第四，政府补助。日本在法院及地方政府的努力下，大大推进了公害健康受害补偿的实施，使污染者承担了更多的经济负担。但是，日本政府又通过对污染企业的援助，确保企业在经营上的安全及成长，体现其“企业国家”的性质。以下是1976年日本企业承担的费用和因实施公害对策而获得的补助的对比。表中的数据显示，1976年企业负担的污染费用为839亿日元，同期因实施公害得到的补助为1400亿元，两者之差为561亿日元。企业不仅未受损失，反而获得了接近600亿日元的政府补助，日本政府通过强制性介入达到保护企业的目的。
综上所述，日本生态补偿政策的特征如下：第一，政府为公害健康受害补偿确立了基本原则，不是基于市场的等价交换，而是基于社会伦理道德、正义和公平。其补偿标准不仅仅停留在最优污染水平上，而是由政府从保证健康的角度，综合考虑整个环境对策来确定。第二，以法律法规为依据，将公害健康受害补偿纳入法律的范畴，并确定补偿的具体项目和费用分摊比例，做到有法可依。第三，政府从严格意义上界定了直接污染者和间接污染者，确定了赔偿者范畴。第四，赔偿的规则由国家确定，通过政策和法律等正式制度推进。为了不削弱企业的竞争力，国家在赔偿的同时又以减税、补偿等各种名目保护企业，体现国家保护企业的性质。这些充分体现了日本生态补偿“以国家政策、法规为纲领”的强制性介入的特征。
二、诱致性介入
在政策和法律的引导下，借助市场机制实现生态补偿，这种介入属于诱致性介入。美国是市场经济最发达的国家，在典型的财政支出项目中也不乏市场机制的运用。下面以土地休耕保护计划（CRP）为例，说明美国生态补偿的诱致性政策介入。
土地休耕保护计划的操作流程如下：美国联邦政府是项目资金主要的提供方，美国农业部是项目实际的推动者和监督者，农民是项目的参与者。在美国政府资金的激励作用下，美国农民自愿选择参与或是不参与该计划。该计划的实施对象是存在一定生态环境风险的农地，在政府支付补贴的前提下，农民承诺对农地展开10-15年的退耕还林、还草等工程，以恢复土地的肥力、实现生态平衡。该计划最早根据1985年的“食品安全法案”提出，当时的目标是休耕4500万英亩耕地。美国“联邦农业发展与改革法”延长了这项计划。如今，该项计划已经执行了20多年，目前休耕保护的土地大约在3640万英亩。
CRP的基本程序是：希望申请CRP计划的农户需在政府规定的期限内向政府提出申请。该申请属于自愿性质，政府并不强迫。在申请材料中，农户要对以下的内容进行清楚说明：自己的土地类型、面积大小、对政府土地补贴的预期值、如何开展退耕。真正制定补偿标准的则是美国农业部。美国农业部在充分地利用了市场，其制定的主要依据是当地的土地生产率和当地的土地租金价格。一般而言，土地的补贴金不会超过这两大因素所确定的标准。需要注意的是，CRP计划并不是一申请即能通过，只有达到一定标准，通过农业部筛选和申请的，才能纳入到该计划。为了粮食生产的稳定性，政府还规定，每个县纳入CRP计划的耕地最多不能高于25％。
诱致性介入意味着政府引导下，市场机制充分发挥作用。CRP计划中市场作用最突出的体现在两点：
（一）补偿标准
计划实施初期，农业局根据申请土地所在地的相对生产率和当地的旱地租金价格，评估、确定一个年度土地租金补贴价格。无论是依据土地相对生产率，还是参照当地租金价格，补贴价格的制定渗透着市场的作用。
在土地休耕计划的实施过程中，一个重要的问题日益显现，即某些耕地环境生态风险较大，但因为其土地生产率高、租金贵，农户要求的现金补贴远远高于政府所能接受的水平，所以反而没有进入休耕计划中。鉴于此，美国农业部门转而采用环境效益系数（简称EBI）作为筛选申请的标准。EBI类似成本-收益分析，野生动植物、水质、土壤侵蚀、空气质量属于短期收益指标，长期效益属于长期收益指标，分别对应相应的权重。实施成本则属于成本指标。EBI的成本-收益分析以权重代替货币单位进行估算和衡量，是市场经济条件下经济主体进行经济活动之前最常采用的评估方法之一。
