根据我们的学习研究和观察思考，结合中国的具体国情和国库制度改革的实践，在前人已有的理论和实践成果基础上，我们提出在中国构建国库银行体系的设想。我们认为，国库银行体系构想及其实践，特别适合中国国库制度改革以及其他相关改革的现实需要。它的最大好处，就在于可以一揽子解决中国当前深层次改革当中的诸多历史疑难问题。国库银行体系构想及其实践，可能是中国为世界各国特别是转型国家做出的又一个重要的理论和制度贡献。因此，我们认为，这一构想，具有非常重要的理论意义和实践意义甚至国际意义。
然而，就我们目前的阅读所及，论涉国库银行的文献非常少，更不要说系统的理论研究和学术探讨。就是在这些非常有限的文献当中，即使有涉及国库银行及其改革思路的文章，显然跟我们这里所要研究和讨论的国库银行还是存在有根本上的差异和原则性的区别。这当然不能排斥和否认我们在一些技术层面上或者非原则性问题上的相似性甚至趋同性。事实上，这里提出的国库银行及其构想是我们自己的一个独立的理论创造。因此，我们认为，这里提出的国库银行一说，是我们自己的一个全新的提法，一个独特的理论概念和制度创新。也许可以说，它是我们在一个非常特殊的领域、站在一个非常特殊的视角的一个大胆的科学杜撰，一个纯粹的理性假说和制度构想。既然是一个大胆的假说，当然就需要我们加以小心的求证。这正是本文提出的任务和准备要做的工作。
三、国库银行及其规定性
1、国库银行的定义，或者国库银行的基本规定
这里提出的国库银行，它首先是一种国库制度，一种区别于委托代理制的独立的国库制度。但是，它又不是人们惯常理解的那种独立国库制度。我们设想它是一种全新的国库制度，一种颇具中国特色的国库制度。这是一个方面。另一方面，我们认为它同时又是一种银行制度，一种新的银行形态。但是，它又不是一般的银行。它是银行家族里面的一个新成员，它是一种非常特殊的银行。可以肯定的说，它不可能是中央银行，也不会是中央银行的一个什么组成部分或者分支机构。
根据我们的研究和理解或者设计，国库银行是财政职能的一个有机的组成部分，是财政职能的一种自然的延伸，是财政职能行使过程中的一种逻辑的衍生的服务。这种服务，我们把它定义为财政金融服务，或者财政性的金融服务，或者政府性的金融服务，或者行政性的金融服务，或者政策性的金融服务。这种专门并且独立提供财政（性）金融服务（fiscal service of finance或者financial service of finance）的银行，我们称之为国库银行（Bank Of Treasury）。
显然，国库银行与商业银行不同，与投资银行也不一样。我们认为，从性质上讲，国库银行是一种政策银行。国库银行作为政策性银行，它当然就不能以赢利为目标。
2、国库银行的职责任务
国库银行的职责和任务，当然要紧紧围绕现代国库制度的两个根本要点，即国库单一账户体系和国库集中收付来进行设计和制定。国库银行就是实现现代国库制度两大目标任务的载体组织和制度基础。因此，国库银行当以忠实履行财政及其衍生职能为宗旨，为财政政策目标服务。
我们认为，国库银行应当成为财政运行的中心。一切财政性资金的收入和支出都应当通过国库银行这个枢纽来进行，并且真实、科学、准确、规范和透明地反映中央和地方各级的财政收支状况。
——所有财政收支，都应当集中于国库单一账户，这是现代国库制度的基本内容和根本要求。显然，各个预算单位的单一账户，都应当开立在这里所说的国库银行，而不是其他什么银行。换言之，国库银行为所有的预算单位提供国库单一账户，而且是唯一提供国库单一账户的法定银行。
——所有财政性资金收入，包括国家税收收入、非税收入和债务收入等，都必须及时、足额缴入国库银行。所有财政性资金支出，包括人员经费支出、公务经费支出和专项经费支出等，都必须通过国库银行进行核拨和支付。
——根据国库银行所反映出来的国家财务状况和预算要求，发行、兑付和管理国家债务。包括国债的数量、规模和品种等。跟踪监测国债市场，采取适当措施，维护国债市场的稳定和健康发展。
