二、发展援助与美国对外投资
为美国私人资本在海外投资创造有利的条件，是战后美国对发展中国家经济、技术援助的一个永恒主题。
战后美国对发展中国家发展援助政策的发轫——杜鲁门政府的第四点计划，其主要初衷之一就是促进对需要开发的地区的投资。在杜鲁门总统的第四点计划提出后，美国企业界大多是从促进海外投资的角度，对杜鲁门总统的新政策进行解读，并将第四点计划引导向促进私人投资方向发展。1949年3月，代表美国企业界的全国制造业协会发表声明宣称："如果第四点计划定位为支持私人资本发展，美国企业愿意将每年在不发达地区的投资从10亿美元增加到20亿美元。"从国家制造业协会的视角看，第四点计划可以从两个方面为私人资本的投资作出贡献：一是降低投资的风险，如在拉丁美洲地区；另外就是增加投资的回报，例如在波斯湾产油国。并认为，若非如此，第四点计划将没有什么实质意义。【26】
一些经济学家也强调私人投资在第四点计划中的决定性作用，纽约的国际经济问题专家迈克·赫尔珀林（Michael A.Heilperin）从维护自由经济制度的角度，大力鼓噪私人投资应在第四点计划中占据主导地位。他分析说："自由经济制度在国外的成长，这种制度在这个国家的发展将得到促进，反之，极端经济体制在国外的进一步发展将使之陷于危险的境地。如果美国公众的意见关注——它毫无疑问是这样——在国内保护自由企业的资本主义，如果国会的决定是在公众意见的指导之下——当然它必须如此，那么，起码的要求应该是——美国政府实施第四点计划的政策（在立法及行政两方面）应当极大地关注创造有利条件，以进一步通过私人方式实施这一计划。真正的问题不是决定实施的私人方式是什么，而是政府以什么样的决策，在世界落后地区的发展过程中最大限度地使用私人资本。"【27】
企业界的呼声对第四点计划的走势无疑产生了重要影响，负责规划第四点计划的国务卿艾奇逊，在给杜鲁门总统的关于第四点计划的备忘录中，也将拓宽美国私人资本的投资渠道列为第四点计划的两大主轴之一。艾奇逊认为，如果私人投资能够同步进行，第四点计划所倡导的技术援助将更加有效地促进不发达地区的经济发展。现在，渴望外国资本的国家和地区，必须为加速外国资本投资采取重要措施，"创造有利于这类投资的政治、社会和经济条件，为私人资本得到公平待遇提供共同的保证。"【28】
为使第四点计划得到国会的认可，在国会举行的第四点计划听证会上，副国务卿韦伯先是在参议院强调，"我们技术的主体部分是由公民个人发展起来的，因而，它只能通过私人渠道在发展过程中去推广运用，特别是以直接投资的方式"。随后在众议院作证时，韦伯更是明确指出："我们希望尽可能少地使用政府投资，而鼓励尽可能多的私人投资。"【29】这样，杜鲁门第四点计划的技术援助特色，逐渐被私人投资淡化。而促进私人投资，为美国私人资本的投资创造有利的环境，甚至利用美国对外经济援助的资金，为美国私人资本在海外的发展提供担保，成为与第四点计划如影随形的政策。
在这一思想的指导下，具体实施第四点计划的技术合作署也将推动美国私人资本在不发达地区的发展列入自己的工作范畴。技术合作署承认："从一开始，我们的政策就是鼓励私人投资，包括当地及美国的资金进入不发达地区的生产企业。我们正在通过以下方式致力于这项工作：帮助不发达国家勘探其自然资源，使私人投资者认识到存在的机遇；培训当地人发展可以得到当地资本资助的小工业；最为重要的是，我们帮助创造了吸引私人投资者的政治和经济稳定局面。"【30】