因此，不论是CRP计划实施初期，还是采用EBI之后，补偿标准的制定都以市场为基础，土地相对生产率、租金价格是市场常用工具，环境效益指数则是市场价格的变形。CRP计划诱致性介入的特征表现得很明显。
（二）项目筛选
CRP计划的步骤是美国农业部根据不同耕地的具体情况及机会成本，制定不同区域的最高补偿标准。农民根据耕地的条件和市场情况，提出愿意接受的最低补偿标准。申请加入CRP计划的项目众多，农业部怎么筛选呢？根据规定，农业部只选择期望补贴价格等于或者低于农业部最高标准的申请项目。进一步地，在符合条件的申请项目中选择成本效益最大化的项目。项目筛选过程类似市场竞标机制。市场定标原则是：中标人的投标能够最大限度满足招标文件中规定的各项综合评价标准；能够满足招标文件各项要求，并经评审的价格最低，但投标价格低于成本的除外。CRP计划中被选中的也是能够最大限度满足各项综合评价标准，能够满足各项要求，并且报价较低的项目，这种筛选机制包含了自愿和竞争的原则。可见，CRP计划虽然表面是政府领衔，但市场并不是配角，市场的收益最大化原则贯彻于每个流程。
综上所述，美国的生态补偿政策具有以下特征：第一，以市场价格为参考的补偿标准。土地相对生产率、租金价格是基于市场形成，环境效益指数是市场价格的变形。第二，以市场收益为参考的筛选过程。报价低、收益高的项目才能够获批，筛选过程体现着市场效益最大化原则。美国生态补偿政策是在政策和法律的引导下，借助市场机制来实现的，这种介入属于诱致性介入。
三、中国生态补偿政策介入的模式选择——“两步走”战略
依据市场机制作用的不同，生态补偿的政策介入分为强制性介入和诱致性介入两种模式。强制性介入偏重政府制定完备的政策法律法规，诱致性介入偏重市场机制的利用。我国应该选择哪一种模式呢？从长远来看，建议“两步走”战略：
第一步：生态补偿初期，强制性介入。当前我国的现实有如下特征：第一，生态效益的市场化衡量体系缺失。改革开放30多年，我国经济建设取得巨大成就。但是与发达的市场经济国家相比，市场机制仍然不健全。体现在生态补偿中退耕土地的经济效益无法完全用市场价格计量、环境效益未形成市场化的衡量体系等等。第二，我国市场经济的特征。美国的市场经济模式是一种有调节的市场模式，国家干预色彩不浓厚，经济运行主要依靠市场机制的自发调节来实现。日本的市场经济体制是一种政府主导型市场经济模式，政府对经济生活进行广泛而深入的干预。两者中，我国与日本的模式更接近，故日本长期以来秉承的“经济靠市场，环保靠政府”理念也适用于我国的生态补偿。第三，生态补偿的意识不足。无论是企事业单位还是个人，普遍缺乏生态补偿意识。要将生态补偿变被动为主动，初期必须采取强制性政策介入，利用政策法规的约束力，逐步培养经济主体的生态补偿意识。如果超前地采用诱致性政策介入，生态补偿就有可能沦为一纸空谈。第四，生态补偿的任务艰巨。我国环境形势不容乐观，哥本哈根会议又作出减排承诺。要短期内改善环境形势，如期实现减排任务，生态补偿必须切实贯彻、立即执行，且只能成功不能失败。强制性介入依靠政府的强制力，能更好地解决时间短、任务重的问题。鉴于以上四个特征，在生态补偿的初期，强制性介入是最适合我国的模式。
第二步：生态补偿成熟阶段，强制性向诱致性转变。在强制性介入政策实施的过程中，我国的生态补偿政策和法规日益健全、社会生态补偿意识也将逐步形成。此时，生态补偿进入成熟阶段，选择诱致性介入模式。由强制性介入转变为诱致性介入，基于以下原因：第一，生态效益的市场化衡量体系日趋完善。在前期的强制性介入补偿中，市场化的衡量标准必将缓慢形成。当市场能准确衡量生态效益时，则具备诱致性介入的条件。第二，生态补偿的最终方向。当成熟的生态补偿市场形成，绝大部分补偿项目都有明确的补偿区域、确定的受益者和提供者、界定清晰的产权，政策介入的主导作用被助推作用所代替。生态补偿的实现在政策助推下，依靠市场机制，在生态补偿市场中交易完成。
