第20章 国家传播战略的制定和实施(3)

1981年5月，以西方发达国家为主的21个国家的私营传播媒介代表在法国的塔卢瓦尔举行会议，这是一次著名的主张信息自由流通的会议，与会者表示他们坚决抵制对新闻自由的任何侵犯。会后发表的《塔卢瓦尔宣言》的要点是：信息和意见的自由传播对于相互了解与世界和平极为重要，限制新闻和信息的传播是违反国际谅解的利益；充分了解情况是一种普遍的人权，为此必须自由传播新闻和见解；在任何社会中，多样化的独立新闻传播媒介最符合公众的利益；应当取消新闻检查以及对信息和意见的其他形式的专横控制，决不应剥夺人民获得新闻的权利；我们保证与真正致力于扩展世界性信息自由传播的各界进行合作，联合国教科文组织和其他政府间机构不应再试图管制新闻内容并为新闻界制订规则，它们应该转而谋求切实的办法以解决我们所面对的各项问题，诸如改进技术、扩大专业交流和设备转让、减少对通讯的征税、生产廉价的新闻纸，消除妨碍新闻传播媒介发展其能力的其他障碍，等等。

事实上，几乎所有国家都认可信息的自由流动原则，认为信息传播在总体上应当为全社会的经济文化进步、推进政治民主化和保护本土传统文化作出积极努力。在这一点上世界各国似乎没有分歧。但正如自由是不可剥夺的权利，不加约束的自由很可能损害他人、妨碍他人行使自由的权利一样，持信息主权论的国家，针对的是国际信息和传播领域中不均衡的单向流动所造成的种种弊端。这些国家并不反对信息自由流动的理念，只是反对在运用这一原则指导实际的信息传播活动时无限制地扩大适用范围。信息自由流动原则体现了人的基本权利，但在实践中不应与坚持国家主权原则相对立，而应在尊重国家主权的基础上实施。

传统的主权行使一般局限于一国的领土、领海和领空范围内，边防和海关在维护国家的政治、经济和文化主权的完整方面起着重要作用。但是跨国的卫星直播广播电视、互联网等传播技术的出现使这一切发生了重大变化。外国信息可能不受限制地穿越国界，对一国政治、经济、文化、社会秩序甚至国家安全产生重要影响，而国家和政府对此却缺乏有效的管理和控制手段。

在全球性文化产品市场形成和跨国传播领域越来越大的情况下，信息自由流通导致的最直接的后果，是少数西方发达国家对其他国家超额的“信息顺差”。凭借在信息产业中的主导地位和英语“网络第一语言”身份，美国成为名副其实的“信息宗主国”。据统计，在国际互联网的信息流量中，超过三分之二的流量来自美国，位居第二名的日本只有7%，排在第三位的德国只有5%。而中国在整个互联网的信息输入流量中仅占0.1%，输出流量更只有0.05%。

对信息的自由流动所引发的后果表示深切关注和担忧的，不仅仅是发展中国家，不少发达国家也是如此。在日本，一些学者从20世纪80年代初就开始研究信息的“入超”问题。日本新闻研究所在80年代末曾发表了一项对亚洲14个国家29家主要报纸的“国际报道”状况的调查报告。报告显示，亚洲各国报纸“国际新闻”的主要提供者是西方信源，另一项题为《电视中的外国文化》的研究报告显示，日本对美国的电视信息输出与输入比例为1∶20。随着以美国产品为主导的世界影像市场的形成，西欧发达国家面对商业文化冲击，基于保护自己经济利益和维护民族文化的双重目的，也开始采取一些措施，维护自己的信息主权，比如法国、加拿大等。

美国等国家一方面以“自由市场”和“信息自由流通”的捍卫者自居，对毫无节制的信息自由流动给别国带来的问题视而不见；另一方面又在信息传播问题上采取实用主义和双重标准。具体表现在对国内强调媒介的自由与社会责任的统一以维持本国传播秩序的平衡，但在世界信息流通领域仅仅强调“自由”而不谈对国际传播秩序的责任，一边鼓吹信息自由流动，一边又封杀中东电视台，将黎巴嫩“阿·马纳尔”电视台、巴勒斯坦“阿·阿克萨”电视台、叙利亚“阿·扎瓦拉”电视台列入恐怖主义支持名单，表示将“抵制所有助长反美情绪的中东地区电视台”。很显然，所谓的“信息自由流动”，是美国等国家基于绝对传播优势地位的前提下，实现国家利益最大化的借口。

