三、深化部门预算编制改革的几点思考
目前我国部门预算改革中存在的问题，一方而要求我们必须通过改革不断探索，不断深化，逐步建立与我国国情相适应的预算管理方式和方法。另一方面也反映出在由传统预算向部门预算转变的过程中，管理体制、制度建设、技术手段、机构设置等方面改革的滞后。部门预算改革作为一个系统工程，配套改革的滞后已经成为深化部门预算改革的一个障碍。因此，深化、完善部门预算改革，既要注重预算编制方法的创新，也要注重配套改革的推进，使部门预算改革成为建立公共财政体制框架、实现依法理财、强化财政职能的一个重要推动力。
1.进一步强化部门预算的观念，强化预算约束力
部门预算的重点应在两方面，一是强调以部门为基本单元，一个部门一本预算。二是强调预算，有预算才有开支，没预算就无法开支。因此，从形式上看，部门预算是将原来按功能科目编制的预算改变为按部门编制预算。从本质上看，是将预算资金落实到每个部门的每个项目上，并将其公开化，接受社会的监督。财政部门和预算单位应进一步强化部门预算的观念，并将部门预算改革作为推进依法理财和社会进步的重要步骤之一。由于我国部门预算改革才刚刚起步，各级领导、各部门严格的预算观念尚未建立，在预算执行过程中，仍然存在着预算外批款、请款的动机，这与一定的历史因素、体制因素和经济因素密切相关。长期以来，财政部门为确保财政收支平衡，一般在年度总预备费以外，或多或少预留一部分待分配的机动财力。虽然现在进行了预算编制改革，但为积极稳妥地安排预算，适当允许预留少部分机动财力或许对应付年初不可预见的开支会起到积极的作用，但同时也可能会使各级领导、各部门习惯于使用这部分机动财力。各部门年初预算如果编制得不够细致，预算执行中发生的临时性支出必然要求，财政部门通过追加预算解决，使得年初预算缺乏约束力。因此，深化部门预算改革首先要建立深刻的“预算”观念，从政府领导、财政部门到各用款单位都应严格预算约束，逐年大幅度减少预留机动财力的规模，直至完全取消。否则部门预算将流于形式。
2.财政部门职能设置以项日预算为核心，增设基础信息调查职能
近年来，各地财政部门为配合当前进行的财政支出改革，基本完成了机构改革和职能重新设置的工作，实现了预算编制、执行、监督相分离的财政管理模式，有的地方财政部门还新设了预算编审中心、国库集中支付中心，将原来分散在其他职能处室的预算编制职能、预算执行职能集中起来，整合职能效用。这—管理模式的建立对深化部门预算改革，推进国库集中收付制度改革具有重要意义，但对于基础信息调查工作却未引起足够的重视。从部分发达国家财政部门内部机构设置来看，财政部门的主要职责就是预算编制和监督，预算的执行由独立于财政部门的国库支付中心来完成。财政部门内部机构设置上以分部门的项目预算管理为核心，分设众多部门专职于预算单位的项目预算编审，财政部门监督职能比较弱化。因为有了详细的预算，独立的预算执行部门，完整的法律体系，各预算单位执行年度预算的偏差非常小，因此财政部门不需设立专门机构监督预算的执行。为了编制准确、详细的预算，财政部门一般设立专门的统计、调查部门，加强对预算单位基本情况以及影响财政收支各类因素的统计调查工作，这是准确预计财政收入、细化部门预算的基础工作。针对当前我国部门预算改革所存在的对单位基础信息情况掌握不足、信息不对称的问题，财政部门有必要设立专门的机构和力量开展这方面的调查工作，同时重点研究行政事业单位工作量量化等问题，建立比较科学的指标考核体系，切实运用零基预算、绩效预算等编制方法编制部门预算。
3.研究制定项目支出预算实施细则，加强项目预算的可操作性
