第36章 全球电信危机和产业重组的困境：新自由主义政策的破产(2)

席勒列举了导致这次电信危机最直接的四个宏观政策原因。首先，1996年的美国联邦电信法引发了美国电信业空前的兼并和投资热潮。这一立法全面放宽联邦通讯委员会对美国电信与传媒业从所有权到经营权的管制，打破部门垄断，鼓励长话与本地运营商之间、电话业与有线电视业之间的竞争，把新自由主义的政策导向推向了高潮。为了在新的竞争环境中生存，各电信公司纷纷集资开拓新市场，兼并竞争对手。其次，1997年世界贸易组织（WTO）的基本电信协议增加了在世界各地区电信业的各个环节允许进行投资的条款。一时间，各电信公司争先恐后购买各国私有化的电信公司的股票，斥巨资在全球“铺天、盖地、下海”架线织网，建立合资或独资企业，进入移动通讯和宽带等领域，在国内外全面抢滩全球电信业。再次，因特网的崛起，对网络投资的盲目乐观，以及随后网络泡沫的形成不仅使电信业本身为开拓网络市场而疯狂投资，并且使整个经济体系对作为网络支柱的电信业更加充满投资热情。在1996年至2000年间，美国本地电话运营商以每年1000亿美元的巨额资金投入电信设备，以期凭实力在竞争中获胜。最后，一个看似不相关的宏观世界经济因素，却起到了在原本已经过热的电信投资领域火上加油的作用。1997至1998年之间爆发的亚洲金融风暴使美国放松了银根，由此大量资本源源不断地涌向了本已近乎疯狂的股票市场，而被公认为新经济宠儿的电信和信息业理所当然地成了资本最钟情的对象。

结果就不言自明了。据估计，美国长途电话的能力在短短5年内增加了500倍，网络容量极度过剩，需求不足。竞争发展到了你死我活的程度，甚至在电信公司内部新旧业务部门之间手足相残的局面时有发生，于是出现了自上个世纪20年代末30年代初经济大萧条以来本地电话商所服务的电话线路数量首次减少的情况。也正是此时，骑虎难下的Worldcom财务部门、华尔街的电信分析家、金融机构和股票经纪人开始以做假账、虚假分析、内部交易等不规范和非法行为来欺骗和安抚投资者，把一直以规范自居的美国资本主义推向了腐败的深渊。一夜之间，资本抛弃了宠儿，电信业的危机波及金融业，作为基础产业的电信业的极端不稳定的状况牵动着全球的政治经济神经。

据席勒分析，目前美国电信政策界就如何摆脱危机与如何恢复资本对电信业的信心等方面并没有达成共识。美国的主要电信公司是美国两党的大宗政治捐款者，它们左右着政策走向。竞争和继续放松管制的声音在政界和业界仍然不绝于耳。但一些有识之士已经开始呼吁美国在新的历史条件下对过去几十年电信业的产业策略和公共政策进行深刻反思和大幅度调整的必要性。有人进而提出电信政策应在新的层次上回归到以公共利益为核心的管制体制。联邦通讯委员会主席鲍尔在向美国国会提供的证词中建议，通过联邦政府的干预加快宽带服务的推广，支持长话与本地电话公司的兼并，并前所未有地要求出台新的法案以给予联邦通讯委员会对数据通讯，包括因特网骨干网的管制权力。此外，美国联邦政府也急于在国家安全的名义下向危机中的电信业输血。席勒由此认为，巩固寡头垄断势力，向普通家庭用户收取新的服务费用，增加联邦政府的电信订货，强化政府对信息业的引导角色，将成为美国电信业摆脱危机的手段。他认为，在这一过程中，得益的将是美国的军事和商业利益集团，付出代价的是普通的电信用户、纳税人，以及在危机中失业和在朝不保夕的环境中工作的电信业普通雇员。

作为一位关注公共利益和社会平等，认为电信不应该仅仅是被资本利益所操纵的学者，席勒对这样的政策安排当然表示不满。他呼吁，在目前向信息资本主义转变的关键而痛苦的历史时刻，美国应该从1920年代末及1930年代初的那场危机以及随后的新政中吸取教训和经验，设立一个广泛参与的、类似于罗斯福政府的“临时全国经济委员会”的公共政策论坛，用以充分检讨电信这一关键基础设施乃至整个社会的信息供给系统的目标和功能。

