根据IAIS2003年发布的《保险监管核心原则》，保险市场行为监管应包含三方面内容：规范保险公司和保险中介的行为、加强保单持有人的权益保护、防范和打击保险欺诈。可见，市场行为监管强调保险公司及保险中介者应按照公开、透明的原则参与保险交易活动，不得利用自身在保险市场中的强势地位侵害处于弱势地位的保单持有人，同时，应防范打击保险欺诈行为，加强保单持有人的合法利益保护，创造良好的保险市场环境。偿付能力监管主要是监管保险公司的资产负债和财务状况，防范由于偿付能力不足导致保险公司出现经营风险，保护广大保单持有人的利益和收益的安全。保险公司治理监管则通过引导和督促保险公司建立有效、科学的内部治理结构，塑造健康自律的保险公司，避免其高风险投资或其他违规行为对保单持有人利益的可能损害。保险公司治理监管是保险监管发展到一定阶段的产物，在保险监管中具有重要地位。目前，不少国家将保险公司治理问题纳入到监管视野中，政府对保险公司治理的监管也日渐严厉。一些国际组织更是高度重视保险公司治理监管问题，并为此制定了专门的监管指引。如，IAIS十分重视保险公司治理问题，在1997年首次发表的保险监管核心原则（ICP）中，即将保险公司治理结构监管列为重要内容，并在此后的修订中不断强化和细化保险公司治理监管的内容。
从我国的国情来看，随着保险市场的逐步完善，“市场行为、偿付能力、公司治理”三位一体的现代保险监管框架已逐步建立。政府要在加强保险市场行为监管的同时，注重偿付能力监管为核心，同时将监管范围从对保险合同的订立和履行的监管扩展到对保险公司内部治理机构的监管，有效构建防范风险的五道防线，即以公司治理和内控为基础、以偿付能力监管为核心、以现场检查为重要手段、以资金运用监管为关键环节、以保险保障基金为屏障，真正保护保单持有人的利益。
6.3.2.2完善保险监管机构的权利制衡机制
公共利益理论认为，市场失灵的存在导致社会资源的无效率配置，代表公共利益的政府介入将缓解这一现象。然而，政府监管同样会出现失灵。保险监管当然也不例外。由于在监管过程中往往会受到不同利益主体（尤其是大型的保险公司）的影响，保险监管机构能否始终代表保单持有人的利益以及保险监管是否有效率存在疑问。因此，应通过一系列的合理的制度安排对保险监管人员或机构的机会主义行为进行约束，避免保险监管目标的偏离。具体来说，可以从以下几个方面着手：一是在法律法规中进一步明确保险监管人员的权利及职责，使实践中的行政不作为行为及不法行为得到规制；二是落实保险监管责任制，建立保险监管的自我监督和自查机制，提高保险监管者的监管责任心；三是建立对保险监管机构的外部监督机制。在前文，我们通过博弈分析得出了声誉机制对于监管者的显著约束，因此我们应积极发挥社会媒体等外部力量的威慑作用，加强对保险监管者的外部约束。
6.3.2.3完善监管信息披露制度，提高保险监管透明度
信息不对称是市场失灵的重要表现，是影响市场效率的关键所在。目前，我国保险监管的法律、法规、行政措施已相继制定，形成体系，但是由于监管透明度不高导致监管效率不如预期。鉴于此，我国政府监管应致力于营造一个公开、透明的保险监管环境，使各市场参与主体充分了解监管信息。比如，定期披露保险监管的工作内容和成果；加快制定保险行政审批制度和保险违法行为处罚制度，促进保险监管的标准化和程序化；加强对保险公司及保险中介者违规行为的查处并及时披露相关信息；此外，当保监会发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序、严重损害保险行业形象或者扰乱保险市场秩序的虚假或者不完整信息时，应在职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。当然，自我国加入WTO以来，透明度问题已开始引起高层重视，并采取了一些措施。如，近年来，我国保险市场上出现了“假保险公司、假保单、假赔案”的三假问题，严重地扰乱了保险市场，严重损害了保险行业信誉和保险当事人的利益。为保护保单持有人的合法权益，2009年6月，我国保监会研究制定了《保险业打击“三假”工作方案》，并做了及时的通报。自保险业打击“三假”专项工作开展以来，全行业共发现和查处各类假冒保险机构案件32起，涉及保费金额1804万元；各类假冒保单19万余份，涉及保费金额8220万元；各类虚假赔案16302件，涉及赔款金额4.19亿元。
