第三节媒介市场化改革在欧洲的推行与影响
一、新自由主义政策的推行
1979年后，英国保守党连续赢得大选，保守党连续的、具有高度意识形态色彩的一党执政，使英国的政治和社会产生了很大变化，也使世界公共广播电视的领军机构BBC处于危险之中。主张新自由主义的撒切尔政府认为，最大限度地保证个人自由就是对公众利益的保护，为此政府应该尽量地放松管制。
这一良好的初衷却产生了相反的结果：那些旨在解除政府控制的政策实施后，反而引起了更加高度的集中化；严格执行解除管制政策的措施，变成了合法地铲除和削弱持不同政见的组织的手段。
但是，新自由主义浓厚的政治色彩忽略了文化上的制约因素。“新自由主义之所以失败，是因为没有意识到市民社会赖以生存的基础，那些共同的理想、信仰和价值观，虽然日渐衰弱，但仍然作为一种传统实实在在地发挥着影响。”作为文化传播的重要载体，公共广播电视正是用来支撑和改善这些共同的理想、信仰和价值观的事业。公共广播电视从20世纪70—80年代开始所经历的动荡命运，折射出了公共广播电视所受到的政治压力，以及多元化的声音要想生存所付出的代价。
进入20世纪80年代，英国政府对BBC的不满有所上升且不接受任何和解的可能。1985年，撒切尔政府组建了皮克（Peacock）委员会来调查BBC的财政状况，为建议BBC私有化做准备。委员会拒绝了BBC依靠广告弥补收视费不足的请求，把收视许可费与一个保守的零售价格指数挂钩。致使BBC不得不考虑通过裁减雇员来降低节目成本。1988年，撒切尔政府发表了题为《90年代的广电业：竞争，选择和质量》的白皮书，在肯定BBC作为英国广电业基石的同时，建议集中力量改革BBC与ITV双头垄断的格局。这些建议导致了英国《1990年广播电视法》的制定。该法规定广播电视的经营权以最高出价人为优先，许多新的私营广播公司通过投票竞价的方式获得了地区性特许经营权，政府也由此获得了一大笔钱。这对于BBC和ITV来说，20世纪90年代的竞争已经不同于以往两者之间相互制衡的竞争。他们要面对的是更多唯利是图、只要能赢得观众就无所不为的国内、国际商业电视媒体。
二、欧洲新旧广播电视结构的变化
著名传播学者丹尼斯·麦奎尔等把20世纪80年代以前的欧洲广播电视的格局归结为以下特征：首先，广播电视服从于“公共服务”目标，特别是在文化和信息领域肩负公共责任，对少数人的意见和利益给予特殊照顾；其次，广播电视系统具有全国性特点，为国界之内的受众和社会制度而服务，以期保护国家的语言和文化，反映国家利益。全国性的一个主要表现是，广播电视体制通常是以垄断或准垄断的形式，掌握在一个有法定资格的公共权力机构手中；第三，广播电视系统以各种方式被政治化了，强调给予不同政治观点以平等的表达或媒介接近机会。广播电视制度是以法律形式确定的特定的政治和文化产物；第四，由于广播电视的目标主要不是商业或经济的，而是文化和政治的，在广播电视体制内，商业的成分受到严格的限制，并形成大量的规制措施。
丹尼斯·麦奎尔认为对媒介旧格局的挑战主要来自以下方面：首先是支持公共广播电视系统的垄断性设置的合理性已经不存在，这反过来导致人们不愿再以公共资金支持公共广播电视，在某些地方，造成了国家垄断广播电视业体制的终结；其次，市场方式的流行，政府放松对媒介事务的控制，再加上消费者对有限的电视节目的不满，使新的传播手段得以迅速推广，既满足了观众多样性选择，也实现了市场对利润的追逐；第三，由于实际上无法抵制国外有线电视和卫星电视的入侵，欧共体和整个欧洲不得不采取行动，协调有关广播电视的规定；第四，发展与新技术有关的硬件和软件工业以在本国和欧洲获利变成了普遍愿望；最后，对旧的官方的文化法规和现存的国家控制制度普遍不满，而代表既定的文化秩序的力量通常又不战而败。