在第四点计划的实施过程中，美国政府要求受援国，必须在该国为美国私人资本的投资创造良好的环境，吸引美国私人资本的进入，并对美国资本提供必要的保护。杜鲁门总统说："所有对这个计划感兴趣的国家应共同努力，为私人资本的流入创造有利条件，为实现这一目标，我们正在与其他国家商讨共识，以保护美国投资者在他们投资的国家免遭不合理的和歧视性法律的伤害"；同时，为减少私人投资的风险，杜鲁门政府还决定利用政府金融机构为私人投资提供风险担保。在致国会的咨文中，杜鲁门总统强调："利用政府资源促进私人朝这一目标努力是适当的，所以我建议，授权进出口银行为美国私人资本在国外不发达地区投资于经济开发的生产性企业提供担保。"【31】从这个角度看，第四点计划所提供的技术援助仅仅是一种手段，其目的还是为美国私人资本在海外的发展创造有利条件，诚如杜鲁门总统所言，对不发达地区的技术援助虽然比较重要，但仅仅是"为私人投资创造能够结出丰硕果实的环境的第一步。"【32】
也正因为如此，第四点计划提出后，杜鲁门政府"立即开始以日益增长的侵略性推行一项计划，旨在促进美国私人资本在拉丁美洲的投资"。美国政府的这一做法，自然也遭到了不发达国家和地区，特别是拉丁美洲国家的不满，它们抱怨说："美国政策的目的是增加对他们经济的控制，而不是帮助他们发展。"【33】
与杜鲁门政府相比，艾森豪威尔政府的对外经济政策发生了重大变化。艾森豪威尔总统在确定"贸易而非援助"的对外经济政策时，同时也重视，甚至是更加重视保护美国私人资本在海外的发展。艾森豪威尔总统将对外投资视为美国削减对外经济技术援助经费的一种补充，他在致国会的特别咨文中强调，美国"必须通过扩大对外投资和对外贸易，帮助弥补资金的缺口。"【34】
在经过上任之初的调整后，艾森豪威尔政府开始在对外经济政策领域进行系统调整，并专门组成了兰德尔委员会，对战后美国对外经济政策进行评估，对新政府未来的经济政策提出建议。1954年1月，兰德尔委员会的报告甫一出台，马上便招来一些非议。对兰德尔委员会报告最大的不满在于这个报告没有给予私人资本的海外投资以足够的重视。如美国国务院认为，兰德尔报告没有强调对外投资，特别是没有将美国对发展中国家的经济技术援助用于改善受援国的投资环境，它要求"使用技术援助帮助改善受援国的私人投资环境，并提供更好的关于投资条件和投资机会的信息；提高保障项目的管理水平、简化办事程序，使得这个项目对投资者和接待国双方更具吸引力……更大限度地利用进出口银行的权威为私人资源提供信贷保证。"【35】
在听取各方面意见的基础上，艾森豪威尔总统对兰德尔报告做了部分修改，尤其是对私人投资部分做了重大修订。1954年3月30日，在致国会的关于对外经济政策的特别咨文中，艾森豪威尔总统鼓励美国企业界扩大对海外的投资规模，并承诺美国政府和遍布世界各地的美国外交使节将对私人投资"给予完全的外交支持"，并让那些需要海外资本的国家"理解吸引海外私人资本的必要条件，我们将继续使用条约的方式，为海外投资得到公正待遇而建立共同的规则"。同时，艾森豪威尔总统还要求国会授权，在共同安全计划中增加对新的海外投资的损失保证金，为"战争、革命和暴乱所导致的损失提供保险。"【36】此外，艾森豪威尔总统要求美国对外合作署根据共同安全法案，承担起为美国企业投资和发展寻求机会的责任，并且要求美国国务院、商业部和对外合作署在制订计划时进行适当的磋商与合作，以促进美国在海外的私人投资。【37】
艾森豪威尔政府认为，在远东地区，不利的投资环境是制约美国私人资本向这一地区投资的主要障碍。因此，美国应该主动向不发达国家建议，他们这些国家不能吸引国外的私人投资，根源在他们自身，"这些国家自己必须真正地下决心，因为只有他们能够决定，他们是否想要我们的资本参与到他们的发展中去。如果他们想要我们的资本，那么，他们就必须创造吸引资本的必要条件。"【38】
美国政府认为，这种不利的投资环境主要有两方面：
从物质条件看，这些国家"没有足够的公路、铁路、动力以及口岸设施，这些不利因素必须通过政府投资加以克服，而后才会有国外或国内资本的扩大投资"。美国的政策就是通过对外经济技术援助，诱使这些国家在政策上作出必要的修正，并通过经济技术援助，对这些国家基础设施投资，从整体上改善这些国家的投资环境，为美国私人资本的进入创造良好的条件。
