第8章 公共广播电视产生的历史背景与制度特点(1)

第一节公共广播电视制度产生的历史渊源

一、政治思想渊源：欧洲自由民主的传统

欧洲是西方公共广播电视制度的发源地，公共广播电视制度之所以肇始于欧洲，与欧洲自由民主的传统有着必然的联系。17世纪的英国资产阶级革命推翻了封建的君主专制，建立起代议制的君主立宪政体（因此又被称为宪政革命），并通过了世界上第一个保证人身自由的法案《权利法案》，以法律的形式肯定了资产阶级的统治地位，标志着民主政治的确立。1789年的法国大革命结束了法国一千多年封建统治的历史，对欧洲各国的革命运动产生了深远影响，它颁布的《人权宣言》所倡导的“天赋人权、自由、平等”原则奠定了欧洲自由民主的思想根基。19世纪欧洲爆发了大规模的资产阶级民族民主革命，进一步为欧洲建立自由、民主的共和政体打下了坚实的基础。

与自由民主革命的历史相呼应，欧洲宪政民主主义的思想自17世纪开始兴起和发展，思想自由、言论自由应当成为人的基本权利的观念逐渐深入人心。公众的议论在英国革命中所起的作用，标志着公众舆论成为了政治生活中的一个重要因素。洛克把“舆论法则”作为一个范畴，与“神法”、“民法”相提并论，认为公众舆论是一种合法标准，可以用来衡量法律和政府行为。18世纪，欧洲政治思辨的中心转到了法国，最有影响与特色的是法国大思想家卢梭的民主思想。在《社会契约论》中，卢梭不仅突出了洛克的舆论法则所强调的舆论的社会控制功能，还进一步强调了民意的立法功能。他提出，舆论是一切法中最重要的一种法律，它“既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里；它形成了国家的真正宪法；它每天都在获得新的力量；当其他的法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，他可以保持一个民族的创新精神，而且可以不知不觉地以习惯的力量取代权威的力量”。

卢梭所强调的舆论，不仅来自淳朴民风和善良心灵的习惯和风俗，而且可以进一步上升为一种集体的普遍意志，即“公意”。公意是至高无上的，是主权的所在，而政府仅仅是公意的仆人，是执行公意的工具。同时，它也构成了对社会团体的所有成员都具有效力的道德标准。卢梭认为，社会契约是基于公意产生的，其成立的基础就是转让，毫无保留地转让。国家的产生也是基于公意，人们为了生存才不得不让渡自己的权利从而组成国家的。正是如此，国家的立法权属于也只能属于人民。卢梭还认为政府的产生，并不是契约的内容或契约本身的目的。政府只是人民为执行契约而创设的，是在臣民与主权者之间所建立的中间体，它的职能就是使二者相互适应，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由。

作为近代民主主义思想的代表，英国的霍布斯、洛克和法国的卢梭都提出政府与民众的关系是奠定在社会契约的基础之上，它为理想的政治社会提供了合理的基础。在他们的影响下，对法治、宪政、权利、契约政府等的要求构成了17、18世纪欧洲政治思想的主流，并在19世纪产生了实际的影响。政治上，欧洲的主要国家都在这一时期完成了封建制度向资本主义民主制度的转变，建立了代议制政府；经济上，以英国为首的主要资本主义国家完成了第一次工业化浪潮，建立了工业化生产体系。18世纪至19世纪也是西方社会精神大发展时期，各种社会思潮不断涌现。如亚当·斯密为代表的古典经济学、康德和黑格尔的古典主义哲学、达尔文的社会进化论等，极大地丰富了欧洲人的精神世界，并逐步形成自由主义和保守主义两大社会意识形态。前者强调自由与进步，后者重视权威与秩序，两者相互冲突又互相融合，推动着资本主义制度的发展与变革。可以说，“主权在民”思想为核心的社会契约论是近代西方民主政治制度赖以产生、确立和发展的理论基石。

事实上，西方文明传统的可贵之处在于它的多元性和开放性。多元性不仅是它以多种政治势力并存、多种法律制度竞争、多种个人诉求抗争的形式保留和继承了原始氏族制度下三级权力机构的民主遗风，而且经由封建时期的混乱、斗争和妥协，最终发展演进为近代三权分立与制衡、主权在民和宪法之治；开放性是欧洲独特的地理环境所带来的优势，它没有广袤的土地可以长期自给自足，也没有天然的屏障可以抵御游牧部落的侵袭，这种看似弱势的地位却促成了欧洲内部的竞争、交流和向外开拓、进取，平等、自主和等价交换的商品经济正是在这种开放的地理环境中得以发展，自由、独立、创新和宽容的思想观念、权利意识也在这种开放性中得以培育。

传播制度建立在社会的政治、经济制度基础上，传播制度的性质、功能和模式取决于社会的根本制度。既然民众是国家的主权者，政府是实现民意的公共权力机关，那么，民众就有权通过各种方式，其中主要是大众传播媒介的渠道，来了解政府决策的过程，以做出正确的判断，选举出信赖的政府成员，并对他们的权力进行有效的监督。在欧洲自由民主的历史传统和多党执政的政体影响下，选择反映多元化表达和公共利益的公共广播电视制度就在所难免。另外，欧洲自由民主的传统使其在二战后普遍建立了福利国家的制度，公共广播电视被当作了一种社会福利事业存在。在英国，公共广播电视是博物馆、图书馆、成人教育等公共文化机构从君主专制时代发展到民主政治时代的产物，因为公共广播电视在四个方面有利于形成一种民主的文化：第一，即便是在受到一定威胁的情况下，公共广播电视与私人资本和国家权力之间仍保持一定的距离，并为不同的表达和公开的辩论提供一个潜在的空间；第二，享用这个空间可以不需要支付任何额外的特殊服务费用；第三，公共广播电视通过提供包含不同经验、观点和争论的综合节目，为不同政见之间的协商和暂时的共同利益形成提供了一个平台；第四，它把受众视为作为公众的公民，而不是仅仅把他们看做消费者。公共广播电视的这些品质正是对欧洲自由民主精神的传承和负载。

