谨慎灵活的外汇储备管理和适当的资本管制是保障一个国家金融安全不可缺少的手段。20世纪八、九十年代一些新兴市场经济国家过早地放松资本项目的管制。而当这些国家经济或金融形势恶化时，表现为货币危机的金融危机发生。货币危机一旦发生，国际投机资本或迅速撤离危机国，或对危机国货币进行投机，这些国家为了稳定固定汇率制度，而抛出有限的外汇储备。外汇储备的迅速耗尽迫使这些国家放弃固定汇率制度，而实行浮动汇率制度。浮动汇率制度的实行进一步加剧危机国家货币急剧贬值。我们应该汲取这些国家的教训。当然，我国与其他新兴经济体不同的是，我国现在有着3万多亿美元的外汇储备，且我国的人民币也将逐渐地成为国际货币，这些对保障中国的金融安全是有利的。然而，我们也不能不看到的是，随着我国资本项目完全开放、人民币汇率浮动幅度扩大，或完全实行浮动汇率制度、人民币成为国际货币之后，国际投机资本就将通过各种或明或暗的渠道进出中国。如果一有风吹草动，面对着每天庞大的国际资本的流动，我国现有的巨额外汇储备也可能无济于事。这必将危害我国的金融安全。总之，资本项目的完全可兑换、人民币完全成为国际货币，以及人民币汇率的完全放开虽然是我国经济、金融发展的必然，然而，我们应该及早地研究在这三个“完全”的背景下中国金融的安全问题，以防范于未然。在当前，就是要研究如何根据我国和国际经济、金融的变化，灵活地、谨慎地对外汇储备的规模、结构和投资进行管理，并研究资本项目开放的路径和策略。
总结以上三大支柱的关系是：金融主权的掌握是我国金融安全的前提条件，文件的商业银行体系的构建是我国金融安全的基础，谨慎灵活的外汇储备管理和适当的资本管制政策是实现我国金融安全的手段。
五、自我免疫系统的新型金融安全网的建设
（一）传统的金融安全网与新的金融安全网
传统意义上的金融安全网是以确保银行安全为核心的安全体系，指在银行自身的风险内控之外由中央银行、监管当局以及银行同业编织的一种带有公共性质的安全保护网络。该网络主要由存款保险制度、最后贷款人安排和审慎监管等组成，侧重于通过第三方的激励、约束和制度安排，针对金融危机发展过程中的不同环节设置隔断机制，阻碍危机蔓延。在传统的金融安全网络中，金融监管是“警察”，存款保险和最后贷款人是“救火队员”。应该说，当前，大多数国家已经建立了完善的金融安全网络，以防止经济、金融冲击通过金融系统加以放大。然而，我们认为，传统的金融安全网自身的“免疫系统”而使监管和防护措施集中于事后，具有一定程度的滞后性。而现代金融安全网，不但需要“警察”、“救火队员”，更需要“保健医生”，以加紧金融体系自身的“免疫系统”的建设，从根本上提高金融系统自身抵御风险的能力。
（二）基于“免疫系统”观的新金融安全网
国家审计局刘家义审计长在其提出的“免疫系统”观中，指出国家审计在加强对国有资产管理和运用，以及对国家权力运用的制约和监督的同时，要积极开展管理绩效审计，通过发现体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，对政府责任的履行和效能进行审计和评价，对政府配置、运用国家公共资源的效果进行审计和评价。将刘家义审计长提出的具有“免疫系统”功能的国家审计与金融监管有机结合，可以建立一种自我免疫与外部管制彼此融合、相互促进的新型金融安全网。
因此，所谓具有自我“免疫系统”的金融安全网就是在已有的存款保险制度、最后贷款人、审慎监管的基础上，引进金融审计，使四者从不同角度、不同层面形成一种职责分工明确的金融安全网络体系。这里，我们主要讨论金融审计与金融监管在保障中国金融安全中的作用和关系。
