城市化是指社会人口不断向城市聚集，城市数量和规模不断膨胀的现象。伴随工业化的不断推进，我国城市化水平不断提高。本章阐述中国城市化的现状及特征、城市化的进程及城市化进程中存在的问题。
第一节 中国城市化的现状及特征
城市古来有之。在农业社会里，城市往往是政治和军事的权力枢纽，也是各类商品进行集贸交易的重要场所，但城市的规模和人口数量相对较小。进入工业社会后，大量的劳动人口从农业向工业和服务业等非农产业转移，伴随着这一过程，各种规模的城镇也大量地涌现出来，并且极大地改变了人类祖祖辈辈在田园里轮耕复种、春播秋收的生产和生活方式。城市使人类在工业技术的作用下达到了在空间上前所未有的高度集中，并使得大多数人远离了自然式的生活环境，在一个以道路、汽车、楼房、电线、自来水等各种工业产品所构成的环境中，现代城市将人们带入了一个高度工业文明的社会，并彻底地改变了人类的传统生存方式，这是个非常巨大的变革。而在占世界约3/4人口的发展中国家里，这一变革正在进行甚至刚刚开始，当前的中国正处于这样的状态之中。
中国工业化时代的真正到来是在1949年新中国成立之后，因此，中国正式意义上的城市化进程也可以从这一时间开始。但可惜的是，当时人们并没有将城市化的意义提高到与工业化同样重要的地位，加之在冷战的特殊背景下，中国选择了优先发展重工业的赶超战略，为此中国不得不以限制城市化的方式来争取工业化的超速发展，从而导致了中国城市化水平的严重滞后。与世界平均水平、发达国家和发展中国家相比，可以看到，中国的城市化不仅落后于世界平均水平，而且在发展中国家里面，也是落后的。尽管2005年中国城市化率已经上升到42.99%，但是仍然只相当于世界1990年的平均水平，低于发达国家1950年的水平。城市化严重滞后所带来的结果，是中国目前仍有高达8亿的农民，他们的收入和生活水平明显低于城市居民，而且这一差距还在进一步扩大。因此，如何提高中国的城市化水平，使大量的农民转移出来成为市民，是当前中国经济发展中所面临的重要难题之一。
当然，中国城市化水平相对较低只是一个总体上的判断。中国的城市和城市化道路既有与世界上其他国家一样的特点和规律，也有其独有的特征。下面，将对中国城镇体系特征、城乡二元结构特征，以及中国城市的类型等方面进行简单的介绍。
一、中国城镇体系结构特征
要理解中国的城市化，首先要对中国的城市（镇）体系有一个大体的了解。城市（镇）体系，是一个国家或一个地域范围内由一系列规模不等、职能各异的城镇所组成，并具有一定的时空地域结构、相互联系的城镇网络的有机整体。目前，我国城镇体系总体呈现出以下基本特点：
1.城镇分布密度呈东密西疏的基本形态
中国城市分布地域差异明显，东部沿海地区仅占全国国土面积的14.2%，却集中了全国44.5%的城市，其中特大城市和大城市就占一半以上，城市密度达到每10万平方公里21.7个，城市化水平达到38.9%，高出全国平均水平7个百分点；中部地区城镇分布也较集中，在占国土面积29.2%的中部地区集中了全国37%的城市，其中人口50万～100万的城市占全国46.3%，特大城市和中小城市数量也占全国的1/3以上；而占全国面积一半以上的西部，城市数量仅占18.4%，而规模相对较小，城市密度每10万公里仅2.2个，是我国城市分布比较稀疏的地区。
2.城镇体系分布受地理条件的影响较为明显
中国城镇体系的空间分布一方面受各地区的社会、经济、人口和历史等人文因素综合影响，另一方面受地貌、气候、自然资源分布和交通等因素的影响较大。中国主要城市集中于海拔低于500米的东部丘陵、平原地区，而高于500米的中西部山区和高原地区分布较少；同时，中国的城市受气候影响，主要集中在亚热带、暖温带和中温带地区，其中占全国面积26.1%的亚热带地区几乎集中了中国近一半的城市。新中国成立后，随着大规模工业建设的展开，对能源、原材料的需求量大大增加，因而在煤、铁、石油、有色金属、木材及水力资源丰富的地区先后建立了许多资源型城市，并且原有的工矿城市也进一步发展为大中城市。如山西省煤炭资源居全国之首，全省13个城市有9个以开采煤炭为支柱产业，占城市总数的70%。另外，随着历史文化资源和风景旅游资源的开发，近年来也相继涌现了如黄山、井冈山、张家界等一批旅游型城市。此外，影响中国城镇体系分布的最大因素还应当属交通，据统计，中国约70%左右的城市区位由交通指向决定。随着中国以铁路、高速公路、内河和海运、航空及管道等全国综合运输体系的形成，以及各类沿海、沿边口岸的设立，带动了相关的一大批新型交通港口城市和贸易口岸城市的兴起，使得中国城市分布的沿海、沿江、沿线（铁路和公路）及沿边（境）的特征更加显著。
