现代社会，能否有效驾驭公共舆论是考量执政党和政府执政能力的一项重要指标，或者说是政府执政能力建设不可或缺的一项重要内容。公共舆论与政府权力的获得、维护及政府施政行为的有效实施直接相关。当政府与公共舆论的关系处于良性互动状态下，公共舆论对于政府有正向作用。这时，公共舆论对于提高政府的合法性、实行科学化决策、维护社会秩序、构建良好的官民关系、实现国家的长治久安具有正向促进作用。反之，当公共舆论场与政府舆论场处于不一致甚至对立状态时，公共舆论则会销蚀政府执政基础、不利于社会的稳定和发展，甚至引发社会动荡和政权更迭。能否有效驾驭公共舆论归根到底取决于政府与公众关系的性质，同时也与政府引导公共舆论的艺术性相关。环视当今之世界，全球化、信息化、网络化、民主化浪潮扑面而来，公共舆论在国家的政治、经济、文化和社会生活中扮演着越来越重要的角色，政府驾驭公共舆论的能力正在经受着全新的考验，迫切要求政府与时俱进，树立全新的公共舆论观，实现公共舆论管理模式的转变。
一、问题的提出
从政治学和行政学的角度加强对公共舆论管理的研究不仅是理论建构的需要，更是现实生活的需要。从对现实矛盾和困惑的求解中提出问题，上升到政治理论研究的高度，然后再运用理论指导和解决现实问题，正是本课题研究的缘起所在。
1.主要依据
所谓依据，就是研究的必要性和可行性。这可以从理论与实践两个方面来看：
首先，公共舆论管理研究是政治学和行政学研究的题中应有之义。政治学是一门研究政治现象及其发展规律的科学。有关政治学的研究对象的界定主要分为“国家说”、“权力说”和“公共事务说”三种。大部分政治学学者倾向于“权力说”，即政治学的研究对象应该是政治权力，政治学研究实质是研究权力的获得、维持和运用的科学。但不管哪一种观点，都应该关注公共舆论的研究。因为公共权力的获得、维持和运用都离不开公共舆论的作用。中国古代所说的“民可载舟，亦可覆舟”、“一言可以兴邦，一言可以丧邦”、“防民之口，甚于防川”等都从不同侧面说明了政权与舆论之间的高度依存性。在现代民主国家，公共舆论更被捧上了“帝王的宝座”，成为政府工作的“权威的评判家”。按照“人民主权”学说，政府的权力来自于人民，人民既可以授权，也可以收回权力。
因此，人民的同意（或者说是“公意”）就成为政府存在的依据和基础。政府政策的制定和施行，政府对公共事务的有效管理，政府领导人的变更等都与公共舆论息息相关。对于公共舆论的高度关注也是西方政治学、行政学的一个传统。第一个明确提出“公共舆论”概念的卢梭正是“人民主权”学说的奠基人之一，是资产阶级启蒙思想家，也是政治思想家。而行政学的创始人威尔逊更是把政府如何应对公共舆论看成是建立行政学的重要根据。有些政治学学者如拉斯韦尔还是舆论传播学的创始人之一。1945年，在联合国教科文组织赞助下，西方政治学学者对政治学的研究范围作过一番梳理，他们把政治学的研究范围划定为政治理论、政治制度、政党团体、公共舆论和国际关系五大领域。其中，公共舆论被纳为政治学研究的重要内容。经过多年的研究深化，西方政治学、行政学对公共舆论的研究逐步聚焦在：公共舆论的形成和功能、民意调查、公共舆论与政治合法性、公共舆论与民主政治、公共舆论与政治意识形态、公共舆论与政治文化和政治社会化、公共舆论与政治沟通、公共舆论与选举制度、公共舆论与行政决策、公共舆论与外交等诸多领域，并形成了较为完整的理论体系。