第一，金融监管作为金融组织的外部治理主体之一，其对金融组织审慎经营和健全治理机制均提出了要求，并通过行政手段保障金融监管目标的有效实现。因此，金融监管的重点在于风险与控制。而金融审计通过对金融组织实现治理目标过程中的控制机制的健全和有效性的确认和评价，降低金融组织实现监管目标的不确定性。因此，审计的重点在于金融组织的安全运行。两者在有着明确分工的同时，也存在着互补机制，即金融审计为金融监管保驾护航，其成果可以为金融监管提供重要的真实性信息来源，提高金融监管成效；金融监管通过对金融机构治理原则和组织目标的优化，为金融审计提供一套成熟的监督和评价原则。
第二，金融审计不仅对金融监管进行监管，也要对金融监管者开展绩效审计，以促进和加强宏观金融监督、完善金融监管体制。从审计监督的角度对金融监管部门实施再监督，有利于完善金融监管体制、规范监管主体行为。金融审计通过对金融监管者的合规性、科学性和有效性的监督和评价，能不断促进监管体系的完善和监管职能的改进和监管资源的优化配置。只有这样，监管才能富有效率，才能取得良好的监管绩效，也才能更好地履行金融监管经济责任。金融审计关注的是金融监管的目标和结果，倡导和促进形成一种全新的、面向结果的监管理念。
第三，以“免疫系统”功能明确定位金融审计，能避免金融审计和金融监管定位不清造成的“监管过度”和“监管真空”，完善国家金融安全网络体系。在这种新型金融安全网络体系中，金融机构既受到金融监管部门的监督，也受到金融审计部门的监督，从而从根基上保证了我国的金融安全；金融监管部门也不再游离于监管体系之外，而要受到来自于金融审计部门的监督，从而使金融政策的制定与执行更加有效，从更高层次上保证了我国的金融安全；金融审计部门通过对微观金融机构和宏观金融机构的监督，更能发现中国金融安全中存在的问题，并向微观和宏观金融机构，以及中央和地方政府提供金融安全信息，避免金融监管漏洞。
综上所述，基于国家金融安全“免疫系统”观的金融安全网应包括存款保险制度、最后贷款人、审慎监管和金融审计四个部分。
第四节重视引进国外战略投资者的金融安全问题
在国有银行引进国外战略投资者的进程中，银行控股权成为一个核心的问题。按目前银监会的规定，外资入股中资银行总比例不能超过25%，单个外资不能超过20%。温总理在出席十届人大四次会议记者招待会时，明确讲到要保持国家对商业银行的绝对控股，保持国家对经济命脉的控制权。但在实际中，2004年6月，美国新桥投资购得深发展17.89%的股份，获得了深发展的控股权；2004年8月，汇丰银行获得交行19.9%的股份，并规定，汇丰两年后可将股权比例提高至40%；2005年12月，美国花旗银行等三家外资机构参与对广东发展银行的股权竞购，其中花旗团队的竞购比例达到了49.9%。可以看出，虽然目前在政策上对外资银行获得国有银行的控股权还讳莫如深，但外资银行私下的博弈已经展开。于是，相应的一个问题是，外资控股中资银行是否会危及金融安全，对金融效率又将产生什么影响？
一、保持银行国有控股与维护国家金融安全
金融安全从宏观上讲是保持国民经济的均衡发展，保持币值和汇率的稳定；从微观上讲是保持金融机构的稳健经营。我国国有银行的改革目标是建成具有现代法人治理结构的商业银行，从制度上根除不良资产产生的根源。相对于国有企业，国有银行的改革一直较为滞后，国有银行产生的巨额不良贷款通过剥离或冲销的方式一直在体制内被一次次转嫁给中央财政或中央银行，然而新的机制并未形成，近年来国有银行不良贷款比率控制并没有根本的好转，不良贷款的规模还比较大，一些银行机构还出现了不良贷款反弹现象。因此，加速国有银行的股份制改革成为当前国有银行改革的当务之急。
对国有商业银行引进战略投资者，有两种思路，一是引进国内的投资者，二是引进国外的投资者。引进国内投资者又有两种选择，一是民营资本，二是国有资本。对于民营资本参与国有企业的改革，因为近几年民营资本并购国有企业后频频出现问题（如顾雏军的格林柯尔的溃败，张良宾的朝华系的瓦解），证明在目前市场法制还不健全、市场诚信还较缺乏的环境里，民营资本的介入并不能担当起国有企业改革的重任。但另一方面，如果国有资本参与国有银行的改革，则可能形成另一个问题，就是产权主体的同构，最后导致银行的公司治理机制得不到实质性的改善。因此，通过引进外国战略投资者，来推进国有银行的股份制改革成为不得已的选择。
