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第30章 公共利益、民主与欧美广播电视的新自由主义化(3)

在卫星电视领域,英国政府不仅在面对默多克的强硬手段时显得束手无策,甚至还提供给他一些优惠政策。由于默多克在英国媒体行业有相当规模的投资,他的新闻公司被禁止进入英国电视业界。但默多克还是于1989年在卢森堡注册了专门面向英国的卫星电视频道“空中电视”。1990年,默多克的卫星公司兼并了另一家设在英国本土的卫星电视公司,在伦敦成立了BskyB。显然这一举动违反了刚刚生效两天的英国新《电视法》,而且默多克事先也没有通报英国广播电视管理部门,但英国政府默认了这一事实。不仅如此,BskyB还获准可以不承担普通电视必须遵守的欧盟有关欧洲节目内容的规定,而其制作的新闻也不受任何管制。有宽松的节目政策,又有新闻公司在英国报业的高额利润做后盾,BskyB在头几年亏本数亿英镑以后,于1993年开始赢利,并开始在英国电视业中站稳了脚跟(Franklin,1997:199—201)

英国广播电视市场化的另一重要步骤是1990年的《广播电视法》。这一法案旨在把竞争机制引入由ITV垄断的商营领域。但该法案从一开始就备受争议,讨论期间产生了440条修正案。首先,这一法案原定把第三频道ITV各台原来三年的执照期延长至十年,执照以投标的方式拍卖给出价最高者。这一不考虑投标者对节目质量许诺的绝对商业原则立即遭到诸多反对,于是法律最后规定了一定的质量标准,如节目必须多样化,黄金时间有一定的新闻时事节目等,并规定在特殊条件下,执照可以卖给出价较低,但许诺质量高的投标者。其次,这一法律没有采纳把第四频道私有化的主张,重申了这一频道提供非大众口味节目的原则。与此同时,法律要求这一频道从1993年起自己卖广告。不过,为了阻止这一频道的商业化,这一法案又为第四频道设计了一套财政收入的“保险”计划,赢利时给ITV各台一定的“保险费”,亏钱时由ITV各台给予补贴。再次,根据规定,由政府招标成立另一家由广告资助的商业电视频道,即第五频道。这三方面的改革结束了ITV在广告方面的垄断地位,把对广告的竞争引入了英国商营电视领域。

在产业结构方面,英国1996年的《广播电视法》也是稳中有放。这一法案对任何一家公司所能拥有的电视台数量已经不设限制,只是规定观众数量不能超过商业电视总观众数的15%。与此同时,该法案规定非英籍和非欧洲经济区的投资者以及拥有20%以上的英国报业的公司不准拥有英国无线商业电视台和广播电台(Franklin,1997:209)。这防止了英国媒体过分集中,并鼓励了一定程度的兼并。

总之,英国广播电视市场化的进程比较细碎,但是各种措施加起来,也造就了国内电视业深刻的变化。以BBC/ITV为核心的公共广播电视仍占统治地位,而且BBC的收视费制度也得以维持,但BBC的商业化与有线电视、卫星电视、第五频道的引入,以及商营领域内对广告争夺的出现,势必改变整个体制中各方力量的对比与竞争形式。

在美国,虽然新自由主义化政策在1970年代已显露端倪,大规模的广播电视放松管制却始于1980年代初,以1996年新的《电信法》的通过为高潮。联邦通讯委员会针对广播电视节目内容所出台的大部分法规在1980年代就已被取消。如1981年和1984年,联邦通讯委员会分别取消了对电台、电视台在广告时间上的限制和关于必须提供新闻时事性节目以及地方性节目的规定,电台、电视台也不再要求保有节目记录以便公众查询。1983年,联邦通讯委员会取消对儿童节目的各种指导性意见,包括必须提供教育性节目,每天都应安排儿童节目,并且应该根据不同年龄段的儿童收视习惯来安排节目等规定。1987年,著名的“公正准则”也在各种公共利益集团的一片反对声中被废除。在产业结构方面,美国的管理部门与英国政府别无二致,不仅对默多克的商业攻势毫无招架之力,还必须为他的FOX电视网在美国立足大开方便之门。与此同时,联邦通讯委员会原有的一些用来限制媒体集中的措施或被取消,或被放宽。比如,每家公司可以拥有的电台、电视台数从1980年代的7家增加到12家,而到了1996年的新的《电信法》,只要每家公司的全国观众数不超过30%,也就不会限制各传媒集团所能拥有的电台、电视台数量。电台、电视台的执照期限由原来的5年延到了8年。为了保证电台、电视台业主的相对稳定,促使他们关心地方利益,联邦通讯委员会原来规定新业主三年之内不准转卖新买来的电台、电视台,这一期限到了1996年则被减到了一年(U.S.Telecommunication Act of 1996)。另外,联邦通讯委员会用于促进电视剧制作领域的公平竞争,保护独立制片人利益的所谓“经济利益和辛迪加规则”,即不准ABC、CBS和NBC三大网拥有电视剧所有权和辛迪加权的规定也在1995年底被取消(Sterngold,1997)。

