市城管委是市政府统一领导城市综合管理工作的议事、决策和协调机构，其主要职责为：对全市实施城市综合管理进行宏观指导；研究制定城市综合管理规划和重大政策措施；按照深化行政管理体制改革的要求，指导推进城市综合管理体制改革工作；协调解决城市综合管理中有关重大问题；对城市综合管理实施工作进行督促检查。市城管委下设办公室，承担日常工作。办公室设在市城管局，由市城管局局长张毅兼任办公室主任。通过这一体制创新，城市综合管理工作的决策、议事、协调和监督等职能得以明确，全市49家市直相关部门、各区政府及相关企业单位参与其中，搭建起宜昌“大城管”的架构。

第二，责任明确的运行架构。按照重心下移、属地管理原则，强化区政府的管理责任，将次干道、背街小巷和杂居小区管理下放到各区，形成了“决策考核以市为主、组织实施以区为主、市民动员以街道社区为主”的城市管理运行架构。

第三，网格化、数字化的管理方式。2011年，宜昌市为进一步开展全国社会管理创新的工作，开始在城区进一步推进网格化、数字化管理，搭建便民服务平台，将中心城区划分成1110个网格，配置1110个网格管理员，并组建市城市管理监督指挥中心，与市网格管理中心、市应急指挥中心资源共享、无缝对接，进一步促进了宜昌城市管理体制由“小城管”成功转型为“大城管”的新模式。

2.推动“统一领导，属地管理；重心下移、权责一致”管理体制的形成

2011年，湖北省政府出台《关于加强和创新城市管理工作的通知》，对深化城市管理体制改革，提出了新的要求。该通知强调要“强化属地管理，推进重心下移”，对市区两级城市管理职责进行了明确界定，“市级政府负责研究制定城市管理制度、行业政策和专项规划，确定城市管理目标任务、工作计划、考核办法、作业标准，组织考核、评比和奖惩，对涉及全局性、方向性、整体性以及跨地域、跨部门、跨行业的重大事项进行管理、监督和协调。区级政府负责落实市政府制定的管理制度、政策，管理本级职能规定的事项，包括组织养护作业、城管执法等。街道办事处负责落实区政府分解的各项城市管理工作，组织指导社区居委会和小区业主委员会积极参与各项城市管理活动”。

2013年1月，根据湖北省政府对深化城市管理体制改革提出的要求，湖北宜昌市委、市政府下发了《关于创新城区建设管理体制机制的意见》，围绕建设现代化特大城市的目标，出台了一系列推动宜昌城区建设的新措施，涉及城市规划、城市建设、城市管理、园林绿化管理、城区教育等9个方面的体制机制。为认真贯彻落实市委、市政府上述意见，宜昌市政府于2013年2月下发《宜昌市城区城市管理体制改革实施方案》，开始推行城市管理体制新政。其指导思想是按照“市级宏观统筹、区级具体实施”的思路，创新城市管理体制，科学划分市区两级事权财权，强化区级政府在城市管理工作中的主体地位和作用，建立市管全局、区管具体、运转高效的城市管理体制和运行机制。主要内容有：第一，调整市区两级城市管理职责权限，形成“监督考核以市为主，组织实施以区为主”的城市管理工作格局。为此采取的举措是将城市管理执法、环境卫生作业、市政及环卫设施维护、部分基础设施和小型园林绿化等事权和行政审批权下放到区。第二，改革市政、环卫、园林绿化、城市管理执法、物业和拆迁管理体制。包括：（1）组建市政环卫管理处，为市城管局管理的相当副县级事业单位，主要负责市政设施、环境卫生行业管理。与此同时将原由市级负责的城区城市道路、人行天桥、排水泵站、地下通道和排水管网的维护养护、停车场管理及收费，城市道路清扫保洁，生活垃圾收集、“野广告”清理，垃圾容器、公厕建设管理等部分工作及相关人员，按区域下放到区管理。将临时占用城市道路审批，城市排水许可证核发等部分行政许可项目的审批权下放到区。（2）组建市园林绿化管理局，为市住建委管理的相当于正县级事业单位，同时撤销市绿化工程管理处、市城管局加挂的“市城市园林绿化管理局”牌子及内设的园林绿化科。将城市街道绿化、小型公园绿地维护管养工作和事权下放到区级。（3）实行城监大队移交属地管理。保留市城市管理监察支队，将其下设的西陵、伍家岗、点军、猇亭4个大队按区域移交给区政府管理。除违建处罚决定权、无证建筑不拆除决定权外的其他权利下放到区。同时，将市房管局监督物业服务企业、指导协调业主大会和业主委员会，组织物业管理从业人员培训、上岗证发放，及相关投诉和物业服务企业资质初审权下放到区。（4）调整理顺物业及拆迁管理体制。由市房产管理局负责全市物业管理行业的综合管理，将监督检查物业服务企业，指导和协调业主大会和业主委员会，组织管理从业人员和上岗证发放等权利下放到区。（5）完善市场作业竞争机制。积极培育市场主体，建立作业任务公开招标和作业队伍市场准入、退出等制度，市政设施、环境卫生、园林绿化维护管养，面向社会公开招标，实行“以费养事，作业外包”。（6）实行规划分局垂管。对西陵、伍家岗、点军、猇亭和高新区规划分局实行垂直管理；对夷陵区规划分局实行市区共管体制，其领导班子成员任免须征求市规划局党组意见。合理划分市规划局与区规划局的职能。将城区工业项目、限价房项目（招拍挂除环节外）的审批，经适房、廉租房、公共租赁房的选址意见书审批、建设用地规划许可审批，一般性规划建筑方案审批，建设工程规划许可审批下放到规划分局。第三，理顺市区两级城市管理经费、设施设备及人员编制。在经费问题上，确定了市级财政采取“划分收支范围、核定收支基数、超基数比例分成”的原则。在设施设备移交问题上，确定了下放作业事权涉及的设施设备移交各区，涉及的固定资产视具体情况定的原则。在编制划转问题上，确定了“事随人走，编随人转”的原则。在人员划转问题上，确定了划转人员身份不变、职级不变、待遇不减的原则。为确保此次城市管理体制改革的顺利进行，宜昌市城市管理局、宜昌市委机构编制委员会、宜昌市财政局、宜昌市人力资源和社会保障局联合下发了《宜昌城区城市管理体制改革的实施细则的通知》，对改革步骤和方案进行了详细的部署。