3.城市等级规模结构从首位型向次位型转变
在改革开放以前，我国由于受计划体制和财力的限制，城市建设性投资主要集中在原来基础较好的城市上，使得原来规模较大的城市继续扩大，而小城镇的发展却较为滞后甚至还有所萎缩，从而使得人口在特大城市和大城市的比重较高，城市等级规模结构呈现首位型的特征。改革开放以后，由于乡镇企业的兴起，推动了小城镇的迅速发展，同时随着我国“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”政策的实施，导致了我国特大城市和大城市的人口比重下降，而中小城市的城市数量和人口比重不断上升，从而使得我国的城市等级规模结构从首位型向以中小城市为主的次位型转变。
4.我国的城市行政等级与规模呈现较高的相关性
我国自封建社会以来，就形成了以县制为基础的中央集权式的行政管理体系，而城市作为行政管理的中心所在地，往往也是文化、宗教和商贸中心，这种经济和行政职能高度统一的城市等级体系，即使在新中国成立后仍然相当明显。我国的城市体系可以分为7个层次，即首都—直辖市—副省级市—省会—地区中心或省辖市—县级市或县城—建制镇。顾朝林等（2002）以1994年的数据为基础，分析了我国城市等级层次与规模的关系，第一层次的首都北京和第二层次的直辖市上海、天津，其人口规模将位居第一级，大于300万以上；第三层次共有16个副省级市，其中81.3%的城市人口规模大于100万，属特大城市之列；第四层次为省会城市，共有17个，其中52.9%的城市位于特大城市之列，29.4%的城市位居大城市之列；第五层次为地级市，共171个，其中19.9%的城市位居大城市之列，57.9%的城市位居中等城市之列；第六层次为县级市，共415个，均为中等城市规模以下，其中81.9%的城市位居小城市之列。
5.多中心的城市密集区和以大城市为核心的城市群正在形成
中国目前多中心城市密集区主要分布在东部沿海地区，已经形成和正在形成的大体有以下6个：辽中南城市密集区、京津唐城市密集区、山东半岛城市密集区、长江三角洲城市密集区、闽东南沿海城市密集区、珠江三角洲城市密集区。其中长三角地区是全国地域范围最大、经济实力最强、包含城市数量最多的地区。以大城市为中心的城市群，目前多分布在中国的中西部地区，且绝大多数为省会城市，如：武汉、长沙、成都、重庆、西安、兰州、乌鲁木齐、哈尔滨、长春等。
二、中国城乡二元结构特征
中国城镇体系所具有的这些特征，是由地理、气候、资源分布、文化环境和政治等众多因素综合影响所造成的。但目前中国城市化最重要的特征并不是这些，而是城乡的二元结构特征。这个城乡二元结构的形成，主要是由中国建国初所制定的重工业超前发展战略所造成的。在当时我国仍以传统农业为主的背景下，国家通过实行低工资、农工产品剪刀差、物资统一分配、严格限制生活性消费等计划经济的调控方式，从农业中提取了大量的资金积累用于重工业的优先发展。并为此建立起粮食统购统销、人民公社、户籍制度等一整套城乡分隔的体制。这种重工业超前发展的战略一方面在短时间内在中国建立了比较完整的重工业体系，提高了我国的国力水平；但另一方面却造成了农村剩余劳动力无法有效转移，农业生产率低下，导致了城乡二元化加剧，工业化和城市化进程严重分离。
改革开放后，农村改革突破了人民公社制度，突破了统购统销的计划经济模式，解放和发展了农村和农业的生产力。并且随着市场机制的逐步引入，城乡之间的经济联系日益加强。工农产品价格关系得到逐步调整，乡镇企业异军突起，农村剩余劳动力向城镇的大量转移以及小城镇的大量涌现和迅速崛起，极大地改善了计划经济时期城乡分割的二元经济结构，推动了工业化和城市化的迅速发展，创造了中国经济发展的奇迹。
但是由于中国经济发展道路的特殊性和渐近性，使得中国的工业化和城市化呈现出许多与国外发达国家或发展中国家不同的特征和问题。从总体上说，了解中国的二元经济结构是理解中国工业化和城市化独特性的关键。
目前，中国城乡二元经济结构的特征有以下几个方面：
