二、晚清国债负担的形成与摊还制度的实施
晚清公债产生于19世纪50年代清政府镇压太平天国起义时期，其发展是先有外债后有内债，先有地方公债后有国债。晚清真正意义上的国债始自左宗裳的“西征借款”，此后，随着清政府财政支绌日益严重，国债规模愈加庞大。国债中除三笔不成功的内债外，均为外债，其中最大的是甲午战争赔款和庚子赔款形成的巨额外债。据粗略统计，清政府举借了210项外债，总额相当于18亿银元。
大量国债的举借固然能够救得一时之急，但随着国债规模的扩张，清政府还本付息的压力越来越大。由于国债主要用于应付大量军费需要与支付巨额赔款等非生产性支出项目，这些国债的偿还必然成为沉重的财政负担。据统计，甲午中日战争前夕清政府举借的31笔外债中，军事借款占76.57％。光绪元年（1875年）至甲午战争前（1890年）这十余年内，外债每年平均约为白银245.6万两。甲午中日战争以后，巨额赔款转为外债，国债规模更是膨胀，每年还本付息支出急剧增加。《马关条约》签订之后，清政府“因偿款巨，息借洋款，每年筹还本息，约须一千五六百万两，各路防军又未能尽撤，需饷亦繁”。仅甲午战争战费和赔款所构成的汇丰银款、汇丰金款、克萨镑款、瑞记借款、俄法借款、英德借款、续英德借款等七大借款本金总额即达3.5亿银两，其后20-45年内利息支付达5亿两之巨。庚子赔款更是将赔款变成了外债，并以年利息4％分摊到39年中，包括本息在内差不多要还10亿银两。
沉重的国债本息使中央政府无法承受，因而清廷要求各省分摊偿付国债本息所需款项。从甲年中日战争后偿还俄法、英德借款开始，英德续借款、庚子赔款以及甲午期间几笔大的战费借款的每年应付本息，均摊解到地方。例如，光绪二十二年，因俄法、英德两笔借款到期，无力归还，清廷规定，除由户部库银和各省海关分担800万两外，其余400万两由各省分担。其后，英德续借款以厘金作抵，其中苏州货厘80万两，淞沪货厘129万两，九江货厘20万两，浙东货厘100万两，宜昌盐厘并万户沱加价100万两，鄂岸盐厘50万两，皖岸盐厘30万两，共509万两，几乎完全由地方财政负担。后来影响最大的是庚子赔款转外债的摊还，清廷根据各省的大小和财力的多寡分配摊还数额，各省摊还部分每年在2100万两左右，还严令各省“量为变通”，“竭力筹措”，而且“必须凑足分派之数，如期汇解，迟延贻误，惟该督抚是问”。庚子以后，清王朝几乎所有重大的筹款措施，都是通过财政摊派进行的。
三、晚清中央集权财政体制的瓦解
国债摊还制度的推行使地方财政支出骤然增加，如果地方没有新的财政来源，则地方财政难以承受。因而，清廷在推行国债本息摊派制度的同时，相应给予了地方一定的包括筹款在内的财政权力，这样一来，就加剧了财政管理机构的紊乱和财政管理制度的废弛，使得中央财政无法对地方财政实施控制，而地方督抚财权大增，清朝原有的财政管理体制无法正常运转，中央集权型财政体制开始瓦解，地方割据财政开始形成。
前清时期，尽管各地也存在私自加征税费的现象，但毕竟属非法行为，地方政府不能不有所顾忌。太平天国时期，地方获自筹军饷之权，加派现象日趋严重。而清廷在推行国债摊还制度的同时同意各地方督抚“自可因时制宜，量为变通，并准就地设法另行筹措”，促成地方政府获得更大的自筹资金的权力，各省可以名正言顺地以“筹款”的名义开征各种苛捐杂税，极尽搜刮罗掘之能事。为了方便财政资金的筹措，地方督抚普遍直接设置独立于各省布政司外的专门机构掌管本地区财政事务，其官员由督抚委派，听命于督抚。这些地方财政机构的设立和职权的扩大，使得布政使司的财权地位大大下降，在不少地方，布政使司职权的大部或全部已被地方督抚新设的机构取代，户部对各省的财政管理实际上名存实亡。光绪三十三年，清廷以法律形式明确规定布政使受督抚节制，为督抚属官，由督抚进行考核，正式承认了督抚统管一省财政的既定事实，布政司转为地方的财政机构，原隶属于户部的各省财政官员实际上降为督抚的属员，清朝中央集权财政体制从机构上趋于瓦解。