相对而言，国内政治学和行政学研究中对公共舆论问题关注还不够。《中国大百科全书·政治学》把政治学的范围界定为政治理论、政治思想史、政治制度、政党及政治团体、行政学和国际关系六个部分。对公共舆论的关注程度，成为中外政治学研究的显著区别之一。笔者就此请教过国内知名学者，他们承认公共舆论对政治学研究的重要性，但是，因为在我国公共舆论问题属于意识形态范畴，极其复杂和敏感，研究的局限性比较大。另外，在传统的学科分野中，公共舆论属于新闻学和传播学的范畴，因而，政治学、行政学较少涉及。但笔者认为，随着中国政治民主化进程的逐步深入，公众利益表达欲望的增强，表达渠道的日益多样化和便捷化，公共舆论已经成为政治学、行政学研究无法回避的重要问题。而且，由于公共舆论研究是一个跨学科、综合性的研究领域，只有进行包括政治学、行政学在内的多学科交叉研究，才能推动该领域研究的不断深入。因此，加强公共舆论的研究既有利于政治学、行政学学科的完整性，也有利于公共舆论研究的深化。
其次，加强公共舆论管理的研究也是现实生活提出的一个紧迫课题。在我国，公共舆论管理属于宣传管理的范畴。在舆论管理机构方面，既有党委序列的宣传部，也有政府序列的文化、广播电视、新闻出版、新闻办公室等相应机构。其主要职能就是为全党、全国各项工作的开展营造良好的舆论氛围。党和政府历来就有重视宣传舆论工作的传统，宣传舆论工作在革命、建设和改革开放过程中发挥着极其重要的作用，是我们党宝贵的政治优势。毛泽东同志曾指出：“凡是要推翻一个政权，总要先造成舆论，总要先做意识形态方面的工作。革命的阶级是这样，反革命的阶级也是这样。”邓小平同志提出：“要使我们党的报刊成为全国安定团结的思想上的中心。”江泽民同志则强调“舆论导向正确，是党和人民之福；舆论导向错误，是党和人民之祸。”胡锦涛同志也多次强调：“现代社会，宣传舆论的社会影响力越来越大，能不能把宣传舆论工作抓在手上，关系人心向背，关系事业兴衰，关系党的执政地位。善于做好新形势下的宣传思想工作，是加强党的执政能力建设的重要内容，也是对我们党领导水平和执政水平的一个重要考验。”我们党在公共舆论管理方面积累了许多宝贵的经验。
李长春同志在2003年全国宣传思想工作会议上对近十多年来我们党领导和管理宣传舆论工作的经验进行了总结。主要有七个方面：（1）坚持高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，确保宣传思想工作的正确政治方向；（2）坚持以经济建设为中心，服从服务于改革发展稳定大局；（3）坚持以人为本，服务群众，把人民群众的利益和要求作为宣传思想工作的根本立足点；（4）坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主，唱响主旋律、打好主动仗；（5）坚持一手抓繁荣，一手抓管理，推动宣传文化事业健康发展；（6）坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新，保持宣传思想工作的生机与活力；（7）坚持党对宣传思想工作的领导，保证党对意识形态的领导权和主动权。应该说，这些经验对于中国改革开放成就的取得起到了非常重要的作用，今后仍然需要坚持。
与此同时，李长春同志也指出：“经济基础、体制环境、社会条件和传播手段的深刻变化，使得宣传思想工作的环境、任务、内容、渠道和对象都发生了很大变化。”换句话说，我们现有的舆论管理工作还存在着一些不相适应的地方。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：要“牢牢把握舆论导向，正确引导社会舆论”，“坚持党管媒体的原则，增强引导舆论的本领，掌握舆论工作的主动权。”这就是说，能否有效驾驭公共舆论已经成为党和政府执政能力建设的重要内容。2007年1月23日，中央政治局第38次集体学习的内容就是关于世界网络技术发展和我国网络文化建设与管理问题。4月23日，胡锦涛同志主持中央政治局会议再一次研究网络文化建设问题。同年4月5日，国务院总理温家宝签署国务院令公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，条例从2008年5月1日起施行。在如此短的时间内采取如此密集的动作，进一步表明了中央对舆论管理工作的高度重视。