1.城乡分离的制度性障碍逐步减少，但依然存在。在传统体制下，实行的是城乡分割的就业制度，在城镇通过“统配”制实行“劳者有其岗”；而农村劳动力不属于统配范围，无法进入城镇就业，则通过人民公社制度，对农村劳动力实行属地管理，实行“自然就业”政策，不断增加的农村劳动力只能依附于有限的土地上。同时为进一步控制农村人口向城市的迁移，1955年起实行了严格的户籍管理制度，将农民挡在了城市之外。在城市里，居民享受从出生、教育、住房、医疗，到就业、养老等一系列社会福利保障；而农民只有依靠土地为其提供基本的生存保障。改革开放以来，国家在就业、户籍管理等方面进行了大量的改革，城乡分隔的状况逐步好转，但目前在劳动力市场、土地制度、社会保障等方面依然存在着大量的障碍。
2.城乡差异仍然显著。改革开放以来，随着经济的快速增长，城乡差异没有缩小，反而有继续扩大的趋势。具体表现在：
第一，城乡居民收入差距重新扩大。2002年，中国城镇居民人均可支配收入为7703元，农民人均纯收入仅为2475.6元，城乡收入差距进一步扩大为3.11∶1。城市居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入的比率，不能真实地反映城乡之间的实际收入或者实际福利水平上的差别。据粗略测算，若只考虑货币收入，2002年城乡居民收入差距为4∶1。若考虑城市居民的各种福利性补贴，城乡居民实际收入差距将进一步拉大到5～6∶1。
第二，农村居民内部收入差距也呈扩大趋势。1978年城市和农村居民基尼系数分别为0.22和0.17，2002年这一数据分别扩大为0.36和0.32，城乡内部收入差距呈扩大趋势，且收入增速随收入水平呈阶梯式增长，呈现典型的“富者愈富，穷者愈穷”特征。如2000年，城镇居民收入高低倍数（10%或20%最高收入户与10%或20%最低收入户的平均收入之比）为5.02倍，而1988年只有3.09倍；农村居民收入同期高低倍数分别是6.5倍和4.8倍，农村居民之间的收入差距比城镇还要大。
第三，城乡社会发展差距悬殊。在教育方面，据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口65.4%的水平。在医疗方面，目前广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态；2000年城市个人支付的医疗费用占总医疗费用的60%，而农民个人支付的医疗费用则达到90%；1990—2000年，占中国总人口60%～70%的农村人口，只消耗了32%～33%的卫生总费用；2000年，农民人均卫生总费用为188.6元，城市居民人均卫生总费用为710.2元，前者仅为后者的1/4。在社会保障方面，按享受社会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障覆盖率的比例为22∶1，城乡人均社会保障费的比例为24∶1；在养老保障方面，虽然已有近6000万农民投保，但效果很差。在扶贫救助方面，据民政部统计，2002年，农村仅有404万人得到了最低生活保障，占应保人数的25%，而城镇享受最低生活保障人数达到了2054万人，基本实现了应保尽保。
3.就业结构转换滞后于产值结构的转换。我国三大产业的产值结构与就业结构的变动的方向基本上是一致的，但三大产业的产值结构与就业结构存在着较大的差异，这在第一产业中表现最为突出。1999年我国第一产业在国内生产总值中的比重为17.7%，而占社会总劳动力比重为50.1%，二者相差32.4个百分点；第二产业占国内生产总值的比重为49.3%，劳动力的比重为23.0%，二者相差26.3个百分点；第三产业占国内生产总值的比重为33.0%，劳动力的比重为26.9%，二者相差6.1个百分点。显然这种差异第一产业最大，第二产业次之，第三产业最小。
由于各产业技术进步的速度不完全一致，在经济发展过程中，产值结构与就业结构的绝对对称是不可能的。一般说来，发展中国家就业结构的转换要慢于产值结构的转换。但中国与其他发展中国家相比，其就业结构滞后性更为突出。从工农业产值构成看，到20世纪80年代末，我国的工业已占国内生产总值的3/4，已基本实现了农业社会向工业社会的转变，然而从就业结构来分析，到20世纪90年代末期，我国的第一产业仍占劳动力份额的1/2，基本上还是一个以农民为主体的农业社会。中国就业结构与产值结构严重偏离，说明劳动力在社会各个产业之间的转移还存在着较大的阻碍；同时也表明不同产业间的劳动生产率水平存在着较大的差距。从这个意义上说，就业结构的转换严重滞后于产值结构的转换，是我国二元经济结构存在的直接原因。