现阶段，我国处于补偿初期，生态补偿政策应选择强制性介入模式。怎样搭建强制性的生态补偿政策呢？结合强制性介入的定义，笔者认为，强制性介入模式体现在政府政策的全方位多角度发挥作用、法律法规的强制力。下文构建生态补偿政策体系将体现这一思路。
第三节中国生态补偿宏观政策目标
生态补偿宏观经济政策的目标着眼于生态和人两方面，力图促进生态环境和社会生产力的同步发展，即实现人与环境的和谐。从生态发展角度，主要有减少生态破坏和生态环境建设两个目标。从人的发展角度，主要有保障基本公共服务均等化和发展生态产业两个目标。
一、减少生态破坏
减少生态破坏，是指在经济发展的过程中，尽量减少对生态系统的影响和破坏，保持生态平衡。这是我国发展中极其重要的问题，也是转变经济发展方式的关键。改革开发30多年，我国经济实现了高速发展，但却付出了巨大的资源环境代价。环境污染、生态破坏、资源浪费的情况仍然十分严峻，长期累积的环境问题尚未解，新的环境污染问题又不断产生，一些地区环境污染已经相当严重。主要污染物排放量超过环境承载能力，根据相关报道的数据可知，我国1/5的城市空气污染严重，当地居民长期生活在空气质量劣于三级标准的环境中，身心健康将受损害。1/3的国土面积受到酸雨影响，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大。在我国的主要城市中，估计每年有17万多人由于大气污染的危害而过早死亡。面对如此严峻的形势，我们进行生态补偿的首要目标即是减少生态破坏，实现经济、社会的可持续发展。
二、生态环境建设
生态环境建设，是指对已出现的生态赤字及时修复和重建或者对具有重大生态价值的区域对象进行建设。生态环境建设和减少生态破坏是维护生态安全的两个方面，减少生态破坏重点在破坏程度的减小，生态环境建设重点在建设力度的加大。因此，生态环境建设的意义甚至超过生态破坏较少的意义。其原因在于它阐明了为了保持生态平衡，我们应该做什么、怎样去做。从我国当前的情况来看，生态赤字不断扩大已经削弱了经济社会发展基础。根据相关报道，我国水土流失面积已经高达356万平方公里，以国土总面积960万平方公里来计算，水土流失面积已经达到37.083%。因水土流失而丧失的耕地达4000多万亩，造成退化、沙化、盐碱化草地约100万平方公里。沙化土地面积有174万平方公里，90%以上的天然草原退化，土壤质量和生产力下降。同时，作为人类社会生存和发展物质基础的生物多样性也受到越来越严重的威胁，大量生物物种资源面临濒危或灭绝。因此，要终结我国严重的生态透支，以生态补偿为依托，建设生态环境是非常重要的一个途径。
三、保障基本公共服务均等化
基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。内涵包括全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的自由选择权。对于具有重大生态价值的区域，为了维护其生态服务的功能，必然对破坏生态的相关产业进行限制和禁止，使当地丧失参与高利润产业竞争的机会，地方财力水平受到极大影响。地方政府可支配财力不足、基层财政一直处于“吃饭财政”，又会直接影响基本公共服务水平的提高，使得区域内的基本公共服务水平远远落后于其他地区。换句话说，具有重大生态价值的区域是以牺牲发展机会、减少财政收入和降低基本公共服务水平为代价为全社会提供生态服务。因此，从公平的角度，中央政府应该以生态补偿为途径，加大对这些区域的转移支付，以弥补其财政收入的减少、保障基本公共服务均等化。