同时，因国债摊还制度的推行，加剧了前清财政管理制度中最重要的奏销制度和解协饷制度的废弛。晚清奏销制度的破坏始自太平天国起义期间，因镇压起义军所耗军饷自筹数额无度，各省纷纷不再向中央办理军需奏销。随着国债摊还制度的推行，不仅军需奏销，其他用款奏销制度也渐趋废弛。奏销制度是解协饷制度运行的前提条件，奏销制度废弛后，地方政府不再向中央奏销财政收支情况，使中央对地方的收支情况无从了解，则加速了解协饷制度的衰微。地方政府因国债摊还制度的实施承受了巨大的财政增收压力，但却获得包括筹款权在内的财政权力，因而可以随意采取各种措施增加赋税，并设法截留本应解送的京饷和协饷，将原由中央指定解拨的各种款项移作他用，造成中央财政调度失灵、地方财政互相割据的严重局面。奏销制度和解协饷制度的破坏使得中央财政不仅不能节制地方财政，反而受地方财政的节制，督抚已具有左右国家财政的绝对权力，“自专财政，遂一发而不可收拾”，原有的高度集中的财政管理制度的废弛，中央财政权力的旁落，相对独立的地方财政权力逐渐形成，加剧了清朝中央集权财政体制的瓦解。
当然，应该说明的是，晚清中央集权财政体制的瓦解有着深刻复杂的社会政治经济原因，国债的产生和发展以及国债摊还制度的推行仅仅是加速晚清中央集权财政体制瓦解的重要因素而已。
二十九、关于国债认识的评析
国债是以政府为主体所发生的债务关系，同商品货币经济有着内在联系，又与国家的发展，政府职能的扩大密切相关。国家的发展，政府职能扩大，国家财政支出必然随之不断增加。国家机器的运转，仅仅依靠税收手段取得财政收入远远难以满足日益扩大的财政支出需要，为缓解财政上的困难，政府就不得不借债。正如恩格斯指出：“随着文明时代的向前发展，甚至捐税也不够了；国家就发行期票，借债，即发行公债。”
在人类历史上，国债是税收之后出现最早的一个财政范畴。远在奴隶社会，国家就已经利用信用形式借债。不过，当时名义上的国家信用，实为君主信用。而所谓的政府借债，实则为君主的私债。具有现代意义的国债及其国债制度，是同资本主义生产方式的确立密切联系在一起的。马克思指出：“公共信用制度，即国债制度，在中世纪的热那亚和威尼斯就已产生，到工场手工业时期流行于整个欧洲。殖民制度以及它的海外贸易和商业战争是公共信用的温室。所以它首先在荷兰确立起来。国债，即国家的让渡，不论是在专制国家，立宪国家，还是共和国家，总是给资本主义时代打下自己的烙印。”只有到了资本主义时代，资本主义生产方式促进了海外贸易的发展和世界市场的形成，加速了资本的原始积累，才为国家大量举债借款提供了条件。
国债是商品经济发展的产物，同国家职能扩大密切相关，因而政府是否必须发行国债弥补财政收支缺口，就成为经济学家们关注的热点，各国学者之间长期争论不休，众说纷纭。英国早期经济学者休曼（D.Hume）就认为政府发行公债有使国家灭亡的危险。主张政府必须把已发行的公债，尽快予以全部偿还，否则公债就会消灭国家。西方古典经济学派的代表亚当·斯密，大卫·李嘉图、萨伊等，都对公债持否定观点，反对政府发行公债弥补财政需要。认为国家举债收入来源于国民生产的资金，用于非生产开支，使当权者不加节制而浮滥奢侈，易于扩充军备，引发战争，妨害社会生产事业的发展。亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》一书中指出：“最初债权者贷与政府的资本，在贷与的那一瞬间，已经由资本的机能，转化为收入的机能了，换言之，已经不是用以维持生产性劳动者，而是用以维持非生产性劳动者了。就一般而论，政府在借入那资本的当年，就把它消费了，浪费了，无望其将来能再生产什么。”