3.城市化率滞后于工业化率
1949年的中国的工业化率与城市化率相差不多，仅为1.93%，1953年、1957年、1965年、1978年差距进一步拉升，分别为6.49%、10.01%、13.82%、26.38%，28年增加了大约25%，年均落后近1%。1999年我国制造业比重为42.7%，不仅大大超过了处于工业化中期国家的水平，并超过了工业化后期国家的平均水平达10%，而城市化指标仅相当于工业化中期的水平，为30.98%。
三、中国城市的类型
在了解了中国城镇体系和城市化的现状和基本特征后，进一步按主导产业和社会经济功能，可以对中国的城市进行分类。据顾朝林等（2002）的分类，按城市主要职能的不同，中国城市大体可分为以行政职能为主、以交通职能为主、以工业职能为主和以流通职能为主的四大类。但由于影响城市职能的因素复杂，且大部分城市又兼有若干种城市职能类型。袁利平、董黎明（2001）在实际运用中将其分为两大类：一类是以综合职能为特征的中心城市，其中可进一步分为区域中心城市和地方中心城市；第二大类是由于资源开发、交通区位或某种专门化产业发展而形成的专业化城市，可细分为采掘、重工业城市，轻工业与加工工业城市，交通、贸易城市和旅游城市。
（1）区域中心城市：指一个较大区域范围内具有综合职能的政治、经济、文化中心。除了北京、上海、天津、重庆4个直辖市和大连、宁波、厦门、青岛、深圳计划单列市之外，还包括省会城市和自治区的首府，共36个。其数量虽少，但绝大多数都是经济实力雄厚、区域辐射力强的大城市。
（2）地方中心城市：较小地域范围的政治、经济、文化中心。从职能结构看，它与区域中心城市都属于综合性的城市，其差别在于，地方中心城市的经济实力弱，影响力和腹地小，职能强度和职能等级低，即使具有综合性的职能，在职能的数量和组合上也没有区域中心城市复杂。该类城市共377个，大多数为县级市，他们大多数是由县域中心城镇发展起来的，是我国数量最多的城市类型。
（3）采掘、重工业城市：具有十分突出的重工业专门化职能，包括职能比较单一的煤炭工业城市（大同、阳泉等）；石油工业城市（大庆、东营等）；冶金工业城市（鞍山、本溪等）、化学工业城市（辽阳、泸州等）；此外，唐山、柳州、洛阳等属于综合性的重工业城市，累计102个。上述城市又以采掘工业城市的比重最大。
（4）轻工业、加工工业城市：该类城市的职能主要以轻工业职能和机械加工职能为主，前者包括食品、纺织、森林、皮革、造纸工业，如：许昌、湖州、伊春、佳木斯、南平、宝鸡等；后者指机械制造、电子工业，代表城市有：苏州、无锡、常州、绵阳等，共92个，其共同特征均为原料的加工而非原材料生产。
（5）交通、贸易口岸城市：其共同特征是城市的主要职能为流通领域服务，第三产业发达，工业不占重要地位，规模多为中小城市。该类城市进一步又可分为铁路枢纽，如：株洲，衡阳；港口城市，如：营口、秦皇岛、温州、北海、芜湖；贸易口岸城市：丹东、凭祥、东兴、绥芬河等；共45个。
（6）旅游城市：当前我国旅游城市大体上可分为两种类型，一类是旅游职能十分突出、其他城市职能相对薄弱的城市，如：桂林、承德、黄山、张家界、大理等，共15个。另一类是旅游职能很强、但又兼具其他重要城市职能的城市，如北京、杭州、苏州、西安、青岛等。
受矿产资源、地理条件和国家产业政策的影响，不同地区的城市在经济职能和产业类型上有不同的组合形态，按产业类型和城市职能的不同组合，中国可分为四类具有不同城市类型组合的地区。
第二节 中国城市化的历史进程
自1840年鸦片战争以后，中国由完全闭关锁国的封建社会，沦为半封建半殖民地社会。中国被迫开放对外贸易口岸，大量倾销外国商品和输入资本，引进西方近代工业、交通技术等，从而促进了中国近代城市的发展，形成和兴起了一系列商埠和贸易城市、交通枢纽城市和工矿业城市。至1936年，中国人口在5万及5万以上的城市共有191座，其中人口在50万～100万的大城市有5座，人口在100万以上的特大城市有6座，他们基本上都分布于沿海地区。1949年新中国成立前夕，中国城镇人口总数为0.57亿，城市化水平为10.6%，比1900年世界平均水平13.6%还低3个百分点。