我们认为，国库银行既是国库单一账户的开户银行，又是国库集中收付中心，还是国家财务的会计核算中心。国库银行集中了开户、收付、核算等诸多职能。因此，我们认为，没有国库银行做支撑，中国的国库制度就难以真正建成并实现其转型的目标。
归纳起来，国库银行的主要任务是：
——确保财政政策目标的贯彻落实；
——确保预算收支任务的圆满完成；
——确保国库银行资金的保值增值；
——确保货币政策操作的顺利实施；
——确保财务会计核算的真实准确，等等。
3、国库银行体系及其管理体制
按照一级政府，一级财政，一级预算，一级国库的原则，每个级次的政府，都应该拥有其自己独立的国库银行，并对本级财政和政府及其立法机构负责并报告工作。鉴于中国的实际情况，特别是县乡（镇）财政体制改革的不断深化，乡镇一级财政设置国家金库似乎已经没有必要了。因此，在乡镇一级，国库银行可以暂时不予建立。这样，国库银行体系可由两个部分构成，这就是中央国库银行和地方国库银行。地方国库银行又可以区分为省（市、区）、市（地、州）和县（市、区）三种级次的国库银行。随着行政管理体制改革的深化，中国的行政级次可能会进一步减少。这样，国库银行的数量也就会相应的减少，国库银行运行的整体成本自然就会降低。
各级国库银行，显然只能对本级财政和政府及其立法机构负责并报告工作。这既是宪法原则的基本精神，也是世界各国遵循的通例。在这样一个原则前提下，考虑到中国的特殊情况，各级国库银行由财政部门实施管理和监督，则不失为一个比较好的选择。
国库银行对本级财政和政府及其立法机构负责并报告工作，这当然不是说，中央国库银行和地方国库银行之间以及地方国库银行相互之间就没有什么关系了。相反，由于整个国家所有财政性资金的上解下拨，转移支付等都必须通过国库银行系统来进行，因此在实际工作中，中央国库银行和地方国库银行之间，上级国库银行和下级国库银行之间不可避免地会存在广泛而密切的资金、技术、人员、管理、信息等业务往来和交流。在一个高度统一的国家里面，上级机关对下级机关负有业务指导和培训的义务。同时，下级机关对上级机关也负有反映情况和提出意见的责任。只是这种责任和义务关系，需要通过法治的途径和方法来加以约束和规范。
四、国库银行及其必要性
构建国库银行的必要性问题，也就是为什么要建立国库银行的问题，或者建立国库银行有什么意义的问题。我们认为，这个问题可以从以下几个方面来展开加以分析和讨论。
1、国库银行的构建，可以比较彻底的厘清中央银行和财政部门之间的职责界限，使中央银行能够真正专注于制订和执行货币政策，同时使财政分散的职能也能够得以复归并实现其功能的整合。根据中国人民银行法的规定，国家金库由人民银行代理。国家金库条例和中央金库条例也作了相同的规定。从这些规定中不难看出，国家金库业务，并不属于人民银行的固有职能，它只是代理银行而已。换言之，国家金库既可以由人民银行代理，也可以不由人民银行代理。既可以由其他银行或者机构代理，当然也可以不让代理。为什么要采取代理制呢这是最优的制度安排吗众所周知，代理不是无偿的。代理是要花费的，包括交易费用在内。虽然目前在中国，金库代理表面上是免费的，但服务的质量和效率则大打折扣，并遭到学术理论界和实际部门差不多一致的批评。实际上，代理金库在中国是很昂贵的。经理国库，本来应该是财政部门的职责，是财政预算执行的必然内容和逻辑要求。因此，建立国库银行并由财政部门实施管理和监督具有内在的必然性和客观性。
2、国库银行的构建，可以永久性的解决国库单一账户体系的建立和透明性问题。根据我们设计的国库银行及其职责，所有财政性资金收入都直接缴入国库银行，所有财政性资金支出都直接从国库银行进行划拨和支付。这样一种制度设计和运行机制，可以从源头上和制度上完全杜绝和真正禁止各个预算单位多头开立银行账户的可能性，使预算单位银行账户的清理——反复——再清理这种恶性循环永远成为历史。在这样一个国库银行体系里面，国家财政预算和部门预算及其收支的公开性和透明度，才有可能真正成为现实。
