3.2.3新闻民主参与功能的三个关节点：公共事务决策讨论；官员工作绩效信息公开；基本权力体系的制衡
按照不同的定义标准，民主参与形式应该有不同的表述体系。比如华裔学者史天健的《北京的政治参与》一书就认为，改革开放后国人的民主政治参与形式有近30种。新闻的民主参与功能形式在定义上也会是如此情势。为论述的连续和简要，我们对应前文民主的目的是协调利益分割、实质是选举、灵魂是制衡，把新闻的民主参与功能的关节点分类为：一、公开讨论公共事务的决策过程、实施效果；二、各级政府、官员的施政理念、工作绩效；三、关乎国家、社会发展方向的理论辩难、制度构想。而这三种形式的实施过程中，又受到三个层面问题的制约：一、各地区发展极不平衡的国情；二、新闻作为讨论平台时始终存在的陷阱；三、过度商业化环境的冲击。
之所以把对公共事务的公开讨论作为第一个关节点，至少有三个主要原因：决策部门特殊利益的存在；面对利益日益分化的复杂局面，决策部门平衡能力的不足；公共决策的讨论本质是社会各利益主体的公开议价。
对于前者，虽然从我国政府建立的宗旨来说，政府除了人民的利益之外没有任何属于自己的特殊利益。如果从这个意义上说，政府的利益与人民利益的矛盾实际上是人民群众自身的长远利益与短线利益、整体利益与局部利益的矛盾。但事实并非如此简单，政府与人民群众之间的利益矛盾远远不止这些。其中很大一部分矛盾是政府各部门的特殊利益与人民群众利益之间的矛盾。由于改革开放以后我国利益结构的重大变化，使得每一个国家机关除了作为国家利益代表者之外，同时也以其他的角色出现。其中首先就是作为单位利益代表者的角色。
但是，现实中又往往出现政府的决策部门在维护自己的特殊利益面前不肯退让的情况，因为无论如何政府在权力的格局中总是占居主导地位的。因此，民众要想在利益博弈中很快地占上风，一般是不可能的。这一方面决定了这种利益博弈的反复性和长期性，才能使政府的决策越来越符合民众的利益要求。另一方面也提醒了民众更需要采用有力的机制。这样的机制有很多，比如民众由松散到组成社团，这样的有一定自治能力的利益组织对社会权力结构的变化有根本性的作用。反映在新闻民主参与这一狭窄领域，将从根本上改变目前国内一些以“公共新闻”为主打的栏目窘况：选题枯竭；意见分散；独力难支；效应短暂。这再次说明了新闻改革必须跳出自我小圈子，充分认识和其他社会领域的共存共生关系。但最根本的机制是，建立一种使得政府官员的利益与其对民意的态度密切地结合在一起的刚性约束，从而使政府官员不能不考虑来自人民群众的意见。一般地说，这种机制是来自竞争性的民主选举制度。
民主选举制度在我国农村基层的村民自治已经展开，随着政改的深入，党政职能的分立，民主选举的推进必然更加深入。作为这一进程的信息保障，把各级政府、官员的施政理念、工作绩效公之于众，所以有了新闻民主参与功能的第二个关节点。目前，对于公共事务的讨论，迫于知情权不到位和政府信息公开不规范等客观障碍，在新闻参与上虽然并不充分，但毕竟有了起步，“公共新闻”有待成为新一轮新闻资源发掘的富矿。可以说，第一个关节点在政策层面已经突破，今后的努力是如何夯实、扩展；第二个关节点还没有完全实现突破，究其原因，并非是中国民众的政治参与热情不够，事实上民间话语对于现任的各级政府、领导都有自己的流通管道，比如网络论坛上汹涌的小道消息，而之所以它不能以新闻这样实现信息流通的公开化，原因在于目前新闻管理体制中存在一些很容易将信息操控权置于小集团利益、个体利益手中的弊端。新闻改革下一步亟需突破的关节点正在于此。如果新闻能对于现任各级政府、主官施政理念和工作绩效的民众褒贬做出充分、切实的反映，不仅将是当代中国新闻改革的标志性进展，更将是帮助国家不再重蹈“文革”覆辙的民族幸事。