美国在有线电视自由化发展上所走过的道路比较曲折,经历了限制—放松—再限制—再放松的过程,原来用于限制有线电视发展的一些措施从1970年代开始被逐步取消,这使得CNN这样的有线电视“超级台”的发展有了可能。但在开放有线电视市场的同时,考虑到国会和公共利益活跃分子的督促,以及地方政府在有线电视网的建立过程中的作用等因素,有线电视经营者在提供公共服务方面做了一些努力。比如,各地方的有线电视网一般提供专门的社群参与频道,方便和协助一般的民众和各个社群组织制作和播出电视节目。另外,从1979年起,有线电视经营者也资助了专门报道公共事务和美国国会活动的有线电视和卫星公众事务网——C-Span。作为1980年代里根上台后“放松管制”的一部分,1984年的《有线电视法》放开了有线电视基本费率,规定了联邦政府和地方政府在建立有线电视网中的权限,并取消了有线电视经营者必须为公众、政府和教育性机构提供频道的法律要求。这一法案,加上联邦通讯委员会后来允许常规广播电视经营者和电讯经营者进入有线电视业的规定,使美国有线电视业出现了地方垄断和全国性集中的局面,其基本费率在1984年和1992年之间增长了4倍,有线电视入户率到1990年代初只达到60%(Rideout and Mosco,1997:94)。由于社会各界的压力,美国国会不顾有线电视业界的反对和布什的否决,1992年强行通过了《有线电视消费者保护和竞争法》。该法案重新赋予了联邦通讯委员会在基本费率和地方政府建立有线电视网等方面所拥有的部分控制权,并要求有线电视必须转播所有的常规电视频道,基于这一法案的影响,有线电视基本费率在1993年与1995年之间曾一度下降,电子传播各领域也由于跨行业投资方面限制的放宽而开始相互渗透。1996年的新《电信法》则不仅又放开了有线电视基本费率,而且旨在推动传统的电视业、有线电视业和电话、计算机通讯各领域之间形成全面融合、全面竞争的态势。

综上所述,欧美广播电视界1980年代以来的这场变革是深刻的、历史性的,同时以下几方面值得注意。第一,虽然市场机制在各国广播电视体制中所起的作用明显增加,各国市场化的程度还是很不一样的。比如,在新闻时事方面,美国已对广播电视没有任何要求,而英国则继续要求私营广播电视在黄金时间播出新闻时事节目;在广告时限方面,欧洲各国的标准也很不一样,法国公共电视平均每小时只准播6分钟的广告,英国每小时平均7分钟,最多不能超过7分半钟,而在葡萄牙,每天最多可有5%的电视广告时间,每小时可播12分钟的广告(Traquina,1995:229)。又如,美国电视台可以出现整个30分钟的儿童节目变成了玩具广告的现象,而欧洲的一些国家仍然规定儿童节目前后以及中间不准插播任何广告。