全球化的传播大大促进了各国之间的信息交流，促进了全球经济的发展，这无疑是个机遇。与此同时，以西方国家为基地的跨国公司的垄断加剧了新闻信息流动的不平衡，拉大了穷国与富国之间的距离，国际传播体制中争夺新闻信息控制权的斗争仍然非常激烈。世界各国有关信息自由流动和信息主权的争论，也将持续进行下去。

（三）国际传播法的基本原则

国际传播是跨越国界的信息传播活动，因此，不可能由一个或几个国家制定出普适的有关国际传播的规则。即使有区域内多个国家就国际传播的某一方面达成共同协议，也未必适用于其他国家。因此，所谓的国际传播法，指的是当前国际法中涉及到国际传播的内容。

由于国际法的立法主体并非单一国家，不同的国际法侧重的内容不同，以及立法的时间顺序有先有后，致使目前有关国际传播的国际法内容有时出现看似相互矛盾的情形。

以前面提到的“信息自由流动”与“信息主权”的议题为例。《世界人权宣言》第19条和《公民及政治权利国际公约》第29条均规定：人人有权享有发表意见的权利，这种权利包括不受干涉地持有意见，以及不分国界地透过任何媒介去寻求、接受和传播各种信息和意见的自由。联合国的其他文件，例如《联合国宪章》也表达了类似的思想。

然而多年来的实践显示，国际社会的信息自由流动，事实上只是发达国家向发展中国家的单向流动，后者向前者的信息流动微乎其微。正因为发展中国家认为自身的民族经济、民族文化、国家安全都受到这种单向流动的侵害和威胁，所以提出了坚持国家主权的原则。其根据是，国家为保障其境内社会秩序，有权对损害或破坏社会秩序的那些信息的传播加以限制。因为《世界人权宣言》第28条同时规定：人人有权要求一种社会和国际秩序，在这种秩序中，本宣言所载的权利与自由能获得充分实现。所以信息的自由传播不能凌驾于国家主权之上。

此外，联合国1966年制定的《国际民事权利和政治权利约章》第19条也规定：各国有权对信息传递接收方面的活动施加限制，制订法律以保护国家安全、公共秩序和公共道德。1973年，联合国教科文组织公布的“为信息自由流通、促进教育及文化交流使用卫星广播原则声明”中，主权得到了相应的尊重，例如第二款明确规定“卫星广播必须尊重所有国家的主权及平等”，第10款中更指明“制作将直接播放到其他国家的节目时，必须考虑接收国家在法律上的不同之处”。《欧洲人权公约》第10条对“信息自由流通”权利也进行了限制：由于行使这些权利伴随着责任，因此可以通过由法律规定并为民主社会所必需的正式程序、条件、限制和惩罚措施加以制约，采取这些制约是为了维护国家安全、领土完整，防止混乱和罪行以求公众安全，保护健康和伦理，保护人们的名誉和权利，防止泄漏机密信息，或者为了维护司法机关的权威和公正。

从上面可以看出，无论是持信息自由流动观点的国家，还是持信息主权优先观点的国家，都能在国际法中找到相关的根据。

类似地，1982年，联合国大会以107票赞成、13票反对、13票弃权的多数票，通过了《各国利用人造地球卫星进行国际直接电视广播所应遵守的原则》。在通过这一原则时发生了争论，发展中国家坚持国际直接电视广播必须以尊重国家主权为原则，由于卫星直播对观众具有巨大影响，国家有权拒绝政治上不可接受和文化上不相容的国际直接电视广播；西方国家则认为必须坚持自由传播消息和交流思想的原则。争论的结果，《宣言》既规定“有意设立、或授权设立国际直播卫星电视服务的国家必须立即通知拟议中、或有意接收节目的国家。如果这些国家提出咨商的要求，也应立即依从”。同时又规定“不得侵犯人人有寻求、接受和传递信息和思想的权利”。

研究者们早已注意到了上面所提到的情况。但普遍认为，国际法的条款往往只提供一种高度抽象化、概念化的意思，表面看起来有不一致之处，实际是主权国家之间协商妥协的反映。不论有关的表述是否前后一致，国际法里面提到的规则在很大程度上都有道义上的约束力，应该为所有国家或大多数国家所遵守。