认为国家债务增加，采用增加赋税方式来还本付息，损害人民储蓄的能力，影响生产。李嘉图在他的名著《政治经济学及赋税原理》一书中，同斯密一样，反对国家举债弥补财政赤字，认为动辄举债会使我们不知节俭，使我们不明白自己的真实境况。指出：“如果在将来再有任何战争爆发时我们的债务还没有大大减少，那么要不是全部战费必须靠逐年课税来支付，便是在战争结束之后（即使不是在战争结束之后）陷于国家破产的境地。”萨伊的公债观同斯密和李嘉图一脉相承，坚决反对国家举债以解决财政需要，认为政府通过举债筹集资金，会使社会资本的一部分，从生产性投资退出转向非生产性消费，促使通货膨胀。而且政府举债还会把现代国民负担转为后代国民的赋税负担。
关于国家是否需要举债问题，西方经济学界，虽有上述种种反对意见，但是支持、赞同的学者也不乏其人。例如德国学者迪卡耳，施泰因，英国学者道尔顿、美国学者亚丹士等，在他们的经济理论著述中，对国家举债都持肯定态度。认为政府财力拮据，依靠举债方式筹集财政收入，较之其他财政手段更为及时有效，能吸收社会富有阶层的闲置资金，节制其生活享受上的奢侈浪费，不但解决了财政上的困难，而且不会妨碍国家生产事业的发展。尤其是20世纪30年代以后，凯恩斯学派的兴起，凯恩斯及其拥护者，诸如汉森、萨缪尔森的公债观，与西方“正统学派”的公债理论更是大相径庭。凯恩斯在他的名著《就业、利息和货币通论》一书中指出，“举债支出虽然‘浪费’，但结果倒可以使社会致富”，“举债支出的一个目的是为起到增加投资；另一个目的则使其起到增加消费倾向的作用。”认为资本主义出现经济衰退和严重失业的根源在于有效需求不足，只要政府实行赤字财政政策，通过举债来扩大政府支出，就能够刺激消费需求和投资需求，促进经济繁荣，增加就业。国家举债有益无害。汉森同样认为政府大量发行公债有利于经济发展，由举债引起的负担，只是在同一代中，将一部分纳税者的资金转移给另一部分人即公债持有者，并不是把现代人的负担转嫁给后代子孙。萨缪尔森则认为“有债务就有债权，债务的金字塔可以被称为债权金字塔。”“像生命一样，公债增长的过程是没有止境的。”公债并不像石块那样压在国家的肩头，使它的国民承受石块的负担。因此，政府不必为巨额公债发愁，公债增长，国民生产总值也会随之增长。可见，国债问题，一直都是西方学者长期有着争议的重大理论问题，各学派之间褒贬不一。国债理论上的种种分歧，聚集于一点，归根到底就是国债有害论与国债无害论之争。而深入研究这一问题，又必然涉及到国债是否具有生产性、国债与通货膨胀、国债负担三个最基本的国债理论。
1949年中华人民共和国成立后，中国学者围绕上述争论，以马克思主义公债思想为指导，从社会主义革命和建设实践出发，在分析批判资产阶级公债理论的同时，肯定了社会主义建设时期国家举债的必要性。我国50年代就发行了人民胜利折实公债和国家经济建设公债，为平衡财政收支，稳定物价和保证第一个五年计划建设时期经济建设任务的顺利完成起了重要作用。1958年以后，由于从上到下都受到“左”倾思想的影响，理论界开展了对公债的批判，片面以致错误认为国家举债消极面多，积极面少，不能体现社会主义制度的优越性。1959年起，我国停止了国债的发行，到1968年中央政府偿还了建国以来所举借的一切国内外债务，成为第一个“既无内债，又无外债”的社会主义国家。党的十一届三中全会后，随着“左”倾思想的逐步清理，为适应改革开放政策需要，1981年恢复了国债发行，国家举债再次成为理论界的热门话题。
那么究竟应当怎样看待和评价理论界关于国债问题的纷争呢？我们认为实践是检验真理的惟一标准，判断国债有害无害，不在于政府是否举债，举债多少。而在于举债的时代背景、目的、方式、时间和用途，其中举债用途又是衡量国债有害无害的关键。