新中国城市化发展按运行机制和主要特征来分，大致可以分为两个阶段，即新中国成立后至改革开放前（1949—1978年）的计划经济体制下的城市化阶段，和改革开放以来（1978至今）经济体制转型时期的城市化阶段。
一、新中国成立后至改革开放前的城市化（1949—1978年）
新中国成立后，中国虽然仍是传统的农业国，但在当时国内外环境的约束下，选择了重工业超前发展的战略，并逐步建立起了高度集权和城乡分隔的计划经济体制。直至改革开放前，随着这一战略的实施和国家政策的调整，中国的城市化经历了大起大落的四个阶段。
1.工业化起步时期的城市化阶段（1949—1957年）
在1949年，中国的市镇人口5765万，城市化为10.6%。到1957年市镇人口达到9949万，年均增长7%，是总人口年均增长率（2.2%）的3倍多，城市化率达到15.4%。这一时期又可细分为两个时期：1）国民经济恢复时期（1949—1952年），城镇人口年增长率为7.5%。由于这一时期加强了交通运输建设和能源原材料工业的建设，使城镇吸收劳动力能力在恢复的基础上有了扩展。而且这一时期国家对农村向城镇的人口迁移未加限制。2）工业化起步时期的城镇化（1953—1957年）。这一时期我国开始了工业化建设，其突出特征是加强156重点项目的建设。这些重点项目不仅使得一批新兴工业城市诞生，而且使一些项目所在地的老城市得到了扩张。在这一时期，中国新设城市11座，形成了一批工业基地。
2.“爆发性”的工业化所引起的超高速城市化阶段（1958—1960年）
这一时期由于强调赶英超美，以钢为纲，提出全民办工业，使中国工业化和城镇化在脱离农业的基础上超高速发展。在城市布置很多大型工业项目。仅1958年、1959年两年，在城市中建成和部分建成的大型企业达1000多个，中小企业多达十几万个；1957—1959年的三年内就有3000万农村青壮年劳动力进入城市就业。促进城镇人口以10.4%的年增长率增加，到1960年底，城镇人口比重达到19.7%。全国设市城市增加了33个，新建建制镇175个。
3.工业调整时期的第一次逆城市化阶段（1961—1965年）
这一时期由于政策失误和三年“自然灾害”，粮食供给成为大问题，国民经济全面萎缩，减少城市人口被作为解决难题的政策，大量城镇人口重新返回农村。1960—1964年净减少城市人口3788万，以充实农业生产第一线，同时国家提高设镇标准，减少市、镇数量。城市数量由1961年208座压缩至1965年的171座。1965年底，城市化率下降到18%。这次的逆城市化运动在一定程度上是对前一时期爆发性超速城市化的纠正。
4.工业化停滞时期的第二次逆城市化阶段（1966—1978年）
由于受上一时期城市化与农业生产严重脱节所造成的灾害性后果的影响，并在当时国际环境变化和政治运动的背景下，反城市化的观点终于压倒发展城市的观点，随着大规模三线建设的开展，2000多万城镇知识青年和干部下放农村，出现了第二次的“逆城市化”。在以后的十多年间，全国城市仅增加了18座，城镇人口仅增加了2700万人。至1978年底，全国总人口中居住在城镇的为1.72亿，城市化率为17.9%，比1949年仅提高了7.3个百分点。这一时期中国处于经济建设倒退和城市化停滞的阶段。
这种重工业超前发展的工业化道路，以及为此而建立起的高度集权的计划经济体制，一方面通过实行低工资制度、限制轻工业和第三产业发展、实行所有物资统一调配的方式，将大量生产积累（特别是农业积累）优先用于重工业的发展，从而造成我国非农产业结构的扭曲，对农村剩余劳动力的吸纳能力低下，就业非农化率滞后于工业化水平；另一方面实行严格的城乡分离的就业保障、户籍制度，直接割断了农村人口向城镇转移的渠道，同时，实行国家为单一投资主体的城镇建设投资机制，排斥民间力量的投资，造成城镇基础设施的严重落后，城镇人口的承载能力很弱，城镇化水平低下，从而造成了城市化率低于工业化率和非农化率的双重滞后。
二、改革开放以来的城市化进程（1978年至今）