制定项目支出预算实施细则一是要明确项目支出预算与基本支出预算的范围。二是要对项目支出进行更细化的分类。三是要选择重点部门，对重点项目实施项目支出预算管理试点，在取得经验的基础上逐步推进。目前的项目支出预算的分类方式是大型购置、大型修缮、其他专项业务项目支出、生产建设支出和事业发展支出，分类标准不明确，预算单位对个别具体项目难以归类。改革的方法是区分各预算单位的性质，行政单位项目支出是政府机构运转成本，只有社会效益而无经济效益。事业单位项目支出是为社会提供公共产品、准公共产品，以社会效益为主、经济效益为辅。部分生产建设性支出（如基本建设支出、科技三项费、企业挖潜改造资金等）属维持社会可持续发展支出，以经济效益为主，社会效益为辅。不同类型的项目支出，财政部门可采取不同的管理方式：生产建设性支出—般已具有比较成熟的项目预算管理方式，有专门的评审委员会参与项门的可行性分析与论证。行政单位、事业单位的项目支出应参照生产建设性支出项目预算的管理方式，组建分行业的专家委员会，对包括行政机构运转、教育、治安、环保、医疗、社会保障等公共产品和服务在内的项目支出预算进行综合评估和论证，研究每一个项目实施的必要性，项目所产生的社会效果、对每一个纳税人是否公正、对社会资源配置的扭曲程度等等，逐步将各行业每年经常性的项目支出固定化。在此基础上，再对新增项目进行详细审核，结合各预算单位业务活动的特点，建立与其相适应的项目支出预算论证分析体系。
4.推进部门预算的配套改革
部门预算改革是财政资源配置手段的创新，与财政改革以及其他领域管理体制改革应协调推进。一是部门预算改革应与政府采购制度改革同步进行。政府采购预算是部门预算的重要组成部分，要加快政府采购目录、采购标准的建设，完善采购资金的运作方式。二是部门预算改革应与国库集中收付制度改革同步进行。国库集中收付是预算的执行环节，执行环节将为预算编制环节提供准确的信息，同时保证各部门预算的顺利实施。三是部门预算改革应与财政管理体制、投资管理体制、税收管理体制等改革同步推进，实现早编、细编预算，并保证部门预算的完整性、准确性和科学性。
5.利用强大的信息技术手段，提高部门预算编制效率，加强全社会对预算的监督力度
完善部门预算改革，要利用强大的信息技术手段，改进财政管理方式。目前财政部已明确提出，在未来的几年内实施“金财工程”，其中一个重要的内容就是建立以数据库管理为基础的部门预算编制系统。通过实施“金财工程”，要建立资料、数据完备的各预算单位、经济环境基础数据库，建立项目支出预算备选库，通过收集、整理基础信息，提高财政收入预计的准确性，加强对各单位基础支出预算、项目支出预算的管理。依托计算机强大的数据处理功能和网络数据共享功能，提高财政部门和各预算单位编报预算的工作效率。同时加强对各单位部门预算的社会监督，充分发挥人民代表、审计部门对预算的监督职能，强化预算单位的预算观念，将部门预算改革推向深入。
四十六、试析参与式预算的理论基础与实践
公共决策是嵌入在整个政府预算过程之中的。对于公共决策的有效机制，市场运行实践已被证明是有缺陷的，同时新公共管理运行兴起之前，西方各国的财政危机，甚至政府信任危机也显示了“政府失灵”的存在。单纯地依靠任何一方的力量都不是最优的选择，因此，通过第三方力量——公民社会的参与，将公众的意志直接贯彻到预算当中以提高公共决策的有效性和在整个公民社会中的可接受性，是完善公共决策机制的一个有效途径，这就是参与式预算（Participatory
Budgeting）的核心思想。参与式预算理论主张，除了传统的投票选举代表人之外，公民更应该是积极表达自身利益取向、影响公共政策的有生力量。通过将公民的广泛参与引入到政府预算过程当中，不仅有利于构建一个负责、透明、回应、民主的高效政府预算，而且能够实现一种新型的公民和政府合作的共同治理模式。
一、参与式预算存在的理论基础