3、国库银行的构建，可以一步到位的把国库集中收付制度真正落到实处。根据构建市场经济体制和公共财政框架的要求，在实行部门预算和综合预算的基础上，国库集中收付制度的建立及其功能的完善，非常重要和紧迫。国库集中收付制度的实施，需要国库银行作为其运行的前提和基础。我们理解，国库集中收付活动开展的实质，就是为居民、机构和社会各界提供一系列具体的财政金融服务。比如，单一账户的开立、管理和监督；国库款项的吸纳、划分、报解和退库；预算支出的拨付；政府采购和服务的支付；国债的发行与兑付等等。当然，国库集中收付只是财政金融服务的一部分，而不是财政金融服务的全部。显然，没有国库银行做支撑和保障，财政体制的转型和公共财政框架的构建将无从谈起，至少是不完整的，是有缺陷的。
4、国库银行的构建，可以为各个预算单位提供统一和规范的财务会计核算标准和要求，为各个预算单位提供标准和及时的财政金融服务，使得国库银行成为各个预算单位一个真正的财务会计核算中心。所有财政资金的集中统一管理和使用，有利于加强对财政资金运行情况的监测和监督，可以极大的减少财政资金的损失浪费，不断提高财政资金的使用效益。同时，还有利于增强财政工作特别是部门预算的公开性和透明度，也为财政综合统计和政府财政统计的及时性和准确性提供保障，为政府财政统计及其核算体系的转型奠定重要的机构、制度和信息基础。
5、国库银行的构建，可以为财政政策与货币政策的配合与协调提供一个基础性平台。国库银行的建立和财政性资金的集中统一管理和监督，有利于新的国库现金管理方式的建立和运行。在保证财政支付正常进行的前提下，对国库资金进行投资运作与管理成为可能和现实。比如，可以使用国库资金购买国债，为国债管理体制改革的开展，从赤字规模管理向国债余额管理的顺利过度创造了条件和可能。同时，国债余额管理的实施，也为短期国债的灵活、滚动和不间断发行创造了有利条件。这样，不仅可以提高国库资金的使用效益，而且还有助于货币市场基准利率的形成，并提高金融市场的流动性。因此，中央银行和财政部门可以各司其责，发挥各自的所长，互相协作配合，共同努力，形成调控宏观经济特别是金融市场的合力。
五、结语
国库制度的改革和转型，是一个非常复杂的系统工程。我们在这里提出的国库银行模型，以及在国库银行的基本规定，国库银行的职责任务，国库银行体系及其管理体制，构建国库银行的重要意义等方面所做的分析和讨论，显然是非常有限的和非常初步的。很多重要问题，比如构建国库银行的可能性和可行性问题，构建国库银行的法制基础问题，构建国库银行的配套条件问题等等，还尚未涉及和讨论。即使文中涉及到的一些问题，比如文献及其评述等等，显然还不太系统和深入。在有的地方可能还不那么准确和恰当。又比如，在一些要点构想和方案设计上，还尚嫌不足和充分。一些论说也还需要深化和拓展。整个构想的系统性、完整性和可操作性还有待于提高，等等。因此，我们在这里所做的工作还只是一个非常有限的开端，本文提出的任务还远远没有完成。这恰恰是我们下一步所面临的任务和需要做的工作。
（2004年9月21日）
主要参考文献：
1、贾康 阎坤 周雪飞：《国库管理体制改革及国库现金管理研究》，《管理世界》，2003年第6期。
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6、项怀诚主编：《中国政府预算改革五年》（1998---2003），中国财政经济出版社，2003年12月第1版。
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9、Ali Hashim and Bill Allan：《国库参考模型》，章彤 译/校，中国财政经济出版社，2003年11月第1版。
