五、政策创新之二：扶持生态项目建设区的后续产业
生态建设主要是根据生态学原理、充分利用现代科学技术和生态系统的自然规律对受人为活动干扰和破坏的生态系统进行生态恢复和重建，实现环境、经济、社会效益的统一。近年来，国家实施了退耕还林还草、天然保护林工程等一系列的重大生态建设工程，为缓解生态系统退化对我国社会经济发展的影响发挥了重要作用。但是，生态建设是长期的系统工程，在国家财力有限，财政补助不可能无限期延长的情况下，找准并发展生态建设项目区的后续产业是巩固生态建设成果、保证生态建设可持续的重要举措。
（一）生态区域发展后续产业的必要性
1、实现可持续发展
以退耕还林为例，在《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》中规定，粮食和现金的补助年限，按经济林补助5年，生态林补助8年计算，到期后可根据农民实际收入情况，需要补助多少年再继续补助多少年。在补偿期将满之时，国家又出台了《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，规定现行退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政安排资金，继续对退耕农户给予适当的现金补助，解决退耕农户当前生活困难。据统计数据显示，退耕还林补助总体上占退耕农户的人均年纯收入，西部400多个工程县中，这一比例高于20%，宁夏、云南等个别县达到45%以上。一旦离开了退耕补助，农户生活依然困难。但仅仅依靠政府的粮食和生活补贴，退耕区域是不可能实现可持续发展的，农户生活困难问题也无法得到根本解决。只有在补偿期内，有意识地选择并发展后续产业，逐步培养地区的自我造血功能，才能实现退耕区域及农户的可持续发展。
2、减轻财政负担
根据有关资料显示，自1999年试点退耕还林工程以来，截止2009年底，中央已投入2332亿元，2010年至2021年中央还将继续投入2000多亿元。未来10年我国将继续实施天然林资源保护工程，投入将达2400亿元。如果实施生态建设项目的区域一直未形成自我发展机制，政府对当地居民的补贴就没有限期。发展后续产业，减轻财政负担，这对财力有限的我国意义相当重大。
（二）生态建设项目区的后续产业选择
1、选择原则
实施生态建设项目的区域，一般是资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。在选择项目时，应坚持“保护优先、适度开发”的方针，既要加强生态环境整治等工程性措施，又要因地制宜发展资源环境可承载的特色产业。保证在维护区域生态安全的前提下，发展后续产业，实现区域的可持续发展。
2、适宜的后续产业
立足生态安全第一，结合生态建设项目区域的具体情况，适宜的后续产业有以下几类：第一，生态农业。生态农业是按照生态学原理和经济学原理，运用现代科学技术成果和现代管理手段，以及传统农业的有效经验建立起来的，能获得较高的经济效益、生态效益和社会效益的现代化农业。生态建设项目区域的生态资源一般较为丰富：有光照、温度、降水等因素构成的气候资源；由地下水、地表水构成的水资源；由山地、高原、丘陵、盆地、平原组成的土地资源和由动物、植物、微生物组成的生物资源。丰富的生态资源为发展生态农业提供了良好的基础条件。第二，生态旅游业。生态旅游业是以吸收自然和文化知识为取向，尽量减少对生态环境的不利影响，确保旅游资源的可持续利用，将生态环境保护与公众教育同促进地方经济社会发展有机结合的旅游活动。生态建设项目区域一般拥有丰富的旅游资源：如高原、雪山、冰川、森林、草地、湖泊、温泉、地热等独特的自然景观，寺庙、古建筑群、历史古迹等独特的人文奇观。这些都是发展生态旅游业的优势。第三，基于人文历史和民间工艺资源的服务业。在生态建设项目区有大量的历史传统建筑，这是我国灿烂传统文化的重要组成部分，也是生态建设项目区的有利条件。如泥人、微雕、木雕、刺绣、编织、铁花、制梳等民间传统工艺，均可以作为后续产业重点发展。
（三）扶持后续产业的政策
实施生态项目前，生态建设项目区的指导方针是“发展优先，适度保护”。实施生态项目后，生态保护跃居第一位。要实现平稳过渡，保证“保护优先，适度发展”，至关重要的措施是政府的后续产业扶持政策。总体看来，扶持政策可以从以下几方面展开：