1978年实行改革开放后，中国的城市化进入了一个新的发展阶段。农村废除了高度集中、统一管理的人民公社体制，普遍实行了以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农户拥有了经营自主权，获得了自主支配劳动力的权利。在此基础上，一方面，农业的产出和经济效益明显提高，农民和农村的积累能力增强。另一方面，农户拥有了对家庭劳动力的支配权，促进了农村生产要素的重新配置，大量的剩余劳动力开始向非农产业转移。但是在当时城乡分隔的户籍、就业和福利保障制度下，这种大规模的农业剩余人口转移的压力，一方面使得农民只能用其自身积累的资产，在农村就地兴办二、三产的企业，于是出现了大量的具有中国特色的“乡镇企业”；另一方面促进了农村人口和生产要素向计划经济控制相对较弱的小城镇的流动和聚集，导致了全国大规模的自下而上的城市化运动，形成了自改革开放以来的以“小城镇为主导”的城市化道路。
1.改革开放以来城市化进程的阶段性
1978—1985年为恢复发展时期。自改革开放以来，中国调整和实施了一系列促进经济恢复和增长的政策措施，农业和农村经济迅速恢复并得到了快速发展，城市经济的中心作用也日益加强。随着农产品购销制度的改革，一部分农民开始到集镇居住并从事非农产业；同时，城市工业生产的恢复和增长，以及较大的城乡收入差异，吸引了大批农民在无户口的条件下进入城镇就业。1985年中国城市为324个，比1978年增加了131个，年均递增18.7个。1984年10月13日国务院颁布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，《通知》中规定：“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和亲属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。”“对到集镇落户的，要事先办好承包土地的转让手续，不得撂荒；一旦因故返乡的应准予迁回落户，不得拒绝。”这一《通知》虽然规定农民只能在集镇落户，不能迁往城市，但它首次突破了在中国实行了近三十年的封闭的城乡户口管理制度。1985年9月颁布的《中华人民共和国居民身份证条例》，突破了一户一证的不利于单一人口流动的局限性，是对户籍管理制度的重大改革。1984年9月《国营建筑企业招用农民合同制工人和使用农村建筑队暂行办法》，以及同年12月的《交通、铁路部门装卸搬运作业实行农民轮换工制度和使用承包工试行办法》，则进一步促进了城乡人口的转移和劳动力市场的形成。
1986—1995年为快速发展前期。随着80年代下半期，城市体制改革的深入，大批农民进入城市从事非农产业，推动了各级城镇的发育。为防止大城市人口规模的过度膨胀，有重点地发展一批中等城市和小城市，国务院于1984年调整了建制镇的设置标准，并于1986年和1993年先后调整了市镇设置的标准。新的标准大大降低了城镇的设置标准，成为小城镇数量迅速上升的重要原因。1988年第七届全国人大通过的《宪法修正案》第二条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，1990年国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，是中国城镇土地制度的重大改革，促进了城镇房地产市场的发育，为此后农民通过在城镇购买商品房而获得城镇户口提供了市场基础。1992年邓小平视察南方讲话及党的十四大明确提出的“建设社会主义市场经济”，极大地促进了经济体制的改革，使得中国城市化进程中的市场机制日益成为主导。1994年7月国家颁布的《劳动法》赋予了农民与城镇居民一样的平等就业的权利，从法律上进一步保障了农民进城务工的合法权利。而同年中国实行了财政分税制，进一步明确了中央和地方财政的关系，巩固了地方政府发展经济和推进工业化和城市化的积极性。这些政策的调整和出台，有力地促进了中国城市化进程的加速。1995年中国城市化水平达到29%，比1986年提高了约5个百分点，年均增长约0.56个百分点；城市总数达到了640座，比1986年增长了进一倍；中小城市人口比重达到了50.3%，其中小城镇人口比重为21.3%。
