第25章 公共广播电视制度的保障机制(2)

二、现实条件下的政府规制选择

在现实的广播电视市场中存在着公益和私益两大节目类型，也存在着公营台和私营台两种所有制形式的广播电视机构。这就为政府的广播电视管理提供了多元化规制的依据。目前在欧洲的主要国家里，基本上是公营和私营广播电视体制并存的双轨制格局，公营的公共广播电视台主要提供公共服务，依靠收视费为主要财源，有些可以播放有限的广告；私营的商业电视台以广告为主要财源，在视听法规的控制下经营电视节目。

这种基于市场开放原则实行的双轨体制，是新的媒介环境下欧洲传统价值观和美国式价值观调和的结果，而这两种价值观的冲突由来已久。与美国单纯的私有制价值观相比，欧洲历来就存在着公营和私营两种价值观的冲突。美国包括英国右翼政府倡导的新自由主义思潮，在欧洲遭到了以英国左翼势力和德、法等国家的抵制。冲突的焦点是推行以私有化为主的自由化运动，还是以国有化为主的社会改良运动。最终，导致了欧洲以双轨制为特点的一系列媒介政策的出台，表明了两种价值观的调和与折中。欧洲各国为此达成了一种共识：既不能让垄断使公共广播电视的机制与活力僵化，也不能因双轨制使公共广播电视在媒介市场化改革中边缘化，要为公共广播电视发挥最大社会效益提供机制保障。

加拿大也是多元化的广播电视规制。虽然关于公营媒体和私营媒体孰优孰劣的争论没有停息，但加拿大政府一直把公营广播电视与私营广播电视严格区别对待。虽然随着广播电视数字化和全球化的到来，加拿大的私营传媒界掀起了猛烈的垂直整合与横向合并的风潮，广播电视行业的高度集中对加拿大公营广播公司CBC提出了空前挑战。但是，近年来CBC通过实施多平台综合性媒体集团战略，对无线广播和电视、有线电视、卫星电视、互联网等媒体资源进行整合，形成各种媒体之间的交叉促销和跨媒体发展，旨在建立加拿大首个真正意义上的传媒集团。目前，CBC和众多的加拿大私营广播公司、社区广播公司形成了自上而下的三级办台梯队，为加拿大人提供了多样化的广播电视节目选择。

但是，随着媒介市场化的发展，媒介集中化的趋势必然会影响到媒介的多元发展。与经济学家主张的媒介集中化的竞争政策相反，许多社会学家认为，媒介的集中是影响媒介在多元民主社会中基本功能的重要因素。而且，所有权的集中会影响到媒介的言论自由和独立编辑方针。相对于竞争而言，政府的公共规制应更加关注媒介集中对公共利益的损害。在媒介市场化改革的今天，虽然更多的竞争法被引入到欧美的广播电视政策中，但只有选择公共利益和市场利益平衡的规制原则，才有利于广播电视市场的多元发展。

第三节数字化时代广播电视规制

一、技术中立性原则

技术中立性原则是欧盟在推行电子商务数字化经济的行动准绳之一，这一原则是指无论对哪种技术，政府都应采用统一的规制政策，而不以某种特定技术为优先，以避免对市场秩序产生不良影响。保持技术中立性是制定法律的一个基本原则，政府应秉承技术中立的立场来面对新科技发展；政府对其扶持或限制，都会造成该科技对人们生活的影响。为此，政府应该着力创造一个良好的规制环境，借助立法革新来建立一个竞争有序、科技中立的市场环境。

技术中立性原则同样适用于广播电视的数字化进程，这是基于传播新技术多样化和易变性的特点，传播立法应保持技术中立性，允许多种技术并行发展，才能保证市场的公正性和灵活性。

依据技术中立原则，从传播主体的角度分析，对于传播内容，特别是新闻内容的取舍，不应由政府机关或是其他单位来决定，而应将选择内容的权利交给使用者，让使用者依循信息传播的本质使信息得以繁衍并创新。比如，互联网为个人、团体、政府和其他国际组织进行信息传送和信息交流提供了前所未有的便利，同时也为言论自由者传播思想提供了技术上的保障与支持。其所创造的巨大的“信息交易平台”和“自由、流动的观念市场”成为挑战专制政府、促进民主发展的武器。据此，有学者建议，在对互联网进行立法规范的时候，应当更多地采取协调而不是限制的标准。力争做到以技术管技术，落实内容分级制度。推而广之，数字广播电视的发展和规制也应建立在市场真正需求的基础之上，避免被某些集团利益所左右推广或采用某种技术。