1、税收优惠
税收优惠，是为了配合国家在一定时期的政治、经济和社会发展总目标，政府利用税收制度，按预定目的，在税收方面相应采取的激励和照顾措施，以减轻某些纳税人应履行的纳税义务来补贴纳税人的某些活动或相应的纳税人。税收优惠主要包括税收减免、优惠税率等直接优惠方式和加速折旧、税收抵免等间接优惠方式。
为了扶持生态建设项目区的后续产业，培养区域内自我造血功能，政府不仅要对区域进行现金补助，而且还应实施税收优惠。主要包括：第一，由当地政府和中央政府共同制定产业指导性文件，确定区域内的适宜后续产业。对从事适宜后续产业的企业或个人，政府应通过一定的税收优惠政策大力鼓励，积极推动。第二，拟定税收优惠年限和力度。税收优惠政策所起的作用是导向性和扶持性的，是一种过渡性政策，因此应根据区域内产业发展的实际情况和政策实施效果来确定优惠年限和优惠力度。第三，根据企业经济活动的绿色度灵活调整优惠力度。绿色度即绿色的程度或与环境友好的程度。对环境的负面影响越小，则绿色度越大，反之则越小。税收优惠不能一刀切，并非只要从事生态农业、生态旅游业或基于人文历史和民间工艺资源的服务业就给予同等的优惠力度。优惠力度与绿色度挂钩，在从事适宜后续产业的企业中，绿色度越大的企业可获得更多的税收优惠，反之亦然。
2、财政补贴
财政补贴是指国家财政为了实现特定的政治经济和社会目标，向企业或个人提供的一种补偿。生态建设项目区的居民和企业之前从事的不是生态农业或生态旅游业，而是对环境有一定污染和破坏的工业和农业。在发展后续产业的过程中，大多数都处于起步和创业阶段，资金短缺，技术薄弱，需要财政补贴才能渡过难关，逐渐壮大实力。同时，生态农业与传统农业相比需要更复杂的新技术，如立体种养技术、农村能源综合技术、庭院经济的开发和利用、绿色食品生产技术等。通过财政补贴能够为新技术提供相应的资金支持，解决急需的技术瓶颈。
3、后续产业发展基金
实施生态建设项目的受益者是全社会，而社会利益的代表是各级人民政府，因此，政府应牵头建立后续产业发展基金，为支持生态农业、生态旅游业等提供财力保障。后续产业发展基金的筹资来源以财政资金为主，主要依靠中央和地方两级政府的投入。与税收优惠和财政补贴的不同在于，后续产业发展基金具有相对稳定性，即为每个生态项目建设区域都固定地预留后续产业的发展基金，基金的金额与区域人口、后续项目直接相关。对于后续项目发展特别好、且绿色度较高的区域，可适当上浮基金金额。
（四）需要注意的问题
为培养可持续发展能力和减轻财政负担，国家可以利用税收优惠、财政补贴、后续产业发展基金等手段扶持生态项目建设区域发展后续产业。在扶持过程中以下几个问题不能忽视：
1、妥善处理发展与保护的关系
在后续产业的发展过程中，保护生态是首位的，发展是其次的。这主要基于：第一，指导方针。“保护优先，适度发展”是指导方针，这就意味环境保护的重要性远远大于发展，发展中只能在确保环境生态保护的前提下才能进行。当发展和保护相冲突时，发展服从保护，牺牲发展，确保环境保护。总之，发展服从于服务于保护，发展的目的是为了更好地实现保护。第二，区域定位。实施生态建设项目的区域，一般是关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。独特的生态价值决定了保护生态是区域的首要任务，发展则退居其次。
2、扶持的期限
政府对退耕农户的财政补助有期限，同样地，政府对后续产业的扶持也不能无限期延长。之所以确定扶持期限，一是防止个人或企业过度依赖政府，缺乏自力更生能力；二是避免扶持政策成为变相的无限期财政补助。扶持期限的确定既要推动后续产业发展，又要避免扶持过度。因此，应根据区域经济水平、产业基础，确定适合不同区域的扶持期限。对于基础比较薄弱的落后地区，可适当延长扶持期限。
3、避免一刀切
扶持政策要体现公平原则，但应避免一刀切。税收优惠、财政补贴和后续产业发展基金不能平均分配。扶持的重点是生态项目建设区中的落后区域，优惠、补贴和基金应向落后区域倾斜。扶持的产业是不对生态产生破坏的后续产业，扶持的力度应与企业活动的绿色度挂钩。这意味着，即使从事的是农业、旅游业或服务业，如果绿色度不达标，同样不能获得政府扶持。
