案例十一某纺织厂诉该县城乡规划
委员会强制拆除案
【案情简介】
某纺织厂在未取得建设工程规划许可证的情况下，在本厂第三号大门左侧筑建一道高2.2米、长32米的水泥砖围墙。县城乡建设委员会（以下简称县城建委）曾对该厂的违法行为进行过制止，但该厂没有停止建墙行为。县城建委于3月1日发出通知，责令纺织厂于二十日内自行拆除违法建筑的围墙。3月21日，县城建委以该厂未经规划部门批准，擅自兴建围墙，违反了城乡规划法的规定为由，作出《关于强制拆除纺织厂违法建筑围墙的决定》，并于当天强制拆除。纺织厂不服，提起行政诉讼。
【案件点评】
本案中县城建委实施行政强制执行过程中的违法情形有：1.实施强制拆除前没有发布公告，限期当事人自行拆除。根据行政强制法第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。县城建委于3月1日发出的限期拆除通知，是最初的行政决定，不同于行政强制法规定的强制执行前的限期拆除公告，二者具有不同的性质和作用，缺一不可。2.根据行政强制法第四十四条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。该纺织厂在法定期限当中的二十日内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，也没有拆除违法建筑的围墙。3月21日县城建委即实施了强制拆除，距离发出限期拆除通知的3月1日，刚刚过了二十天，但强制拆除当日仍在申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限内。县城建委的行为剥夺了当事人申请救济的权利，是严重的违法行为。3.根据城乡规划法第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的，所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。因此，实施强制拆除的主体是县级以上人民政府，县城建委主体不合法。
案例十二R公司诉某区市政管理局
行政强制执行案
【案情简介】
1997年10月，R广告设计制作公司（以下称R公司）与某区城乡建设委员会（以下称区建委）签订某区人行护栏改造协议。协议约定，R公司在合同路段投资改造人行护栏，区建委同意R公司在其投资改造的人行护栏路段范围内安装广告灯箱，使用时间从1997年至2005年年底，以此作为R公司为政府改造人行护栏的投资回报。协议签订后，R公司按协议约定进行了改造并设置了广告灯箱。1999年该市《城市容貌管理条例》将灯箱广告的审批职能由区建委授予了从区建委中分离出来的区市政管理局。2001年3月，区市政管理局向R公司发出书面通知，为了贯彻市政府关于拆除违法建筑的通告，根据局规范性文件《关于拆违、景观综合整治的实施意见》的规定，人行道的灯箱广告一律无条件拆除，R公司设置的人行道灯箱广告属于区市容景观综合整治内容，限4月20日前自行拆除，4月21日将组织人员强制拆除，造成的损失由R公司自己承担。R公司收到该通知后，一方面向区市政管理局提出异议，另一方面在4月20日自行拆除了其设置的部分广告灯箱。2003年，R公司向区法院提起行政诉讼，请求法院确认区市政管理局通知强制拆除广告灯箱的行为违法，并赔偿损失。
法院经审理后认为，区市政管理局未告知R公司已设广告灯箱需进行重新审批或者补办审批手续，在按规定对原告作出责令改正之前，就通知R公司自行拆除，其行为违反了法定程序和适用法律错误，确认区市政管理局违法。根据实际拆除的灯箱数和广告灯箱的剩余经营年限进行折算，判决区市政管理局赔偿R公司13万元。
【案件点评】
本案涉及作出行政强制执行决定行为的合法性问题。
本案核心是区市政管理局作出强制拆除决定是否合法。整个案件经法院审理、判决后已经有了结果，我们不评价案件审理情况，主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。