1996年至今为快速发展时期。由于城乡二元分割的制度性阻碍日益减少，中国城市化进入了快速发展时期。1996年，中国城市化率首次突破30%，进入了城市化的加速期；到2001年，中国城市化率达到37.7%，年均增长1.43个百分点。1997年6月国务院批转了公安部的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》（国发〔1997〕20号），其中明确提出农民可以进入的小城镇含县级市和建制镇，而不仅仅是建制镇和其他集镇。1998年国务院进一步批转了《公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》（国发〔1998〕24号）进一步放松了农民进入城镇的条件：一是不再提中等城市要限制落户；二是没有提到（或者是回避了）进城落户的农民必须先交还承包地和自留地。2002年全国人大通过了《农村土地承包法》，进一步明确了农村土地流转的权利，其中第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”农村土地制度的这项重大改革，将有力地促进农民向城镇的转移。
2.小城镇主导型城市化道路形成的原因及主要特征
与中国渐近式改革相对应，改革开放以来中国的城市化走的是以小城镇为主导的渐近式道路。1980年以来，人民公社制度解体和农村家庭联产承包责任制的实施使得农业产生率迅速提高，大量的农村剩余劳动力面临向非农产业转移的巨大压力。但由于中国长期实行的城乡分离的二元体制，在社会保障、户籍管理、土地流转等制度方面仍然存在着大量的政策性障碍，从而造成农民进入城市的门槛依然很高。大部分农民兴办的乡镇企业和多种形式的民营企业主要设在乡镇和村（而非建制镇或小城市），而大中城市向农民开放的就业行业也大多是“苦、脏、险”的行业，其他行业对农民的进入有很多的限制，造成城乡劳动力要素市场的半封闭状态，从而导致大量的农村剩余劳动力只能涌向政策限制相对较少的小城镇，造成小城镇数量和规模的迅速增长，其主要特征有：
（1）小城镇数量及吸纳人口和劳动力的规模快速增加。1985—2001年，全国仅建制镇的数量就由7956个增加到20358个，年均递增6.04%。1978—1998年，小城镇镇区人口占全国总人口的比重由5.5%上升到13.6%；小城镇镇区人口占城镇总人口比重由30.7%上升到44.7%；至1999年，小城镇吸纳的农村劳动力已达8000万左右。据统计，1999年在跨省流动的农村劳动力中，进入城镇的比重高达90%。
（2）小城镇是乡镇企业的主要集聚地，对区域经济的带动力日益增强。很多地方的小城镇建设是和乡镇企业工业园区建设结合进行的，因而小城镇成为乡镇企业的主要聚集地。到2001年，全国已形成各种乡镇企业园区9149个，在全国乡镇企业增加值中，园区实现的乡镇企业增加值比重达到20%；营业收入500万元以上的企业，已有30%进入园区。与改革开放初期相比，以园区为依托的建制镇的数量和镇区人口数，分别增加了4倍和5倍以上。
（3）小城镇成为重要的商品集散地和构成城市群的重要组成部分。目前，伴随着小城镇建设，全国已建成各类专业市场和集贸市场4万多个，年交易额占农村集贸市场交易总额的80%以上。在许多地方，小城镇的普遍迅速发展，形成了良好的集群效应，成为城市群的重要组成部分。如，在长江三角洲地区、珠江三角洲地区，每万平方公里的建制镇数目大约在15个左右；单个小城镇的人口规模大多在3～5万人，很多小城镇已逐步成长为现代工商业较为集中的新兴城市。
3.小城镇发展面临的主要问题
二十年来小城镇的发展道路在促进中国城市化水平快速上升的同时，其本身的小规模和分散性特征也导致了一系列的问题。
（1）小城镇规模较小，基础设施的利用率低，产业的集聚效应不足。大部分中西部地区，甚至部分沿海发达地区，不少小城镇人口不到1万。以浙江省为例，目前全省平均每个建制镇的建成区面积仍不足1平方公里；建成区人口在1万以下的约占80%，其中人口在5000人以下的约占一半。小城镇规模过小，导致城镇功能不健全；基础设施投资成本高，使用率低，配套服务能力弱。这进一步妨碍了小城镇的集聚效应，影响小城镇的产业形成和升级，导致小城镇缺乏辐射带动能力。
（2）土地利用率低，环境污染严重，影响了其可持续发展能力。中国人均土地资源非常稀缺，而小城镇的人均土地占用率往往较高。据统计，1996年末建制镇人均占用土地486.88平方米，比城市人口用地的一般标准（100平方米/人）高出3.87倍。全国建制镇用48%的建设用地仅容纳了30%的城市人口。另外，在以乡镇企业为主的小城镇中环境污染相当严重。据统计，1995年中国乡镇工业所创造的工业总产值中，起码有37.6%是用环境污染的代价换来的；1995年乡镇工业的烟尘排放量和工业粉尘排放量均占全国工业同类污染物排放总量的一半以上；乡镇工业对污染的治理远不及县以上工业，导致小城镇环境污染普遍较为严重。
