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第19章 地震安全制度建设(4)

一、意大利:建立新的抗震法则在意大利发生了1976年弗留利地震、1980年伊尔皮尼亚地震、1997年翁布里亚—马尔凯地震和1998年波里诺地震后,人们开始大规模展开修复和加固老建筑的行动,同时推行一些震后项目来降低现有建筑所面临的风险。新建立的税收优惠体系大力支持了此类措施。政府于2001年引进了这个体系,目的是便于业主改善房屋的抗震性。2002年10月31日发生地莫利塞大地震导致许多学生遇难,这一惨痛损失在很大程度上促进整个意大利采取行动,以降低地震风险。人们仅仅在几个月内就完成了新抗震法则的草案并使其进入立法程序。这个法则绘制了新的地震区划图。这是意大利的第一份全国性地震区划图,很多过去没有被列为地震易发区的地方现在也涵盖在了地震带内。

此外,法规还将制定评估与加固现有建筑的详细流程。于此同时,中央政府于2003年史无前例地给地方播出专项资金,以帮助它们评估和加固学校及公共设施。在今后几年内,政府还将根据法律条款,逐步完成加固方案。

二、葡萄牙:积极行动葡萄牙虽然在近几年没有发生地震,但1980年和1997年分别在亚速尔群岛的特塞拉岛和法亚尔岛上发生地强烈地震,造成70人死亡。1755年里斯本大地震以及20世纪以来的多次地震(分别发生于1909年、1941年和1969年)的惨痛记忆激励着葡萄牙人民积极采取降低地震风险的行动。亚速尔群岛地方政府在这方面的工作比较领先,它在政策上加大力度重建和维护现有住房、创建特定的信贷体系(包括地震保险),从而在维持原有建筑特点的基础上对老房子进行加固,采取特别措施来保护生活在高地震风险地区人民的安全,同时对1998年地震中遭到破坏的房屋给予一定补助。葡萄牙地震工程协会已经制定了一个国家计划,来减少易损的建筑结构,这个计划被美国国家地震减灾项目设立为典范。它的内容包括利用住房调查来评估风险、制定和开发干预战略、立法、培训、规划以及修复等。完成这一计划需要25年的时间,成本大约为国民生产总值的1%。与之相关的立法问题包括对设计师进行考核,改善房屋的管理水平,确定何种情况下需要强制推行提高房屋抗震性的规定以及建立税收优惠政策等。

三、土耳其:改善房屋建筑1999年在土耳其的科贾埃利和迪兹杰发生地毁灭性地震造成18万人死亡,造成这场悲剧的主要原因是新建房屋因设计欠妥、管理不善而倒塌。因此近几年人们把注意力都集中在了改善新建房屋(包括重建房屋)的管理上。人们研究了土耳其建筑质量低劣的原因后指出,这完全是由于没有执行与规划体系有关的法律法规,并且缺乏设计监管和施工监理所造成的。这份研究报告还向政府提出了一些建议,其中一些已经被采纳。

推动土耳其开展减灾运动的动力来源于一项科学预测,即在30年之内,靠近伊斯坦布尔的北安纳托利亚断层发生强地震(M>;7.5)的可能性达到60%。有研究报告认为,一旦这个预言变成现实,那么伊斯坦布尔71%的房屋(5.1万间)将受到严重损坏,伤亡人数将达7.3万人。尽管不是所有地震学家都认同这个预测,但这足以使人们开始考虑伊斯坦布尔面临的地震危险,因为73%的伊斯坦布尔市民居住地房屋类型属于科贾埃利地震中受损最严重的房屋类型,而且只有为数不多的房屋达到了令人满意的抗震标准。

伊斯坦布尔的修复工程将采取3个步骤来修复其都市区不符合抗震标准的房屋。第一步是通过调查排查出地震危险性最高的房屋;第二步是在一楼进行维度测量,以决定是否需要对该房屋进行修复;第三步是修复地震危险性最高的房屋。对于房屋比较分散的地区来说,政府可以简化房屋的加固干预工作;但对于房屋状况整体较差的地区来说,那就需要在原有地区或新开发的地区开展大规模重建。

四、德国:联动防范德国的灾害预防机制由多个担负不同任务的机构有机组成。在发生疫情以及水灾、火灾、雪崩等自然灾害时,他们各司其职、协力合作,最大限度地减少灾害所造成的损失和对社会的冲击。

德国重视普及、加强公众防灾意识,在中小学开展灾害预防教育。以预防洪水为例,德国在各州设立洪水预报中心,将洪水预警分为4级,并广泛宣传,向民众解释各级不同的风险程度和相应的预防措施。这样,居民能够根据洪水情况,自行判断危险程度,合理、有序地安排工作与生活。