除了以上理解，从传播的客体———受众的角度分析，在发展数字广播电视的过程中，技术中立性原则还意味着对技术的优先使用权的否定，也即所有的公众都有使用新技术的可能性。技术不应成为划分不同受众阶层的标志之一，它与普遍的信息接近权一样，理应成为数字化时代广播电视发展的重要伦理价值。

二、媒介政策整合原则

根据媒介形态的不同，传统的媒介规制主要分为三大类，即印刷出版业的规制，广播电视业的规制和通讯电信事业的规制。但是，随着传播媒介的形态和市场的日益融合，三分法已不适用了。现在的传播媒介已不是传统的单一媒介了，而是融合了的多媒体。就拿因特网来说，它集广播、电视、报纸于一身。

因此，原有的分散的广播电视法、卫星电视法、电信法等已经无法针对媒体的融合现象来实行结构与行为规范，新科技所带来的新的媒介形态和市场，势必要求突破原有媒介规制架构，重新定位并解释新的媒介环境。于是，各国政府、各种组织纷纷调整传媒管理机构，整合传媒管理规范。欧盟为此曾于1997年发布了《电信、媒体、信息科技融合以及管制执行中的绿皮书》。

在英国，以前的通信传播管理工作相当分散。贸工部管电信政策、发电信执照，电信管理局负责电信监理，文化媒介体育部负责传播政策，独立电视委员会、广播电视标准委员会以及广播管理局、无线电管理委员会则负责执行工作。

2000年12月，英国文化媒介体育部及贸工部联合发表一份名为《传播的新未来》的白皮书，建议将电信、信息、传播各机关整合为一个单一机关。2002年3月间，英国国会正式通过《传播法案》（Communication Act2002），决定成立通信管理局（OFCOM： Officeof Communication），为媒介政策的整合奠定了立法基础。到2002年10月，英国数字电视完成了从收费到免费的根本转变，真正走上了数字电视的普及之路。与此同时，伴随着2003年新版《传播法案》（Communication Act2003）的正式颁布，为适应广播电视与通信在设施方面的融合趋势而建立的法制框架也在逐步完善，2003年底，被称为超级规制者的通信管理局OFCOM正式成立并开始运作。根据新法授权，未来OFCOM将逐步整合以前多个通信管理部门的职权，并将BBC也纳入OFCOM的管理范围。

三、坚持公共服务原则

无线电视数字化后，广播电视的公共服务显得更有必要。为此，欧美各国在推进地面电视数字化的进程中，大都采用数字与模拟电视同步播出的方式，保证公民能够普遍接收到广播电视节目。

英国政府在1995年公布了《数字广播白皮书》之后，1996年，BBC发表了《扩大数字时代的选择》的声明，重新阐述了BBC公共服务的目标：保证普遍接收卓越、高品质的节目；传达国民的声音；培育国民文化；创造教育机会；反映英国地域文化的多样性；成为国际性多媒体企业。同时规定，作为数字时代的公共服务，要在地面广播、卫星广播、有线电视系统的所有传输线路上提供公共广播电视的节目内容。1998年，在题为《21世纪的BBC》中，BBC再次阐述了如何在21世纪利用新技术的问题，并保证在由于新技术的发展可能产生的新型服务中，努力做到不排除任何人。

欧洲广播联盟（EBU）在2000年重申，公共广播电视公司需要创造一个服务全社会的数字广播环境，并在新媒介的运用中提供更高质量的视听产品。在积极推进数字转化的过程中，BBC在线（BBC Online）已经成为欧洲点击率最高的网站，BBC前任经理科林·布朗曾坚称，公共服务广播有驾驭数字时代的能力，公共广播电视应该成为数字时代的主力军。对英国来说，2003年是模拟信号向数字信号快速转换的一年。2004年，包括BBC在内的所有非商业和商业电视频道，都面临一个在融合时代如何确立和发展公共服务型广播电视的问题。2004年6月，BBC发布了题为《树立公共价值：振兴数字时代的BBC》的报告，指出在当前和未来受众选择权、参与权、主动权日益增长的情况下，仍应坚持公共广播电视的核心价值观为公众利益服务，同时提出了到2012年完成数字转换的目标。2005年8月，受英国数字广播发展局的委托，前文化媒介体育大臣克里斯·史密斯在提交的一份报告中，呼吁加快向全数字化广播的转换，建议新频率应指定用于广播，不得用于非广播的目的。这里的“广播”，即指面向大众的节目传播。到2004年，英国数字广播的人口覆盖率达到了80%，位居世界第五；数字卫星、有线和地面电视的合计普及率为50.2%，位居世界第一。