那么，新闻的民主参与功能是否就到此为止了呢？一个国家的民主化进程，是需要对大众的政治文明意识进行培育和引导的。还以农—工转型期的德国为例，证明民主法治必须经历一个积极的训练过程。早在1850年，普鲁士就已设立两院制议会，贵族院由敕封的世袭议员组成，众议院则根据财产资格由三级选举产生。到了1871年出台了德意志帝国宪法，确立了联邦制原则，各邦派出代表组成联邦议会，作为帝国的最高权力机构，享有最终立法权。到1913年以前，德国已拥有近半个世纪的政党组织、议会选举、议事、公共舆论监督的探索。但第一次世界大战的失败和德皇的退位，在权力真空环境下，德国社会民主法治训练不足、社会共识不足的弊病暴露了出来，民主法治的技术性基础仍然十分薄弱，如何分配议会中各政党的讲话时间都达不成共识。左右翼极端力量都希望以自己的暴力强权实行专政。新生的民主法治制度没有能经受住世界经济危机的考验，最终纳粹党实现了新极权统治，并试图通过对外战争来奠定自己的执政合法性，给人类带来了灾难。
所以，对于一个国家国民的民主意识塑造、理性能力的培养，是一项需要早早提上工作日程、苦力经营的长期任务，这对于封建统治传统悠久、国民素质参差不齐的中国而言更应重视。大众传播作为联结社会各场域的一环，在向现代社会迈进的过程中，新闻应当承担起极为重要的社会监测、启蒙功能。仍以文化相近的韩国起飞为例，在完成民族意识的大众化之后，韩国的新闻传播接下来开始了一系列的自主和国权意识熏陶，为民众的现代民主思想孜孜以求地做着思想上的启蒙和准备工作。如军人执政时期，1974年《东亚日报》记者发表的《自由实践文人宣言》，在全社会引起了强烈反响，100多名文学界人士成立了协议会，提出了保障言论、出版、结社及信仰、思想、表现的自由。这种反对政治专制和独裁的斗争，反映了媒介倡导由民族意识到民主意识的进化和提升：当权威主义的政治力量为经济的发展造成社会严重失衡时，大众传播必须发挥其沟通和协调社会关系的功能，熏陶现代社会公民所必备的现代意识和现代观念，对社会发展起着监测和推进的作用。因此，新闻民主参与的第三个关节点：关乎国家、社会发展方向的理论辩难、制度构想就呈现出来。
这个关节点的操作既不能不为，更需要慎之又慎。一旦逾度，很容易引起社会思想混乱，进而导致官方意识形态凝聚力下降，最为严重的后果是执政者合法性资源枯竭、政权颠覆、社会动乱，人民成为最终的灾难承受者。此时，必须在对政改方向、现实国情的全面考虑下，谨慎地进行改革尝试。除了要做到进退随国内、国际形势灵活应对，还应该针对我国政治权力结构、各地区发展不平衡的特征，有针对性地进行制度创新。比如党内党外有别，发达地区、欠发达地区有别。
尽管目前所有的新闻媒体都严格掌握在各级党的宣传部的权力范围之内，但在身份上，还是有以面向党员为主的党报党刊和面向公众为主的社会媒体。二者在管理方式、报道内容上应该有所区别对待。首先，现有党员6600多万，分布在社会各个阶层。如果按照现在共产党的发展和吸纳新党员的标准推测，不久的将来，党员群体或阶层构成会更加复杂，恐怕会成为中国各阶层的大集合。它所代表利益群体将囊括中国现有的一切群体，利益矛盾和冲突将不可避免。只有进行党内广泛意义上的民主化，才是解决之道。所以，有关未来的制度构想争论，将会自然积累；其次，党组织的目标是吸纳各阶层的先进分子，其精英比例必然大于全社会的平均水平，其理性思维和决策能力容易实现沟通和共识，避免付出过大的转轨代价；第三，党的内部必须自觉成为民主政改的思想和行动先行者。因此，第三个关节点可以首先在党的直系新闻媒体报道内容上渐次铺开，并能以党的组织性和纪律性保证舆论的适时适度调控。