德国还重视环境管理与生态保护工作。虽然没有单独的“防洪法”,但就防洪工程规划建设和管理、洪水预警、抗洪抢险和灾后救济等不同方面设立具体法规,并指定有关执行部门。抢险救灾工作由德国各州的内政部负责。一旦发生洪灾,首先由消防队员和警察参加抢险。各州抢险力量不足时,可向国家内政部提出申请,经德国总统批准后调联邦国防军参加抢险救灾。

整个救灾工作由该州内政部长统一指挥。如果洪灾涉及多个州,则由这几个州的内政部长相互协调。救灾所需的经费主要由保险公司、红十字会、教会和慈善机构承担,联邦政府承担的部分相当有限。

五、英国:各部门分工合作英国应急防灾机制由中央和地方共同建立。英国政府各个部门根据自己的工作职责制定了不同的预警防灾体系。一旦发生灾害,英国政府会调动所有应急机制,从陆地、河道和空中提供急救和支援。

英国气象局将“全国恶劣天气预警服务”作为向市民和政府机构服务的一个重点。一旦出现大风、暴雨、暴雪、浓雾和大面积冰霜等灾害天气,英国气象局就会启动预警机制。在警告发出后,该系统会在短时间内,通过因特网、电台和电视台向英国13个区域提供极端天气信息。

在风灾频发的地区,铁路、高速公路和地铁管理部门都设法减少在道路两旁植树,以防恶劣天气到来时树木被刮倒,阻碍交通。2007年冬季,威尔士地区发生洪水,完整的防灾体系帮助政府在短期内控制了灾情,没有造成任何人员伤亡。

六、俄罗斯:紧急情况部管得宽复杂的自然地貌和社会环境,决定了俄罗斯是个自然灾害和人为灾祸频发的国家。每当有重大事件发生,俄罗斯紧急情况部的人员总是最先赶到现场。

紧急情况部是俄罗斯几大强力部门之一,它的正式名称是俄联邦民防、紧急情况与消除自然灾害后果部。该部于1994年1月成立,专门负责俄罗斯的民防事业,在发生紧急情况时向受害者提供紧急救助,最大限度地减少灾难带来的不良后果。俄罗斯紧急情况部是俄罗斯效率最高、最忙碌的部门之一,它不仅要负责消灭俄境内出现的禽流感、扑灭远东森林大火,还要向美国新奥尔良灾区提供援助、帮助阿富汗战后重建;一旦俄境内出现恐怖活动,它也必须第一个赶到现场组织救援。

紧急情况部按照紧急情况的种类,设有人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司等部门,同时下辖森林灭火机构委员会、抗洪救灾委员会等机构。以中心城市为依托,紧急情况部在全国范围内设立了9个区域性中心,负责89个州的救灾活动。每个大区和州都设有指挥控制中心,中心往往设在有化学工厂的城镇。

除了救灾,紧急情况部还要负责教育国民如何应对突发危机。1995年,紧急情况部成立了紧急情况保险公司,在发生紧急情况时向国民提供保险服务。1997年,该部又成立了紧急情况监测和预测机构,对可能发生的紧急情况进行预测并采取预防措施,将危险堵在源头。俄紧急情况部的成立,在很大程度上保证了居民生产、生活的安全。

七、日本:从容面对近年来,日本成立了“防灾省”,中央政府设有防灾担当大臣,建立了从中央到地方的防灾信息系统及应急反应系统。

首相是危机管理的最高指挥官。内阁官房负责各个部门之间的协调和联络,并通过安全保障会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策,由警察厅、防卫厅、海上保安厅和消防厅等部门具体配合实施。内阁法其中一条规定,内阁官房内必须设有一名“危机管理监”,负责在国民的生命、身体以及财产受到重大伤害,或者面临危害时,处理有关的紧急事务。此外,内阁还要将有关自身的防灾情报在网上公布,供国民查询。

日本还将灾害对策职能转到内阁直属机关,制定了《防灾基本计划》、《地区防灾计划》、《灾难对策基本法》等法律。两年前首相官邸改建时,又增设了现代化的危机管理专用办公室。

八、新加坡:民防看重志愿者2005年9月被新加坡政府定为国内安全防卫月。在这期间,内政部将在新加坡的各工厂、学校、商业区和住宅区等地组织40多场演习。政府对应急防灾的高度重视及其推行的民防计划,使新加坡具备了较强的抗危机能力。

新加坡民防部队作为国家民防计划的一部分,成立于1982年,是国家紧急预案处理的先头部队,承担着提供消防、救护、营救、强制执行消防安全法规等一系列职能。它由正式官员、专职国家公务员、民防公务员和志愿者组成,是隶属于新加坡内政部的独立部门。2002年,民防部队增设了意外指挥和控制总部,可同时处理六起大宗意外事故。新加坡政府规定,一旦遇到重大突发事件,民防部队总监将是第一指挥官。这一职位往往由专家担任,政府各部门要全力配合其工作,遵从他的指挥,提供军队支援、国民动员、物资调配、信息传播、医疗救护等各种支援。新加坡政府各部门之间还建立了完备的网络体系,以保证紧急状态下的资讯共享和畅通。

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