二、公共服务的理念：里思的精英主义思想

BBC作为世界公共广播电视的典范和创始者，关于它的历史有着丰富的记录。本书将从与BBC命运息息相关的人物———首任总经理约翰·里思（John Reith）入手，探寻BBC作为公共广播电视制度诞生的历史，因为“里思有关公共广播电视组织的角色和责任的观点，不只是影响了BBC，而且影响了自公共广播电视组织诞生以来的所有广播组织”。他的一系列观点被后人称为“里思主义”，而其实质就是精英主义思想。这一方面源于欧洲精英主义的历史，一方面也与当时作为公共产品的广播电视频率的稀缺性有关。

1922年，英国邮政总局收到近百份无线电制造商希望开办电台的申请，而当时的无线电波频率是稀缺性资源。这种资源的稀缺性使得政府觉得有必要加以控制。为了解决广播频率资源稀少和开办电台申请者众多之间的矛盾，邮政大臣说服互相竞争的制造商们共同投资一家规模不大，带有商业性质的电台：英国广播公司（The British Broadcasting Company，BBC）。约翰·里思被任命为首任总经理（1923-1926）。

约翰·里思是一个典型的精英主义者。精英主义产生于19世纪末20世纪初。第二次世界大战前流行的是传统的或经典的精英主义，二次世界大战后发展为当代精英主义或曰民主精英主义。政治精英理论的基本前提是，任何社会都存在着统治者和被统治者两大阶级，属于统治阶级的极少数人并不是经济上占统治地位的阶级，而是社会精英，即社会中最杰出的优秀分子。精英主义认为，政治精英无论对政治体系的状态还是过程都起着关键性作用，“政治精英的变化是社会变迁的主要源泉”。

里思的广播理念主要有以下四点：第一，娱乐不能作为广播的唯一目的；第二，广播有责任将人类努力和成就的一切最美好的事情传达给最多的家庭；第三，广播应当引导大众趣味而不是迎合大众的趣味；第四，广播者可以和教育机构达成协议，共同传播知识。里思之所以赋予广播这么多崇高的责任，是因为他觉得：“极少有听众知道他们想要什么，更少有听众想要他们所需要的”。在这种文化精英意识的指导下，广播被当作一项公共服务事业，其主导原则就是改善和提高大众的素质和能力。如果说早期的英国广播公司是由于商业利益而成立的，那么里思把它变成了十字军一样的卫道士。里思认为广播的最主要功能是教育和陶冶公众“正直的个性”，人们可能生来不平等，但每个人都有追求同样文化享受的权利。为此，里思在节目政策上采取多样化方针，以满足不同阶层受众的需求。

另一方面，以里思为代表的英国文化精英很早就认识到广播的符号象征意义和社会政治功能。他们知道广播可以把各阶级的人聚合起来，形成社会团体力量。为此，里思主义者明确地坚持BBC保持政治上的独立，他们认为，公共广播电视的发展应排除于市场力量和政治的影响，由专家操作以实现高效率的增长。“那些伟大和优秀的社会精英纷纷来到演播室，从失业问题到物种的起源，他们从各个方面教育和引导大众。”在人们眼里，这些受过良好教育的、富有奉献精神的社会精英的言行代表了公共利益，包括工人阶级的利益。到了20世纪30年代，BBC成了英国文化的公认核心。

BBC成立之时，出于管理一家电台要比管理多家电台方便得多的考虑，邮政总局自然使BBC获得了垄断地位。里思非常赞同BBC在英国的垄断地位，认为这种垄断力量是保证BBC作为一项技术上有效而又最经济的公共广播电视事业的基础。作为无线电频率这项公共资源的信托者，BBC从成立开始就以收音机牌照税和收听执照税作为经费来源。1923年，邮政总局成立的赛克斯委员会调查公司的财务状况，认为广告收入应被排除在广播收入来源之外，以免商业利益影响广播的使命，与此同时，进一步提高牌照费资助BBC的发展，BBC的垄断地位得到加强。两年半后，邮政总局毫无异议地接受了广播必须垄断的观念，建议成立一个“为国家利益服务的公共委员会”来代替原来作为私人企业的BBC。1927年1月1日，新的BBC（The British Broadcasting Corporation）取代旧的英国广播公司成立，里思出任首任总监（1927-1938）。在以后三十年垄断得到保证的情况下，BBC一直沿着它的首任总监里思的思想发展，并以其作为提升传统道德文化和大众道德水准的承办者而享有盛誉。

在《知识分子论》中，萨义德激烈地批判现代社会专业化的牢笼已把知识分子囚禁在狭窄的专业领域，丧失了公共性，使之成为各种“专门家”。而没有了公共性，也就谈不上批判性。从某种意义上，里思的精英主义思想带有公共性的色彩，是对文化平庸主义或民粹思想的批判，但在特定历史条件下，它又不可避免地形成与政治多元主义的对立，养成一种高高在上的家长式作风。正是这种家长式的作风，成为后来市场化背景下BBC和公共广播电视事业遭受抨击的把柄。

总之，公共广播电视传承了欧洲自由民主的传统和里思的精英主义思想，从诞生之日起就被赋予了政治、经济和社会的多重使命，并从英国影响到欧洲以外的西方国家，成为二战后欧美国家广播电视制度的一种重要选择。