第二,各国法规改革的过程是一个充满了争斗和妥协的过程,其中多多少少有一些“重新管制”(re-regulation)的成分,同时,这一过程也并不意味着规则条数和管制机构的减少。英国在这方面比较明显。上文没有提到的德国广播电视市场化的过程比英国更加谨慎,各方面的争斗使整个过程放中有收。倘若说英国市场化最终有可能动摇原有的BBC/ITV公共广播电视体制的话,那么德国联邦宪法法院在1986年至1994年的一系列判决中则明确表示,引入私营电视的前提是“保证公共系统的继续存在和发展”(Humphrey,1996:186)。德国一方面大力引入新技术和新的私营频道,一方面对私营领域的各频道严加管理,从宪法的高度保证公共广播电视及其价值体系在今后的主导地位。即使市场化脚步走得比较仓促的法国、意大利,也有一些“重新管制”的措施,法国右翼政府在把公共广播电视部分私有化的同时,在1986年的《广播电视法》中也采取了一系列复杂的限制传媒集中的措施。社会党在1988年重新执政后,虽然没有把法国一台重新国有化,但通过公共投资建立了一些小规模的公共服务频道,包括另一个专门弘扬法语文化的卫星频道La Sept。与此同时,法国政府采取了其他一些保护和发展法国影视业的措施,并在欧盟积极倡导文化保护主义的政策。1990年代初起,意大利社会各界就开始高度关注贝卢斯科尼在私营广播电视领域的统治地位,他们纷纷要求政府加强对广播电视的管理,这一反私有化的逆流导致了1990年的《广播电视法》。该法案在一定程度上限制了贝卢斯科尼媒体集团的继续扩张。另外,这一法案对广告的时间和次数也做了限制(Herman and McChesney,1997:172)。还有,在欧洲,从1980年代后期开始,欧盟和欧洲议会在广播电视管理领域起着越来越大的作用。虽然欧盟的总政策是促进区域广播电视的市场化,但在某些方面欧盟的政策也凸显其“重新管制”的一面;在美国,虽然“重新管制”的成分少了一些,但有线电视自由化走的也是有进有退、一波三折的道路。由于儿童节目领域在1980年代的市场化和商业化曾招致社会各界怨声载道,直至1990年代初,以《儿童电视法》的通过为标志这个领域走上了重新管制的道路。从1997年秋季开始,各大电视网又被要求提供一些教育性的儿童节目,而且每星期必须有3小时的儿童节目。

第三,虽然欧洲各国除奥地利和爱尔兰以外,或多或少地引进了商业广播电视体制,但到目前为止,只有法国把原有的主要公共电视频道私有化。而且,虽然各国公共广播电视机构的力量相对被削弱,但没有一个国家抛弃公共利益的原则,完全把广播电视当做一般产业对待。即便在美国,集中反映了市场化思潮的1996年《电信法》也没有抛弃公共利益这一概念。正如一位学者的评论,这一法案是把公共利益放到市场上去做“双重赌博”:给传媒集团松绑会促进竞争,这是一种不能保证发生的前景;而竞争能实现公共利益,保证社会稳定和民主行为,这又是一种不能保证出现的期望(Aufderheide,1997:274)。这是前所未有的赌博,而且立法者也不是没有矛盾和顾虑的。实际上,该法案一方面对市场充满了信心,主张用市场来代替国家对传播产业结构方面的管理,一方面又对不加管制的市场可能在暴力、色情方面所产生的结果心存疑虑,以至于在这些方面出台了比以前的法律还要严格的内容控制审查条款。在暴力方面,为了保护儿童,这一法案要求电视台对节目内容分级,并要求今后的电视机装上过滤暴力内容的“防暴卡”(v卡)。这实际上是把电视台所应负的社会责任转嫁给了家庭,尤其是父母身上。此外,在因特网发布色情和各种歧视性内容方面,这一法律不惜违反美国第一宪法修正案,规定了严格的内容限制,以及包括罚款、囚禁等严厉的处罚措施。因此有关条款在1997年被美国最高法院以违宪为名推翻(Greenhouse,1997)。

美国1996年《电信法》是连续政策过程中的一环。20世纪90年代末,时任美国副总统的戈尔成立了一个传播政策委员会,着手研究如何促使电视台在拿到免费的数字电视频道后履行维护公共利益的义务等议题,有的议员要求电视提供低价的政治广告时间,还有一些人甚至建议恢复联邦通讯委员会早已废除的“公正准则”。

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