同样重要的是需要移除体制上的投资障碍。美国认为，大多数远东国家仅仅是为外国私人资本投资提供口头服务，如印度尼西亚在报告中宣称要修改现有的投资法，以吸引国外投资者，但并没有采取切实的行动。因而，美国有必要以经济技术援助为筹码，换取受援国修订制约私人投资的法律和法规，破除制约私人投资的藩篱。【39】
1956年5月，在讨论美国援助拉丁美洲的指导方针时，国家安全委员会再次明确强调，美国要"通过经济援助和其他方式，鼓励拉丁美洲国家将其经济建立在私有经济体系的基础之上，另外更要为私人投资营造政治和经济氛围。"【40】
艾森豪威尔政府时期，拉丁美洲一直是美国私人资本投资的重点地区。到1956年末，美国在拉美国家的私人投资达到74亿美元，分布在矿业、冶炼业、制造业、公用事业等部门。到1959年，美国的私人投资进一步增加到95亿美元。这些美国私人资本控制了拉美国家居于主导地位的经济部门。在阿根廷这样工业化水平比较高的国家，美国资本控制了冷藏屠宰业、化学工业、汽车装配工业、钢铁工业等制造业部门。在能源大国委内瑞拉，美国控制了该国的石油工业。在智利，美国资本控制着全部铜的生产。在以种植热带经济作物为主的中美洲国家，美国私人资本占有了绝大部分的咖啡种植园、橡胶种植园、蔗糖种植园。战后前10年，美国私人资本从这些投资中赚取了36亿美元的丰厚利润，仅1956年一年的利润就高达10亿美元以上。正如苏联学者哥尼昂斯基所说："垄断组织在仅仅一年内所得利润的总额，就几乎等于1945年以来美国给予拉丁美洲各国的借款和援款的总和。"【41】美国参议员凯普哈特在1957年承认，"拉丁美洲兄弟国家对我们的经济来说，并不是负担，相反地，我们在这些国家的投资是有利可图的：一年的利润就可以归还我们最近12年来投入这些国家的几乎全部投资。拉丁美洲是一个原料宝库，它那迅速增长的人口作为一个销售市场来说，给我们带来了莫大的希望。……美国在拉丁美洲的利害关系，将与年俱增……"【42】可以说，美国私人资本的扩张得益于美国政府的大力支持。
肯尼迪政府上台之初，曾经抨击艾森豪威尔政府过分支持私人资本，特别是"运用我们政府的影响来增进那些控制古巴经济的美国私人公司的利益，帮助它们赚取更多利润"。在制订争取进步联盟计划时，肯尼迪政府并没有让美国企业界参与其中。肯尼迪当选后和就任初期就拉美政策成立的临时工作组中，就只有外交官、学者而没有企业界代表。古德温在起草3月13日宣布联盟计划的著名演说时，听取了拉美人的意见，而没有向美国企业界咨询。来自福特、美孚等公司的12位企业家代表虽然参加了美国代表团，但仅是观察员而并非正式代表。他们在会议期间建议设立一个常设的私人企业委员会，使企业界能对联盟计划有所影响，但建议未被采纳。会议也没有讨论投资风险的担保、利润汇出等美国企业家关注的问题。《埃斯特角宪章》中只有一小段涉及私人投资，泛泛要求拉美国家在制订发展计划时考虑"通过正确的措施（例如取消双重征税）来改善环境，鼓励私人投资流入"。【43】出席会议的美国企业家代表对会议结果很不满意，认为肯尼迪政府不加批判地接受拉美经委会的主张，牺牲企业家利益以取悦拉美国家左派。【44】美国历史学家亚伯拉罕·洛温塔尔（Abraham F.Lowenthal）认为，争取进步联盟之所以得以出台，部分原因是美国公司对外交政策的影响非同寻常地、暂时地削弱了。【45】这种看法有一定道理。