席勒对目前这场危机的深层政策根源的分析可谓入木三分，而且，虽然文章聚焦于电信业危机，以及产业重组与政策调整中的利益得失关系，他的宏观政策分析对理解目前整个传媒信息业的困境也有着同样的意义。与电信业一样，在美国，广电传媒业也经历了一场大转型，从最初公共利益原则管制下的ABC、NBC、CBS三家寡头垄断局面，而后发展到今天的多媒体、全方位竞争态势：比如各种综合和专业传媒频道数目剧增、观众减少，跨国传媒公司普遍战线过长、投资过度、债台高筑、利润减少。虽然没有Worldcom如此悲惨的结局，今天的维旺迪（Vivendi）、美国在线—时代华纳(AOL-Time-Warner)等集团如今也各自有一本难念的经，要知道，在前几年的媒体兼并和融合浪潮中它们可都是呼风唤雨的传媒巨头。“融合”一词几乎成了业界和传媒大亨们的咒语，由此明显导致了信息内容的变化及其相关的深层社会效果。仅举一例：想当年，CBS的一位新闻部主管曾以他的部门是净亏钱而自豪。如上一章所述，在当时的管制体制下，新闻部门因其特殊的社会责任角色而能够在公司内部享受类似于电信业的内部结算交叉补贴的优待，从而相对超脱于赢利的目标。可是现在，新闻，尤其是电视台的地方新闻，成了各传媒公司的摇钱树。而最刺激也最能吸引观众的莫过于战争、恐怖、凶杀、性丑闻等新闻话题。因此，近几十年来美国社会凶杀性暴力案件在事实上呈下降趋势，可它们在电视新闻中被报道的数量却大幅度上升；美国媒体在1980至1990年代一边大造全球化的强势话语舆论，一边为节省开支全面削减国际新闻报道。这样的社会信息供给系统必定会影响美国民众对社会和世界的认知。

就这场危机的深度、广度，以及电信业和传媒业的政治、经济和社会重要性而言，席勒建议美国电信政策和整个社会的信息供给系统需要进行有关其基本发展方向的全面检讨，这正中要害。然而，在美国当时的政治气候下，反恐和对外准备发动战争成了美国政府和媒体的关注中心，而对国内经济和社会政策的全面反思正是执政者和新自由主义政策的得益者所力图要回避的政策选择。新自由主义的政策导向会因为这场危机而有所调节，但在没有来自朝野的政治改革和社会运动的强大压力下，电信政策向以公共利益为中心的管制体制回归的可能性微乎其微。前副总统戈尔曾是美国现行的电信政策的主要始作俑者。新自由主义政策正是在民主党执政的1990年代初、中期被推向高峰的。无论戈尔是否宣布争取民主党下届总统候选人提名，他本人或是民主党的其他精英们都不可能对自己一手炮制的政策进行全面反思。而美国社会关注民生和社会平等的力量则为可能发生的战争而焦虑，在反恐强势话语的笼罩下，他们仍为美国政治生活中一些更基本的民权被侵蚀的事实而忧心忡忡。他们无暇也无力顾及电信和信息业的政策问题。

中国电信业与美国电信业所处的历史发展阶段截然不同，发展的模式也完全不一样。在中国，电信独家垄断的局面在全国电话普及率极低的情况下已被打破，移动电话的超前和超速发展，贫富不均、地区差、城乡鸿沟等因素使一部分人在大部分家庭和许多村庄还没有安装电话的时候就已跨入了多部电话、多种服务的电信和信息高消费行列。虽然消费者权益的话语在电信改革的讨论中已占有一席之地，中国的电信市场管制体制却尚无以内涵更为广泛的公共利益原则为核心的传统。

不管认同与否，加入WTO以后的中国电信业都不可能重复美国电信发展的老路。然而，如何掌握竞争与垄断的关系，如何在资本牟利与社会公益和责任中取得相对平衡，如何兼顾大商业客户与普通家庭用户，以及千千万万没有市场消费能力的家庭的需要，将是任何一个国家的电信政策不得不考虑的问题。席勒在文中顺便提到，恐怕中国电信市场也开始进入饱和状态。这里是否也包含着生产过剩、需求不足的危机隐患？国内国际各家电信企业不断加剧的竞争，的确给中国中、高收入阶层的消费者带来了不断升级的高档手机产品和多元化的信息服务，然而，这种竞争又会给那些被市场排斥在信息时代大门外的中国老百姓带来什么呢？没有人会怀念垄断下的低效率、低速度和劣质服务，但倘若席勒从政策根源出发对当前电信危机的分析有警示意义的话，那么，看来我们对市场和竞争的话语也不应该有任何崇拜和盲从的情结。没有不是由政策建构的市场。市场竞争之树也不会自然而然地结出最佳资源配置之果。提出重复建设、盲目投资、资源浪费这类问题也不一定是思想不解放的表现。市场与政策管制都是资源配置的手段这话不错，关键在于配置过程中不同利益的分配以及由此建构的信息结构的社会倾向性，而这里的关键又在于政策过程的开放与多元政策主体的参与程度。