汶川地震和奥运会的举办进一步标志着我国舆论管理工作日益走向开放、透明和公平，引起国内外的广泛关注。如果说，“执政”是政治学研究重要范畴的话，那么“关系人心向背，关系事业兴衰，关系党的执政地位”的舆论执政能力建设当然也应该是政治学研究不可或缺的重要内容。面对新形势，迫切需要我们认真研究和回答以下一些紧迫问题：执政与公共舆论之间是什么关系？政府公共舆论管理有什么内在规律？当前政府公共舆论管理面临的环境发生了怎样的变化？在新的形势下如何有效引导舆论？世界各国公共舆论管理有何经验与教训？我们党如何在继承以往经验的基础上实现公共舆论管理领域的与时俱进？等等。本课题的研究旨在尝试对此做出一些探讨和回答。
2.研究目的及意义
本项研究的目的主要是：以马克思主义立场、观点、方法为指导，广泛汲取古今中外多学科、多领域的研究成果，对政府公共舆论管理的基本理论、体系框架、宏观背景、结构功能、现实矛盾以及未来的对策进行深入的研究和探讨，探索构建中国特色社会主义公共舆论管理学科体系，弘扬主流舆论，有效引导公众舆论、扼制有害舆论，维护社会秩序，促进政治发展，推进和谐社会的构建。其意义在于：
首先，有利于维护社会秩序，推动经济社会转型。科学的舆论管理才能有正确的舆论导向。而正确的舆论导向对于国家的长治久安至关重要。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中说过，国家作为一种凌驾于社会之上的力量，它的一项重要职能就是缓和社会的矛盾和冲突，把冲突控制在秩序范围内，以实现有效的统治和治理。1978年，党的十一届三中全会确立了改革开放的基本政策，开启了中国社会转型的历史先河。有人认为，中国的社会转型主要表现为农业社会转变为工业社会，封闭社会转向开放社会，乡村社会转变为城市社会。但从本质上说，是社会结构的变迁过程，即原有的均质社会被多元社会所替代；各阶层之间利益结构开始分化，即生产力的发展引起了生产关系和上层建筑的变化。在社会大转型时期，原有的社会秩序逐步被打破，新的社会秩序逐步开始形成。在转型时期，由于人们的利益矛盾引发的社会冲突增加，舆论领域呈现出多元化、分散化和冲突化的特征。中外各国经验表明，在社会转型时期，维护政治秩序是顺利实现社会转型的前提。通过有效引导社会舆论，可以使人们正确看待个人利益与集体利益、短期利益与长远利益的关系，以实际行动理解和支持改革，从而有效化解社会矛盾，维护社会稳定，为经济又好又快发展创造良好的舆论环境。
其次，有利于推进民主政治建设，焕发推动社会发展的内在动力和活力。民主政治建设需要维护公民的民主权利。发扬民主，也要求尊重和保护公民的民主权利。2007年3月5日，温家宝总理在十届全国人大五次会议上所作的政府工作报告中，谈到推进社会主义民主法制建设时，明确要求“各级政府要坚持科学民主决策，完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”将“表达权”等“四权”写入政府工作报告意义重大，寓意深远。舆论权是公民民主权利的重要内容，而“四权”的提出，则标志着党和政府把公民的舆论权放到了更加突出的位置。知情权，是舆论权的基础和前提，不知情就谈不上表达，更不用说监督。参与权，即公民依法参与国家和社会事务管理的权利，而通过表达意见和建议，通过舆论的渠道反映利益诉求也是一种参与，而且是经常化的参与。表达权，包括舆论表达权，即公民可以通过各种渠道说出自己真实想法的权利。监督权，包含着舆论监督权，这是公民监督国家机关及其工作人员的经常、有效的途径。舆论权作为一项民主权利，既是目的又是手段，作为目的它是人民主权的体现；作为手段，可以进一步增强公民的主人翁意识，调动人民群众参与改革开放和现代化建设的积极性和主动性，加快中华民族伟大复兴的进程。