传统的政府预算体制下，自上而下的行政和民主责任模式使得权力影响力从决策者流向行政者，再覆盖到公民社会，而民主参与式预算则要构建一个权力影响力逆向流动的机制，使得公众的影响力能够自下而上地影响公共决策、行政和管理体系。关于这一机制的必要性和可行性已有很多研究者进行过探讨。像Cooper描述的那样，在现代的工业化国家，让专业的或职业的行政官员维持从属于政治家的地位根本是不可能的，专业技术和特有知识的力量、政府面对问题的复杂性，以及政府规模的扩张都不断地排挤着公民总体和公民代表的作用。Harmon强调，行政官员的行为并不总能（也不可能）总与公民脉搏的跳动保持一致，而参与式预算能够对行政官员的腐败和不负责任起到一定的制约。Whitaker指出，只有在行政管理者与公民共同工作或者合作的条件下，很多公共服务项目才能实现预期的成效。但对公民参与机制可能出现的问题也被充分的预见到了，公民参与的稳定性和可靠程度有可能和绩效管理相抵触，同时由于决策对专业化知识的要求，公民参与将对决策质量造成威胁，同时，公民参与导致的更多集团和机构追逐自身利益的行为将产生极大的交易成本，进而造成效率损失。
尽管如此，公民参与的必要性还是得到了广泛的认同。相关的研究表明，决策质量不仅包括专业化标准，还包括决策是否符合公民的意愿，以及预算规模和决策的有效性等要素。而参与式预算能通过将公民意愿贯彻到政府预算的决策过程中，使得政府预算决策符合公共需求的偏好，从而保证政府预算的有效性。同时，参与式预算有利于政府政策在公民社会中的可接受性，即公众对预算决策的认同和遵守程度，这直接决定着政策的执行成本和生命力。因此，参与式预算能够实现政策质量要求与公民对政策的可接受性要求之间的平衡。而这一平衡过程的结果可归结为决策效能的提高Pleld（1979）。同时，公民的参与程度和范围必然触及政府决策的合法性和回应性，因此，参与式预算也是社会民主程度和政府履行责任的一个重要体现。这些都从不同的侧面证明了参与式预算的必要性。其可操作性从理论上来讲，只要对公民参与的广度和深度进行恰当的设定，保证公民参与的收益大于成本，这一机制就是充分可行的。
二、参与式预算在巴西的运用
参与式预算产生于上世纪80年代的巴西，到目前为止，巴西是将这一政府预算策略发展得最为成熟的国家。巴西实施参与式预算的目的在于深化民主和提高公共部门的效率，增强政府公共生产对市民社会的回应性，使得财政资源的分配能够真正的满足最为迫切的公共需要。学术界通常将巴西的参与式预算归为一种自发性制度改革和创新过程，这一过程是在逐步推进的过程中被不断完善的。完善过程中的实践证明，参与式预算的维度、参与程序的设计和参与者的能力是最为核心的要素。
1.参与式预算的维度。
参与式预算的维度是指这一政府预算策略所能覆盖范围的广度与深度。参与式预算的广度是指什么层级的哪些预算项目能够被纳入到公民广泛参与的讨论当中，以及参与式预算的时间和空间等。参与式预算的深度是指参与者的规模和构成。
从巴西参与式预算的广度来看，这一策略被运用的初始阶段是从市级政府预算开始的，至今，参与式预算仍然是市级政府预算决策和执行监督的重要策略。从理论上说，让公共服务的接受者能够直接参与公共生产决策，在中央政府层面是难以办到的，地区差异就是首要的障碍。因此，纳人参与式预算讨论和表决的议题仅限于与公民利益密切相关的市政工程计划建设项目，如城市区划内的公共资本投资。随后，在一些较大的城市，参与式预算讨论的议题扩展到了住房和公共医疗等领域，而对于一些局限于区域内无法做出决策的项目议题，更大规模的城市范围内的公民参与得以实现。目前，经常性支出项目、预算的指导方针和跨年度（至少是任期内）的预算计划也正被尝试着纳入参与式预算的讨论之中。在巴西，参与式预算能够决定的公共资源的份额是比较有限的，通常都低于全市总预算规模的10％。
从参与的深度来看，1989年，阿雷格里港是第一个实施参与式预算的城市，在这个人口过100万的城市，实际参与人数不足1000人，占城市人口的0.1％。到了1992年，参与人数已增至20000人。2000年，有涉及5个州的100个城市实施着某种形式的参与式预算，而截至2004年，在5560个巴西市镇中，有194个将参与式预算作为分配财政资源的方式之一。这其中，包括几乎所有发展状况较好的大城市，参与力量包括公民个人及其所选举的代表，其他社会组织，如非政府组织、协会及社区团体等。参与式预算就是政府、个人和社会性组织机构之间的合作。