行政机关实施强制执行分为两个阶段，分别有两个决定。第一阶段是行政处理阶段，行政机关对当事人的违法行为依法作出行政处罚等行政决定，这是强制执行的基础。第二阶段是强制执行阶段，当事人不自动履行行政决定所载明的义务时，行政机关依照法律的规定，按照法定程序作出强制执行决定，并付诸实施。这两个阶段是相互联系的，是行政强制执行制度的组成部分，缺一不可。同时，在具体案件中，这两个阶段以及在各阶段的不同步骤中，只要当事人自动履行了义务，行政目的实现后，行政强制执行程序就应当停止，因此，实践中不是所有案件都会把全部行政强制执行程序走完：本案中行政强制执行程序没有完全走完，R公司在区市政管理局作出强制执行决定后，自动履行了义务，区市政管理局没有实际实施强制拆除行为。本案中涉及三个问题：
一是行政机关在什么情况下有强制执行权。为了规范行政强制执行，行政强制法明确了行政强制执行的设定权，即只有法律才能设定行政强制执行。法律没有规定行政机关强制执行的，行政机关申请法院强制执行。换言之，只有法律明确授权行政机关强制执行权的，行政机关才有强制执行权。本案中，区市政管理局作出强制拆除决定的依据是该局自己规定的《关于拆违、景观综合整治的实施意见》，从规范文件的层级上看，还不是地方政府规章，只是其他规范性文件。根据行政强制法的规定，这类规范性文件不能设定行政强制措施，更不能设定行政强制执行。因此，区市政管理局没有强制拆除的权力，也无权作出强制拆除的决定。如确需强制拆除广告牌，应在作出限期拆除决定后，依法申请法院强制拆除。
二是行政机关实施强制执行，能否没有基础行政决定。行政强制执行是对基础行政决定所载内容的执行，缺了基础行政决定，行政强制执行就是无源之水，没有执行的内容，执行也就无从谈起。行政强制执行与行政强制措施的区别之一是，行政强制执行有基础行政决定，行政强制措施只有本身决定。实践中，在少数紧急的情况下，允许行政机关在作出基础行政决定的同时，作出行政强制执行决定，这属于即时强制。总之，根据行政法一般理论，除了即时强制外，行政机关实施强制执行，必须有基础行政决定。本案中，强制拆除人行道广告牌不属于情况紧急的情形，不是即时强制。区市政管理局直接作出强制拆除决定，没有先作出限期当事人拆除决定，不符合行政强制执行的一般理论，也不符合行政强制执行的基本程序规定，既剥夺了当事人的程序权利和就基础行政决定寻求救济的权利，也使当事人之前没有自动履行的可能。
三是行政机关实施强制执行应当履行什么样的法定程序。行政机关实施强制执行，首先要作出基础行政决定并送达当事人，使当事人知晓情况，必要时寻求法律救济。行政决定公开并为当事人知晓，是行政程序的基本要求。当事人在基础行政决定载明的期限内不履行义务的，行政机关应当依法催告当事人履行，这是强制执行的必经程序，目的是尽可能让当事人主动履行义务。经催告当事人仍不履行义务的，行政机关可以依法作出强制执行决定，并组织实施。本案中区市政管理局既没有作出基础行政决定，也没有催告，就直接作出强制拆除决定，不符合行政强制执行的程序要求。根据行政强制法的规定，应当属于严重违反法定程序，可归入违法实施强制执行的情形。
案例十三王某诉某市城市规划
部门行政强制执行案
【案情简介】
1992年，王某未经某市城市规划行政主管部门批准，在城市规划区内建设砖木结构门面房。在其施工过程中，市城市规划管理处受市城乡建设委员会的委托，于6月11日下午5时20分、6时先后两次向王某送达了违法违章建筑停工通知书，令其停止施工，听候处理。当日下午7时50分左右，市城市规划管理处在城管办和城市管理监察大队配合下，依据下达停止建设通知书后，违法建设单位和个人继续施工的，城市规划行政主管部门可以强行拆除的规定，对王某的门面房强制拆除。王某不服，提起行政诉讼。一审法院经审理认为，王某没有准建手续，在城市规划区内建房，占用规划道路，属违法建筑。市城市规划管理处并非城市规划行政主管部门和法律、法规授权的组织，虽经市城乡建设委员会的委托，其处罚主体和实施强行拆除应以委托单位的名义实施和执行。作为事业单位的市城市规划管理处实施强制拆除，没有法律依据，不具有合法性，且认定王某在收到第二份停工通知书后继续施工的证据不足。据此，判决市城乡建设委员会赔偿王某经济损失1098元，并限王某清理出违法建设用地。二审法院维持了一审判决。
【案件点评】