然而，维护和促进私人资本扩张是贯穿美国对拉美外交政策史的一条主线。肯尼迪政府在实施经济援助过程中，不可能回避私人资本的利益。1962年，巴西南里奥格兰德州州长布里佐拉没收了美国国际电报电话公司在该州的一个子公司，由此引发争端。肯尼迪政府改变了联盟之初疏远企业界的政策，介入纷争，以经济援助为手段，向古拉特政府施加压力，迫使巴西满足国际电报电话公司的赔偿要求。此后，肯尼迪政府日益重视美国私人资本的利益。1962年5月，肯尼迪任命了一个"争取进步联盟商业委员会"（Commerce Committee for the Alliance for Progress），由25位在拉美从事经营活动的美国企业家组成，研究如何刺激在拉美增加投资。
美国国会的立场更为坚决。国际电报电话公司被没收后，在该公司竭力游说下，国会通过《1961年对外援助法》的620（e）款即《西肯鲁帕修正案》。该款规定：如果接受美国援助的国家没收美国公司财产，否认与美国公司所签合同的效力，迫使美国公司屈从于歧视性的税收和管理，美国总统就应中止对该国的所有经济援助，包括削减该国商品的进口份额；在实施制裁之前，当事国有六个月时间，可采取积极措施开始进行补偿。【46】这一修正案把对外援助计划与保护美国海外投资直接挂钩，对整个争取进步联盟计划产生了消极影响。按照《埃斯特角宪章》，拉美国家要推动经济社会进步，就需要进行深刻的结构性改革，必然触及包括美国公司在内的既得利益者。为实现民族经济自主发展，拉美国家有必要在一些部门对美国公司实行国有化；为了进行土地改革，拉美国家就要在没收本国封建寡头土地的同时，没收美国公司拥有的大片土地。虽然拉美国家有义务进行补偿，但是他们的外汇储备不足，财政困难，很难在短期内迅速提供补偿。尤为重要的是，美国公司往往借机漫天要价，补偿要求往往超过了实际价值。按照《西肯鲁帕修正案》的要求，如果美国公司的要求得不到满足，美国就要对拉美国家实施制裁，中止经济援助。美国学者戴维·霍洛维茨认为，《西肯鲁帕修正案》的目的是阻止针对美国公司的土地和税收改革。【47】就实质内容来看，该修正案的确把美国私人资本在受援国的利益放到首要位置，优先于受援国的经济社会发展。由此可见，所谓经济援助，最根本的经济诉求是"利己"，而不是"利他"。美国《华尔街日报》（Wall Street Journal）曾发表评论指出："《西肯鲁帕修正案》将对外援助与对美国企业的友好态度联系起来，进一步混淆了援助应该是什么样子这个本来就很模糊的概念。如果援助是人道主义的努力，是富国帮助穷国，那么制定法律，把援助成为一种筹码、向与美国企业敌对的政府施加压力，大大削弱了这种人道主义目标的可信度。"【48】美国议员里斯也承认，《西肯鲁帕修正案》使美国外交政策和美国与外国的整体关系从属于单一外交政策目的，从而使援助项目看起来是用来保护美国投资。【49】
在以经济援助为工具、促进海外利益方面，如果说肯尼迪政府还遮遮掩掩的话，那么约翰逊政府则毫无顾忌，完全把拉美的经济进步、社会改革从属于美国私人资本的利益，彻底地回到一贯的政策上来。托马斯·曼再度担任泛美事务助理国务卿、重返拉美政策决策圈，集中体现了这种回归。艾森豪威尔政府后期，曼先后担任负责经济事务助理国务卿、负责泛美事务的助理国务卿，在设计社会进步信托基金的过程中发挥过重要作用。肯尼迪政府早期，曼得以暂时留任此职。然而，曼在理念上与"新边疆"人士存在显著不同。他与得克萨斯的石油集团关系密切，曾担任多家石油公司的律师，倾向于重视保护美国私人资本在拉美的利益。作为职业外交官，曼是现实主义者，而没有"新边疆"团队那种通过援助改造拉美、实现全面现代化的理想主义激情。肯尼迪总统在拉美政策上最倚重的两位顾问都对曼有负面评价。施莱辛格坦言曼"对于新边疆人员的宏伟计划抱有拉美事务老手所惯有的怀疑态度"。【50】古德温更直言不讳地诅咒道："曼在思想上是一个殖民主义者，认为需要向土著人——即拉美人——昭示谁是老板。他是强硬路线的执行者，觉得美国在拉美的首要工作是使这个世界对于W.R.戈瑞斯公司来说是安全的。他不是一个管理者，而是一个强硬的、傲慢的、武断的人。换言之，他有着所有最恶劣的品质，而且根本就不相信争取进步联盟。"【51】这种直白的评价凸显了曼与"新边疆"团队的分野。也正因此，曼尽管以泛美事务助理国务卿的身份参加了肯尼迪政府初期的拉美工作小组，但却并非拉美政策团队中的核心成员。1963年4月20日，他被外派到墨西哥担任大使。