在德国，公共广播电视的“论坛功能”一直受到保留并加强。进入21世纪，在数字电视节目的开发上，德广联和德国电视二台将个人对节目的要求加入到大众传播的节目中去，电视观众可以根据个人兴趣，借助电子节目指南（EPC）了解他们想看的节目内容。他们可以填写“书签”申请表，如“请让我看到所有电影中我钟爱的演员”、“登陆描述火山的全部纪实片”等。此外，德广联还有三项“承索录像”优惠，用于补充其主流频道。德广联认为，大众传播、窄播的专题频道以及个人的传播交流可以形成一种交互性的网络：先在网上公布新闻事件，并在之后的电视论坛上发表，借助公共广播电视台的数字技术开发，公众可以找到更多新的参与公共事务的方式。

在加拿大，由CBC提供的数字广播服务大受欢迎，2001年度的收视调查显示，21%的英语网络使用者的信息来自CBC网站，33%的法语使用者认为加拿大广播是最可靠的信息来源。2004年到2005年，CBC又进一步把通过提高效率节余出来的资金投入到节目的制作中，并开发了光纤宽带和游戏视频技术。

目前，有一种观点已经得到人们的共识，即频道的稀缺性已不是公共广播电视存在的唯一正当理由，公共广播电视最主要的价值还在于它能够提供纯商业市场上无法获得的广播电视服务，这种服务是社会、政治、经济系统正常运行的保证。这种观点也为多频道时代公共广播电视的生存和发展指出了方向。

第四节公共广播电视制度的保障机制

新制度经济学认为，一个社会的制度体系由正式约束（如法律法规）、非正式约束（如道德习俗）和制度的实施机制构成。在新制度主义的组织理论中，“机制”（mechanism）是指实践中被证明是有效的，通过总结、归纳上升到一定的理论高度并有相应的规章制度保障的工作方式和方法。在解释“机制”与“制度”的区别时，新制度主义认为，制度是指为了使个体之间的交往互动得以实现的约定，机制则是促使个体遵守这些规则以便达到某种目的的方法。也就是说，机制是制度的实现路径和保障。在媒介市场化背景下，公共广播电视面临着财政、节目和受众危机，经历了私有化危险、媒介垄断和数字化的挑战，公共服务精神在市场化背景下遭受的重创说明公共广播电视需要制度保障机制。

一、政治机制与稳定政策

政治机制是保障公共广播电视的独立性的政治基础，这种机制集中体现在对公共广播电视稳定的制度安排上。在英国，通过赋权制的形式确立了公共机构与公众之间的托管契约，英国国王于1927年与BBC签订的“皇家宪章”特许证书实际上是一份带有契约性质的授权书，授予了公共机构BBC在英国特许经营广播电视的权利。而BBC与邮政大臣依据“皇家宪章”特许证书签订并经议会通过的“执照协定”，与前者一起从政治高度规定并保障了BBC的特许经营权和独立报道权。

根据“皇家宪章”特许证书，BBC是特许经营广播电视的公共服务机构和企业，属于英国国家所有。最高领导机构是董事会，政府只是受托提名管理人员并监督BBC管理委员会的工作，不能干涉它的具体报道和日常运作。针对目前多媒体融合的趋势，英国又设置了一个独立于政府和国会的规制机构OFCOM进行行业监管，如果观众不满，他们可以向OFCOM抱怨。

英国消费者委员会认为电信广播监管局的基本职责应该是确保公共广播电视服务的维持和加强。

如前所述，欧洲的公共广播电视制度与其长期的政治民主传统直接有关，在欧洲自由民主的历史传统和多党执政的政体影响下，选择反映多元化表达和公共利益的公共广播电视制度在所难免。虽然公共广播电视制度作为西方政治体制的构成部分有其政治化的特征，但在小政府大社会的社会结构和多元制衡的政治环境里，公共广播电视制度的政治化必须在民主政治的体制框架内，依法保持其政治上的相对独立性。