从以上挑战可以看出，媒介市场化改革是两种利益冲突的产物，即可观的经济效益和处于危机的社会公共利益之间的冲突。这样一场斗争不可避免地政治化，并使广播电视媒介发生了结构性的改变：从以上新旧媒介结构的变化中可以看出，媒介市场化改革将使媒介政策的模式和媒介的所有权结构发生变化。在政策模式上，以公共广播电视系统为基础的传统格局是市场化变革的受害者，新的商业经营者利用传统格局解体和政策真空的时机，进入媒介市场并促使新格局的形成。各国新秩序的一个共同特点是公共的和私人的商业成分共存，而且，后者以所有权的集中化为特征。所有权的集中带来规模经济和巨大的利润，伴随着国家管制的放松，私有化成为一种媒介变革的趋势。
三、欧盟关于公共广播电视的政策不确定性
一直以来，欧盟的视听政策认为媒介是社会的一个重要组成部分，媒介和社会的福利紧密相连，媒介能够塑造多元社会、实践言论表达自由、形成观点和意见。对于公共广播电视，欧盟各机构和成员国之间已经达成一种共识，即公共广播电视具有社会、文化和民主功能，而且在保障民主、多元化、社会凝聚力和语言多样化方面具有极为重要的作用。但是在媒介市场化改革的背景下，欧盟在视听政策的社会、政治和文化目标与经济目标之间存在着抵触，尤其在公共广播电视的问题上存在着政策的不确定性。
欧盟认为公共广播电视是实现公共领域功能的重要机构。公共广播电视在教育大众、启蒙和激发公众辩论，并最终形成欧洲的公共领域方面扮演着特殊角色。欧洲议会则认为公共广播电视是形成公共舆论的社会黏合剂，是塑造公民身份的力量。在数字付费电视带来收视权利不平等的情况下，公共广播电视系统就更加被赋予一项特殊使命，即缓和由于信息接触不平等而导致的社会分化和知沟现象。因为在受众日益分化的今天，社会联系和归属感更加重要。
把弱势群体纳入整个社会体系是数字时代公共广播电视的重要使命。另外，欧盟认为公共广播电视还应该考虑到少数群体的利益，将社会视为一个整体，在具有多元文化特征的社会中培育兼容并蓄、开放进取的公民素质。在数字付费电视带来收视权利不平等的情况下，把弱势群体纳入整个社会体系是数字时代公共广播电视的重要使命。
欧盟对公共广播电视的要求如此崇高，但如何保证欧洲意识与多样性的统一？欧盟的意见能否被各成员国接纳？事实上，欧盟关于公共广播电视的崇高使命和其具体政策之间存在很大的矛盾和模糊性，致使公共广播电视的使命无法依靠崇高的理想得以实现。欧盟政策的主要目标是鼓励竞争，认为这样有利于欧洲统一市场的存在和发展。同时，对待公共广播电视这一竞争例外的情况，欧盟也同意各国可以采取国家补助的政策。但是，国家补助又直接地影响着成员国之间的贸易往来，这就导致国家补助政策和欧盟的自由竞争条约之间的内在冲突。为此，欧盟试图通过发挥审核权来限制国家补助，这就又与各成员国在公共广播电视事务中的自主权相冲突。
另外，虽然欧盟也承认市场机制不能解决所有问题，例如社会职责、公共利益等，但竞争仍然是被强调的主要对象。在欧洲统一市场的利益面前，公共服务事业并不具优先权。欧盟认为公共事业只有满足了维护共同的政治经济利益，或者类似于能够上缴大量税收的垄断企业，才有受到保护的权利。这就使公共广播电视在追求社会目标和经济利润之间模棱两可，最终使公共广播电视的范围和规模受到制约。
在欧盟以上政策导向下，欧洲委员会和欧洲法院在考量公共广播电视与商业广播电视时认为，公共广播电视已经为它所执行的公共职能得到了补偿，公共广播电视的功能是非经济的，它们应该做商业广播电视不能或不愿意提供的服务，也就是说，公共广播电视只要提供“高质量”的为“少数人”服务的节目就行了，这和欧盟所赋予的公共广播电视整合社会的目标背道而驰。