约翰逊继任总统后，曼很快得以重任。1963年12月重新担任泛美事务助理国务卿兼争取进步联盟协调员，并在次年3月主持使节会议，要求派驻拉美国家的大使、国际开发署工作小组组长贯彻外交和援助政策时把保护美国私人资本的利益作为重要目标。【52】此后，美国通过争取进步联盟向拉美国家提供的经济援助，进一步与美国私人资本的利益密切结合起来。新泽西标准石油公司一位高管人员，曾作为企业界代表参加埃斯特角会议并受冷遇。在谈到约翰逊政府对企业界的钟爱时，他颇有感慨地表示1964年曼回到国务院后，企业界觉得再次回到了美国政府中。这可谓企业界的切身感受。美国史学家沃尔特·拉菲伯（Walter LaFeber）在谈到这种转变时也指出："数月之内，曼就改变了联盟计划的优先选择。是企业界而不是政府主导了美国的发展援助。"【53】
秘鲁贝朗德政府（1963—1968年）本来是民主主义政权，大力推行《埃斯特角宪章》所倡导的经济社会改革，应该得到美国援助。然而事实恰恰相反。联盟时期的秘鲁约有1250万人口，在1962—1968年期间从国际开发署仅仅得到了7450万美元的援助。而只有900万人口的智利却得到了5亿美元的援助，拥有1600万人口的哥伦比亚也得到了4.5亿美元的援助。【54】美国对贝朗德政府的经济援助，无论从绝对数量上还是相对数量上看都非常少，尤其是与美国对拉美一些国家军人政府的援助相比，更是如此。美国的政策显然与《埃斯特角宪章》的精神很不一致。究其原因，是因为秘鲁政府与美国国际石油公司之间围绕拉布雷亚—帕里纳斯油田的争端长期悬而未决，前者要收回矿权、后者索要高额补偿，而约翰逊政府支持后者，以援助为手段向前者施压。约翰逊政府在决定是否向贝朗德政府提供经济援助时，首先不是考虑秘鲁改革和经济发展的需要，而是看其是否与国际石油公司达成协议。在曼担任助理国务卿的两年多中，国际开发署几乎冻结了对贝朗德政府的所有经济援助。1965年，肯尼迪总统的弟弟罗伯特·肯尼迪就美国中止对秘鲁的援助却向巴西军政府提供援助质询曼。曼竭力打哈哈，说一些无关痛痒的话。最后，罗伯特说："这么说，联盟已经成了这个样子：你可以封杀报纸、关闭国会、拘禁宗教反对人士、放逐政治对手，而可以得到我们的大量援助。但是如果你愚蠢地与美国的石油公司较劲，我们就会停止对你的援助，一毛钱也不给你。是这样吗？"曼承认道："差不多吧。"【55】
可见，战后美国对发展中国家的发展援助，基本上是一直将促进美国私人资本在海外投资，为美国私人资本在海外投资创造良好的环境，以及为美国私人资本在海外的投资提供各种保护紧密联系在一起的。
另外需要指出的是，各个时期的美国对外经济技术援助，都被严格限制，即不能将美国提供的经济技术援助用以发展与美国企业有可能形成竞争的产业。在这一原则的限制下，美国政府对发展中国家的经济技术援助基本上是投资于基础设施建设，以及与美国经济发展关系密切的原材料生产。从这个角度看，美国对外经济技术援助是以其特有的方式，服务于美国的经济利益。巴西依附论学者多斯桑托斯曾经精辟地指出："对外援助投资于发展中国家的原料生产，而不投资可能和援助国形成竞争关系的产业，使发展中国家的经济关系完全根据市场需要，而不是根据自身发展的需要发展，从而使受援国丧失了解决危机的内部机制，使他们在经济上长期依赖于援助国的援助。"【56】