由以上可见，此次城市管理新政强化了市局管理职能，表现为市级城市管理部门将从事务性工作中解脱出来，只需履行全市城市管理中的综合组织协调、检查指导、监督考核等职责。同时将事权下放到各区，表现为：在行政审批事权上，占道审批权、排水许可权、门店招牌管理、城市道路架设市政管线审批权等，下放到区；在执法权限上，除了保留部分行政处罚权的决定权外，其他所有城市管理的行政处罚权，都下放到区；在收费权限上，生活垃圾服务费、停车收费等所有收费权，下放到区；在作业事权上，除了环境卫生从中转到处置的权限外，全部下放到区。最终形成了“监督考核以市为主，组织实施以区为主”的城市管理新格局，实现了“管干分离”，有助于充分发挥市区两级职能部门不同的作用，保证城市管理的各项工作得到更好的落实。

（三）宜昌城市管理体制的现状

宜昌正在建设现代化特大城市，按照宜昌市的“十二五”规划，2015年末城区将达到200平方公里、200万常住人口，2030年要达到300平方公里、300万常住人口，如何在城市急速发展的过程中提升管理水平成为宜昌市城市管理发展中必须面对的问题。宜昌市通过城市管理体制的改革和创新回应了这种发展需求：

1.建成了城区城市综合管理体制的新框架层级。即顶层由市城管委宏观统筹，中层由市区两级城管部门分别承担管理与作业任务，基层由1100个社会网格组成城市管理单元，宏观上实现了从“小城管”向“大城管”的跨越。这种体制框架在组织架构和职责方面的具体表现为：

在组织架构上横向到边、纵向到底：顶层由宜昌市城市综合管理委员会宏观统筹全市城管工作。市长任主任，市委宣传部长、市人大常委会副主任（1名）、常务副市长、分管副市长、市政协副主席（1名）、市政府秘书长任副主任，共有53个组成单位，市城管委办公室设在市城管局，城管局主要领导兼任市城管委办公室主任。

中层由市及各县市区城市管理局组成。市城市管理局有10个内设机构，下设5个直属单位。其中，市城管监督指挥中心、市政环卫处、市城市管理监察支队为全额拨款副县级事业单位；市桥梁隧道管理处、市固废处置管理中心为全额拨款正科级事业单位。各区单设城市管理局，下设区城市管理监察大队、区市政环卫处等全额拨款正科级事业单位。县市均成立城市管理局，远安、枝江等地城市管理局为政府工作部门。

基层由社区、网格组成城市管理单元，主要负责城市管理宣传动员、问题发现和上报等工作。县市城市管理工作由独立的城管部门组织实施。

在具体职责方面，市区两级城管职责划分实现“市管全局，区管具体”，具体职责划分如下：

市城市管理局：负责城市管理执法、市容环境卫生和市政设施的统一管理、综合协调、宏观指导和监督检查考核；负责制定行业及专项规划、规范性文件、行业标准和规范，并组织实施；负责城区防汛工作的组织协调；负责数字化城管平台的规划、建设和管理；负责市城管委办公室日常工作；指导考核县市区城市管理工作；负责城区垃圾中转、处置及市管桥梁、隧道维护管养。

区城市管理局：负责组织实施本辖区城市管理执法、环境卫生管理、市政及环卫设施的维护和管养工作；负责辖区部分基础设施建设工作，负责对所属街办（乡镇）、社区城市管理工作进行监督检查和考核。

2.厘清了城市管理的职能范围。即城市管理主要由市政设施、环境卫生、城管执法等行业组成。其中，市政设施行业主要负责城市道路维护、桥梁隧道管养、道路停车场管理、排水管网养护和城区防汛。环境卫生主要负责垃圾收集清运中转和处置、公共厕所建设与管理、“野广告”治理、“门前三包”等。城管执法主要负责“7+1”的综合执法工作，行使相对集中行政处罚权和行政强制权。所谓“7”是指市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、饮食服务业油烟污染及城市垃圾污染的行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无固定经营场所的无照经营行为的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对在人行道上违规停放车辆行为的行政处罚权。“1”指省、市人民政府规定和有关部门依法委托的其他职责。