总之，保险监管是保单持有人利益保护制度中的最重要环节，推进保险监管制度建设，完善保险监管体系，真正做到为广大的保单持有人“保驾护航”。
6.3.2.4构建多维度的保单持有人利益保护的非政府监督机制
由于受保险信息披露质量、保险监管资源及监管成本等方面的制约，保险监管的实际效果与保护保单持有人利益的期望目标之间往往存在一定的距离。因此，为保证保险监管发挥其应有的作用，我们还应健全相关制度，借助多渠道的非政府监督力量，为政府监管做有力的补充。
第一，应加快保险业诚信制度建设。具体来说，一方面，应加快信用评级制度的建设。目前，在国外的保险公司市场上，一些有名的信用评级公司如贝斯特公司（A.M.Best）、标准普尔（S&；P）、穆迪（Moodys）等保险评级对保险公司改善其偿付能力状况起了积极的推动作用，为保单持有人选择保险公司也起到了很好的指导作用。在我国，应尽快引进或支持建立相应的保险评级机构，通过建设信用评级制度促使保险公司诚信履行保险合同义务的责任。另一方面，应推行违信惩罚制度。在建立、健全诚信法律制度的同时，应加强对现行法律法规的执行力度，促使保险行为主体遵守法律法规，应引导鼓励保险诚信行为，对失信行为依法惩治，增大失信者的利益成本、道德成本乃至政治成本，促进保险诚信制度的建立。此外，还应建立行业诚信查询系统，向社会公众披露保险公司和从业人员的诚信状况，减少保单持有人的维权成本。
第二，整合保险行业协会、金融咨询机构、媒体等社会资源，构建保单持有人利益保护的非政府监督网络。首先，自律组织具有信息优势，其对成员的监督成本小于政府管制，是重要的非正式制度约束。自律组织的约束力虽然不像正式制度那样具有“第三方”强制性，然通过组织内部的“排斥”和“惩罚”机制，它能起到正式制度无法替代的作用。其次，新闻媒体、咨询机构、评级公司等在现实保险市场中充当着社会监督人的角色，这种社会监督具有普遍性和及时性特征，具有政府管制无法比拟的优势。如美国的保险市场上有美国保险协会（AIA）、美国代理人和经纪人委员会（CIAB）、风险和保险公司管理协会（RIMS）等大约十多家保险业职业和行业协会，以及保险服务所（ISO）、美国保险服务协会（AAIS）和美国劳工补偿保险联合会（NCCI）等多家保险咨询机构，它们构成了美国政府监管的有益补充，且在不同的领域为保护保单持有人的利益发挥着不可或缺的作用。事实上，我国保险市场上许多保单持有人权益受损的案例都是由媒体或舆论曝光后才受到保险监管机构的重视和调查。可见，非政府监督机制对净化保险市场起到了积极的推动作用。笔者认为，目前我国的社会监督制度还很不完善，其正向效应未充分发挥，因而应建设和完善我国现有的非政府监督机制，具体来说，表现为：
一是合理界定非政府监督的地位及职能。在整个保险监管体系中，应肯定非政府监督的重要作用，赋予非政府监督机构和个人的监督职权。
二是切实发挥保险行业协会的自律监管作用。保险行业协会是保险市场中不可忽缺的重要组织，它是保险公司的自我约束机构。与政府行政监管相比，保险行业协会在保护保单持有人利益方面可发挥其独特的优势：在宣传和交流上，保险行业协会可利用其地位优势统计和发布行业信息，并为保单持有人和保险公司搭建沟通交流的平台；在促进保险公司自律行为上，保险行业协会可以在调研以及征求各方意见的基础上出台自律性文件或公约，定期、不定期地组织开展自律检查，增强自律文件的执行力；在维护保险市场秩序上，保险行业协会可及时针对保险业发展中出现的新情况、新问题组织制定一些行业规范和准则，规范保险公司的市场行为，提升保险业的公信力。由于行政监管在查处和执法上具有时间和空间上的不完备性，而保险行业组织在管理上的柔韧性恰好可以弥补行政管理上的不足，同时，它还是市场参与者表达意愿和建议的重要渠道，对市场保持公正、发扬民主政治其到积极的作用。