在引进外国战略投资者的设计中，管理层提出了“三条高压线”，即外资银行不能控股中资银行、外资银行股权有一定锁定期和一家外资银行参股中资银行不能超过两家。其中，对于保持银行控股权的规定最为重要，国家领导人和监管层也多次强调了保持银行控股权对于国家金融安全的重要性。分析起来，其理论意义在于：
（一）保证银行存款的稳定。银行存款的稳定是商业银行生存的基础。中国目前还没有存款保险制度，银行存款的稳定性主要取决于银行的信誉。在国有控股商业银行的体制下，存款者会认为银行的所有者是国家，而国家是不会破产的，他们不会担心存款由于银行破产而遭受损失。保持银行的国有控股，相当于为银行存款提供了一种担保，在中国渐进式的市场化改革进程中，这种担保是必要的。
（二）消除市场投机。国有银行引入外国战略投资者的目的是希望外资机构长期持股，双方共同发展。但外资机构是投资还是投机，很大程度上取决于市场的变化，在市场出现不利变化的情况下，外资机构完全有可能卖掉股份，抽身撤退。在外资只是参股的情况下，外资撤离不会对金融市场带来重大影响；但如果外资持股比例较高，则可能导致金融市场的剧烈波动，甚至引发金融危机。在韩国曾发生过类似的事件。韩国银行业的开放过程中，一些外资机构在获得韩国银行控制权后，缩减这些银行的公司金融部门，增加低风险、高收益的消费信贷，导致支撑韩国经济发展的微观基础——企业信贷规模缩减，影响到韩国经济长远发展后劲。
（三）降低过度竞争。外资银行的进入对我国中小银行将构成强大的竞争压力。在政府掌控金融主导权的条件下，中小银行还会获得一定的保护和政策扶持；但如果外资在金融业占有了较大股份，外资银行凭借其丰富的经验、高素质的人才和先进的客户服务技术和服务理念，对长期受政府保护的中小银行将构成极大的威胁，一些中小银行可能因此而破产，诱发银行业的信用危机。
（四）维护金融主权。经济全球化对发展中国家影响的一个重要方面就是对国家经济主权的挑战。金融主权是一国经济主权的核心组成部分，是一国在货币资金融通事务上享有独立自主的权利，包括货币主权和金融监管主权两个方面。如果外资获得中资银行控股权，外资将实质性地掌控国有银行包括资金、核心技术、人才、客户、网络在内的所有金融资源。由于外资金融机构业务活动的国际化、创新化和多元化，银行监管部门对外资金融机构的监管难度将加大，中央银行的货币政策效力将会削弱，国家金融主权将被不断地被弱化，并极有可能旁落于发达国家及其跨国金融机构之手，甚至导致国家金融和经济的附庸化和殖民地化。
（五）抑制风险传染。外资控股中资银行也必然加重境外金融风险向国内的传染程度。受国际金融形势的变化，外资金融机构在境外的运行风险会不断传递到国内，影响国内金融的稳定。一旦外资主导国内金融格局，外资银行将加速在衍生金融业务方面的创新，导致短期资本在境内外的快速流动，从而可能造成短期对信贷、货币市场的较大冲击，给金融体系稳定带来较大隐患。如上世纪90年代中期，印尼放宽了对外国直接投资的限制，废除了股权比例限制。在金融领域，印尼承诺允许外资对非银行金融机构和公开上市公司拥有100%的所有权。结果，20世纪90年代始于泰国的金融危机很快传染到印尼，外资金融机构的撤资或倒闭，使印尼金融业和经济遭受重创，较长时间都难以恢复。
二、保持银行国有控股与金融效率
前面的分析说明了保持银行国有控股对于维护金融安全的重要性，但我国国有银行引入外国战略投资者的根本目的，是希望建立具有完善的法人治理结构、符合现代企业制度要求的商业银行，以提高银行的竞争力。那么，保持银行控股权对金融效率有什么影响呢？