（3）小城镇之间的市场分割和低水平竞争较为严重。在当前的财政体制下，地方政府从自身利益出发搞地方保护主义，导致要素市场、产品市场的分割，阻碍了小城镇之间资源、要素和产业的合理流动和优化配置。地方政府激烈竞争的结果还导致了城镇规划和布局的混乱，大量低水平的重复建设时有发生，资源浪费严重。
三、改革前后城市化阶段的比较
通过对改革前后城市化阶段的描述与分析，可以将两个阶段的主要差别概括为：
1.新中国成立以来中国城市化经历了大起大落的阶段后，自改革开放以来逐步实现了持续增长，并进入了加速发展时期。
新中国成立以来至1957年中国处于国民经济恢复和工业化建设初期，城镇人口快速增长，但基本处于正常的城市化时期；但自1958年以来，随着“大跃进”的开始和中国工业化“赶英超美”战略的实施，导致了大量的工业新城市出现，中国出现了过度城市化；1960年中苏关系恶化以及中国经济建设中的失误，导致了中国经济陷入了严重的困难时期，城镇人口大量减少，中国进入了第一次反向城市化时期；1966年开始的“文化大革命”进一步导致了城市化进程的停滞和倒退，中国进入长达近十年的经济发展停滞和反向城市化时期。直到1978年实行改革开放以来，中国的城市化才进入了持续发展的时期，城市化水平不断提高，到2001年全国城镇人口达到4.8亿，城市化率达到37.7%，城镇数量都有了大幅度的增长。
2.改革开放前中国城市化重点在中西部地区，而改革开放后东部地区（特别是沿海地区）的城市化水平迅速上升，已成为中国城市人口、城市化水平和城市数量最密集的地区。
新中国成立以来，由于更多地考虑到国防安全的需要，国家主要投资建设的是中西部地区的城市。1949—1957年，西部地区城市数量年均增长2.13个，中部地区为2.88个，而东部地区年均增长只有0.5个；1958—1978年，东部地区的城市数量总体上呈负增长。但改革开放后，中国投资重点由西向东转移，从而东部地区的城市化进程明显加快，1978—2000年，东部地区城市数量年均增长12.2个，而中部地区为8.5个，西部地区只有4.3个。2000年，东部地区城市化水平达到38.9%，而中部为28.5%、西部为23.8%；东部地区城市密度高达21.7座/10万平方公里，而中部为8.8座/10万平方公里、西部仅为2.2座/10万平方公里。此外，以淮河—秦岭—白龙江为南北分界，改革开放前，中国城市数量的增长是北方略快于南方，而1978年后，则是南方（年均增长14个）明显快于北方（年均增长11个）。
3.改革开放前中国大中城市发展速度较快，而小城市发展较慢；改革开放后大城市发展速度减慢，而中小城市发展迅速，且小城镇数量急速增长，成为中国城市化进程中的重要力量。
改革开放前中国大中城市的数量和人口所占比重均有所上升，但小城市的数量和人口比重却出现下降。改革开放后，中小城市迅速发展，从城市数量来看，1980—2000年中等城市从70个增加到217个，增长210%；小城市从108个增长到352个，增长226%；而大城市只增长了108%。从城市人口看，1980—2000年中等城市人口增长208%，小城市人口增长257%，而大城市人口只增长114%。此外，随着乡镇企业的迅速发展，农村剩余劳动人口向工商业的大量转移，使得小城镇迅速发展起来，1980年，中国小城镇（建制镇）仅为2000个，而至2000年，其数量已达到1.98万个之多，并其吸纳了1.35亿的非农业人口，占全国城镇人口的33.9%，其创造的GDP占全国的1/4、外贸出口的33%、工业产值的近50%。
4.改革开放前，城乡差异水平较大，但保持稳定；改革开放后，城乡差异水平呈现巨大的周期性变化：改革初期降低，随后在一段时期内有很大的提高，以后再次下降。
蔡昉等（2003）用城乡人均消费支出为指标的测算显示了中国城乡差异的变化趋势，且用城市收入比率的测算也得到了相同的结论，这一趋势大致可分为四个时期：（1）1952—1977年计划经济时期，除了1959年和1960年“大跃进”的两年城乡消费比率达到3.2之外，其他年份围绕2.5在较小的幅度内波动；（2）1978—1985年的改革初期，城乡消费比率从2.9下降至1.9，达到历史最低水平；（3）1986—1993年期间，城乡消费比率重新升高到2.7，几乎回到改革初始时的水平；（4）1994年至今，则再次呈现下降的趋势。