三是构建社会监督信息的共享网络。充分发挥社会监督机构和个人的资源优势，打造多维度的社会监督网络，及时地、有组织地发布保险市场的相关信息，为保单持有人做出正确的保险购买决策提供帮助。另外，还应建立社会监督组织的保护机构，减少监督者面临不法侵害的威胁，提高社会监督的安全性和积极性。
6.3.3我国保单持有人利益法律保护的支撑制度构建
一般来说，一项基础制度安排的可行性和有效性必然要求一系列的次级制度安排作为支撑。否则，即便有明确的法律法规对保单持有人利益进行保护，然由于该项法律在技术和方法上不具有可实施性，保单持有人利益的法律保护就成为了一句空话，其利益被侵害将成为一种普遍现象。因此，除了加强保单持有人利益保护的基础性法律制度安排之外，我们还必须落实和基础性法律制度实施相关的次级制度安排。对于我国的保险市场而言，拓宽保单持有人司法救济制度、完善保险保障基金制度以及保单持有人保护协会制度等一系列旨在保护保单持有人利益、降低交易成本的次级制度安排都是不可或缺的。
6.3.3.1构建保单持有人申诉机制
在IAIS和OECD的保险公司治理监管的相关规定中，强调了建立保单持有人和其他利益相关者的申诉补偿制度（redress mechanism）。《OECD保险公司治理原则》（2005）的第十二条原则即为“申诉”，规定应建立相应的申诉机制，赋予现实的或潜在的保单持有人向保险监管机构或法院进行申诉的权利，以确保其（在利益受损时）获得合理的补偿。该《原则》还规定应鼓励建立多样化的申诉渠道，如通过内部争议处理机制或设立独立仲裁员或申诉专员（ombudsmen）等，以提升社会公众对保险行业的信心，促进保险业务实践的效率。长期以来，我国司法界保险法专家严重不足，加上保单持有人受损后申诉机制不完善，这些都间接助长了保险市场上大量侵权行为的滋生。因此，为改变这一现状，我国应积极借鉴国际保险惯例和国外先进经验，拓宽司法救济途径，一方面，可以在保险诉讼中引入集团诉讼机制，既鼓励保单持有人单独提起个人诉讼，也便利其通过集体行动提高诉讼成功几率；其次，还应建立多元化的申诉机制，通过建立专门的保险申诉机构或申诉专员，建立行政调解、社会调解、诉讼等多种方式维护保单持有人的合法权益。
6.3.3.2进一步完善保险保障基金制度
保险保障基金素来有“保单持有人的最后安全网”之称。世界上保险公司破产的情况并不少见，在美国，1969～2002年间，有871家财险及意外险公司破产；1978～1991年间，有279家寿险公司破产。在日本，1997～2001年间，有7家寿险公司破产；2008年10月，具有119年历史的日本大和生命保险股份有限公司受金融危机影响宣布破产。鉴于此，国际上许多国家和地区都已建立了保险保障基金制度以保护破产保险公司的保单持有人。国外的实践表明，保险保障基金制度的建立为完善保险市场的推出机制，保护保单持有人的利益，深化保险市场的发展发挥了重要的角色，是保险业最后风险承担者。目前，我国已初步建立了保险保障基金制度，并成立了保险保障基金公司，在解决新华人寿违规使用资金事件中也发挥了一定的作用。虽然截止当前为止，我国尚未有一例保险公司破产或倒闭，但这并不意味着以后也不会发生。随着保险市场开放程度加大，竞争局面日益严峻，优胜劣汰的市场机制必然将发挥其应有的作用。因此，应进一步完善我国现行的保险保障基金制度，深化制度建设，促进基金管理的专业化、市场化运作，切实有效地保护保单持有人的利益。笔者认为，应加强以下几方面的努力：