同样道理，也可以在一些经济发达、教育水平较高的地区实行小范围的尝试。既然经济基础可以用“特区”的形式摸着石头过河，上层建筑也未尝不可。宪政民主和市民社会的共生关系已经被学界充分论知，并且在现实中得到一定的印证。尽管中国过去并没有市民社会的传统，但随着市场经济和私人领域的迅速发展，当公共事务提升为公民的事务而不再是少数人的特权，随之而来的将是“市民共享”理念获得越来越广泛的认同。以深圳为例，拥有相当财富和平均教育水平的市民构成了这座城市的主要居民，“藏富于民”决定了将有越来越多的人开始重视对私人利益的捍卫和对公共事务的关注。从2005年4月率先在全国以地方法规的形式赋予新闻相对独立的监督权，已不折射出自由经济充分发展后引起的深远社会变化。从“市民中心”到“市民社会”的道路虽然还有很长，但终究已经开始入轨。因此，在这样基础的地区开始第三关节点的讨论，无疑将具有正面的推动作用。
充分考虑到幅员辽阔、经济文化极不平衡的现实国情，有助于廓清新闻改革、包括政治改革“一刀切”的认识误区，也无怪乎“联邦制”的讨论日渐声高。与不考虑后者中央能否放弃与地方博弈时的利益选择一样，我们也不去考虑新闻管理者能否放弃过于沉重的职责。我们认为，这样的小规模进行新闻民主参与功能第三关节的尝试，符合两个基本条件：信息的流通性带来的对周围更广大地区冲击强度适中的浸润效果，从而为未来以更为科学的制度架构迎接更为严酷的国际竞争做好国民思想准备；特定人群、地区的小规模尝试，有助于把改革试验始终掌握在可控制的结果之内，这对于保护已有的发展成果是一种负责任的建言态度。
3.2.4警惕新闻民主功能实践中的三个陷阱
可是，即使这些关节点都得到突破后，作为交谈的“放大者”和“改善者”美国公共新闻理论的创始人之一James Carey认为，民主的理念是一个“交谈者的社会”（Society of Conversationalists），而新闻的公众作用正在于“放大和改善”交谈者的交谈，新闻的民主参与功能在实践中是否就高枕无忧了呢？
3.2.4.1陷阱之一：民主决策是否科学
早在上世纪20年代，李普曼（Walter Lippmann）就对新闻的民主参与功能和大众的民主能力极为失望。原本是自由主义者的李普曼，在亲眼目睹了民众和舆论被政治宣传操控下的“一战”狂热后，斥责民众整天忙于生计，既没有时间也没有心思去深度关切他们的生活世界。他们很少认真涉入公众事务讨论。他们遇事往往凭印象、凭成见、凭常识来形成意见。“要么愚昧，要么专断，总是把事情搞得一塌糊涂。”因此，他认为，天真的民主主义者们自己长期头脑糊涂，才会自欺欺人地编造出公众和公众舆论的神话。公众舆论“本身就是一种非理性力量”。
公众舆论在过问政治时，往往成事不足，败事有余。在李普曼看来，普通公民在民主制度中的作用实在有限，无非是在选举时作出是否裁决“请饭桶滚蛋”，在变革潮流来到时推波助澜而已。李普曼认为，公众事务不得不靠“内行”来管理，社会的希望全在于彻底掌握情况的专家人士。只有专家们才能为国家领导人的决策提供越来越好的咨询。
这样的质疑，涉及到了新闻民主参与功能实践时的第二个制约层面：新闻作为讨论平台时始终存在的陷阱。这个陷阱里藏着两个诱饵：科学决策和民主决策；公共领域中的理性沟通。