随着1984年欧盟关于电视绿皮书的颁布，欧盟的政策开始集中于如何解除媒介的管制，电视被主要看做了是市场的产物；1989年《电视无国界》议案的实施，又使公共广播电视机构对欧洲电视节目市场的控制受到削弱。以市场为主导的媒介政策把广播电视与其他经济商品的等同管理，收视率是最好而可靠地反映观众口味和文化欣赏的指标。当然，这种观点已经遭到来自政治经济领域的学者比如加汉姆的批评。人们已经注意到，收视调查只能说明观众的收视需求越相似，更证明了广播电视节目市场中同质化现象的存在。西班牙观众和斯堪的纳维亚观众之间的文化差异有目共睹，但如果他们的收视需求相似，就更加说明了在欧盟制定统一的欧洲市场和保持文化多样性政策之间的内在矛盾。在美国的挑战面前，欧盟对自由和竞争所带来的垄断性的文化后果日益忧虑，他们越来越意识到保证文化的多样性是多么重要。
第四节媒介市场化背景下公共广播电视的危机
一、公共广播电视的财政危机
由于公共广播电视的制度化困境，稳定的视听执照费已经不能满足竞争需要，而随着广播电视市场化的发展，财政危机已经威胁到公共广播电视的生存。
导致财政危机的原因在于：一方面，公共广播电视机构被限制不能经营广告及新的付费频道、加密频道，因为这样的话就违背了公共服务的原则；另一方面，公共广播电视的收视费却呈递减趋势。这就使公共广播电视机构在与商业频道、数字、卫星频道等的竞争中处于劣势地位，因为高质量的节目需要更多的投资。
在英国，撒切尔政府曾于1985年设立皮考克委员会来调查BBC的财政状况，但委员会没有通过依靠广告弥补收视费不足的请求，仍然把收视许可费与一个保守的零售价格指数挂钩。在德国，全国性的公共电视台只有两家：德国电视二台（ZDF）和德广联（ARD），而私营电视台则有10家之多。仅1993年德国就开办了4家私营台。由于私营台的激烈竞争，以执照费和广告费为混合收入的公共电视台损失了大量广告收入。以前广告收入占40%，执照费占60%，1993年广告费收入下降到22%。最老的公共电视网德广联（ARD）由于亏损巨大，不得不大幅削减预算，而电视二台（ZDF）到1996年只得通过借款2亿多美元度日。
在媒介市场化热潮的冲击下，各国公共广播电视也纷纷采取了一系列改革措施。在英国，BBC在收听费实际减少的情况下，不得不通过裁员、内部市场化、国际服务商业化等措施来应对挑战，以保持其国内公共服务的特色；在法国和意大利，几年的改革把原来公营垄断的广播系统变成了市场主导的广播系统；在美国，上世纪90年代中期，公共广播电视公司从联邦政府得到的资助还占不到它全部运作经费的14%，是联邦预算的1%；在加拿大，公共广播电视因公共财政投入的减少而不得不另辟蹊径。而数字技术的出现，迫使公共广播电视必须加强节目的多样性和丰富性以应对受众分流。为了使公共广播电视系统能够生存下来，欧盟的“阿姆斯特丹协议”（The Amsterdam Protocol）曾为公共广播电视机构提供了应该受到政府资助的保障条款，要求政府以开放和透明的态度提供资助。但与此同时，该草案却又宣称，为使衰退的公共广播电视机构摆脱困境，即使是注入政府无限的资金也只是权益之计。言下之意，公共广播电视只有引入市场机制才能一劳永逸，而这显然是违背了公共广播电视的原则的。从某种意义上，公共广播电视的财政危机显示了市场机制下文化多样性原则和公众利益的边缘化。
欧美主要国家的公共广播电视投资从20世纪80年代开始普遍下降，并到90年代进入低谷。1999年，在所有经合组织（OECD）国家中，公共广播电视财政资助占国内生产总值（GDP）0.25%以上的国家只有芬兰，公共财政投资占GDP的0.2%以上的国家有丹麦、挪威和英国，公共财政资助最底的国家是美国，公共财政投资不到GDP的0.05%。