总的来看，《联合国宪章》是现代国际法最重要的基础，也是对全球所有国家产生普遍影响的最重要的世界公约。宪章中一些带根本性的条款，如主权平等、和平解决国际争端、不干涉内政、民族自决等，被认为具有“国际社会全体接受并公认为不许损抑”的性质。以《联合国宪章》为基础，结合现行的国际法，我国学者认为国际传播法的基本原则有这样几条：

（1）国际传播主权原则。各国在传播和信息方面享有平等的主权。包括在本国控制传播基础设施的权利；在本国制定传播政策的权利；平等参与全球信息传播的权利；在传播和信息领域缔结双边或多边协议的权利，以及有尊重他国信息主权的责任等。

（2）国际传播自由与平等原则。美国等西方国家主张不受国家主权影响的绝对“自由”，广大发展中国家则坚持“平等”前提下的传播自由。有关争论还在继续。

（3）国际传播不煽动战争、种族灭绝、种族歧视、民族分裂、性别歧视原则。

（4）国际传播争端由各国和平、合作解决原则。各民族在传播和信息方面享有民族自决权。发生争端时，各国应当平等协商解决。

（5）国际传播维护世界和平原则。国际传播应当在向公众进行和平教育和提高和平意识方面发挥积极作用，积极维护世界的和平与稳定。

以上这些国际传播法的基本原则，有些得到世界上绝大部分国家的认可，有些则在发达国家与发展中国家之间存在分歧。在全球传播时代，国际传播秩序的调整势在必行。随着全球传播格局的改变，客观上会促使相关国际法的制订，但这将会是一个长期而复杂的过程。

第二节 国家传播战略的制定

一、国家传播战略的制定

（一）基于战争需要

战争是国家实现其利益的暴力手段。战争主要由国家军队来执行，但战争不仅仅属于军事领域，它牵涉到政治、经济、社会和文化等各个领域，因此，战争并不仅仅是政府为实现国家利益而指挥军队赢得战争那么简单，战争也不仅仅局限于战场，而关乎整个社会系统，包括对外传播和宣传。传播学的四大奠基人之一哈罗德·拉斯韦尔（Harold Dwight Lasswell）在其《世界大战中的宣传技巧》中写道，“现代战争必须在三个战线展开：军事战线、经济战线和宣传战线。经济封锁遏制敌人，宣传迷惑敌人，军事力量给予敌人最后一击。与其他形式的攻击配合使用，宣传可以耗尽敌方军事和平民的力量，为士兵和坦克的武力威慑铺平道路。宣传的主要功能是通过强化沮丧、幻灭和挑拨离间来摧毁敌人的意志力。”其中的宣传策略就是国家的传播战略内容之一。

早在第一次世界大战期间，美国政府就成立了公共信息委员会（Committee on Public Information，CPI），下设无线电服务处、外国新闻局和外国影片处，从事对外宣传。这是美国第一次正式地、大规模地、有组织地展开国家对外传播活动。在第二次世界大战期间，美国成立了战时情报处（Office of War Information，OWI），专门负责战时宣传工作，展开同法西斯的宣传战。后来，它们迅速发展成世界上最庞大的宣传机器。这期间，最具标志性的是1942年美国政府资助的“美国之音”的开播。“美国之音”被称为“美国政府之国际喉舌”，是第二次世界大战中有力的“战争利器”、“军事力量的放大器”、“道义军火库”和“舆论制造机器”。

二战时期时的苏联也制定了特殊的传播战略，用于鼓舞士气和对敌人的反宣传。当时，广播是主要手段。情报局的战报每天用苏联各民族的70种语言播放18次，对红军战士、游击队、青年还特设专题节目。在车站、海运、河运码头、兵役局、战地医院、工矿企业、政府机构、现役部队都设有宣传站，及时播报战况和宣讲时局。苏联的对外广播还对敌人进行反宣传。1941年6月，希特勒德国几百万大军分三路进攻苏联。战争伊始，德军几乎势如破竹，很快就打到了莫斯科城下。猖狂之极的希特勒守在收音机旁，准备随时听到占领莫斯科的捷报。但是，收音机里传来的却是“苏联新闻局战报”、“最高统帅部命令”和苏军浴血苦战、寸土必争的新闻，是莫斯科红场举行雄壮的阅兵、斯大林在亲自检阅的消息，这不啻给了希特勒当头一棒。