本案涉及行政机关如何合法实施强制执行的问题。本案核心是市城市规划管理处实施强制拆除违法建筑行为是否合法。整个案件经两级法院审理、判决后已经有了结果，我们不评价案件审理情况，而是主要从行政强制法相关规定的角度对本案所涉及的现象作出点评，以期得出如本案发生在行政强制法施行后的法律评价。
我国行政强制执行体制为：依法有强制执行权的行政机关，自己实施强制执行权实现行政决定内容；没有强制执行权的行政机关，申请法院强制执行。行政机关强制执行是我国行政强制执行体制的重要组成部分，行政机关作出行政决定后，依法自己实施强制执行，依靠行政机关自身力量实现行政决定内容。为了规范行政强制执行，行政强制法着重对行政强制执行作了专门规定。本案中市城市规划管理处实施强制拆除违法建筑，实施的就是行政强制执行权，主要涉及三个问题：
一是市城市规划管理处是否有实施行政强制执行的主体资格。行政决定应当由行政机关在法定职责范围内作出。根据行政主体理论，受委托组织或者行政机关内部机构必须以行政机关的名义作出行政决定，不能以自己的名义作出。行政强制执行的实施主体只能是行政机关，必须符合行政主体理论。为了规范行政强制执行，防止乱作为，行政强制法明确由行政机关和法律授权的组织实施行政强制执行。本案中，市城市规划管理处作为城乡建设委员会的内设机构，只能以城乡建设委员会的名义而不能以自己的名义实施强制拆除。
二是市城市规划管理处是否有权实施强制拆除。即使受城乡建设委员会委托，以城乡建设委员会名义执法，市城市规划管理处是否有权实施强制拆除？行政诉讼法第六十六条规定了我国的行政强制执行体制，行政机关可以依法强制执行，也可以申请法院强制执行。行政强制法延续了现行行政强制执行体制，并进一步明确行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。这实际上要求行政机关强制执行，必须由法律规定，法律没有规定但行政法规等规定了行政机关强制执行的，该行政机关不具有强制执行权的，只能申请法院强制执行。本案中城乡建设委员会依据城市规划法对违法建设进行管理和处罚，但是原城市规划法并没有授予城乡建设委员会强制拆除违法建设的权力，因此依据行政强制法的规定，城乡建设委员会并没有强制执行权，也不能委托市城市规划管理处实施强制拆除。值得一提的是，2007年制定的城乡规划法赋予了县级以上地方人民政府查封施工现场、强制拆除违法建筑的措施，赋予了县级以上地方人民政府相应的强制拆除权。
三是强制拆除的法定程序。通过履行法定程序不仅有利于形成合法、合理的行政决定，保障当事人的合法权益，也有利于提升行政决定的可接受性，提高行政效率。因此，加强程序规定成为行政强制法的规范重点。根据行政强制法的规定，完整的行政强制执行程序主要有以下几个步骤：（1）作出行政决定。行政机关依法作出行政决定，并载明或者告知当事人履行期限。（2）当事人逾期不履行。（3）优先实施执行罚和代履行。实施执行罚后满三十日当事人仍不履行，无法实施代履行或者代履行被拒绝，行政机关也可以根据实际情况，直接实施强制执行。（4）催告当事人。制作并送达催告书，书面催告当事人履行义务，催告书应当明确并规定必要内容。（5）听取陈述和申辩。当事人收到催告书后，有权陈述和申辩。行政机关应当采用一定形式，听取当事人的陈述和申辩，并予以记录和复核，合理的要采纳。
（6）实施强制执行。催告期满后当事人仍不履行义务，且没有正当理由的，行政机关可以决定实施强制执行，并制作强制执行决定书。强制执行书应当载明强制执行理由和依据等必要内容。（7）送达行政强制执行书。行政强制执行书的送达必须是正式送达，应当依照民事诉讼法规定的送达规则执行。送达首先应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达的，可以依照民事诉讼法的规定采用留置送达、公告送达等形式。（8）实施行政强制执行。本案中，市城市规划管理处在同日5时20分、6时两次发出违法违章建筑停工通知书，令王某停止施工，并于同日7时50分实施强制拆除，时间间隔只有不到3个小时，没有给予足够的催告时间和自动履行的时间，也没有听取陈述和申辩，没有作出强制拆除决定书，程序显然不合法，执行也显然不合理。
在本案中，市城市规划管理处实施强制拆除违法建筑行为是违法的，不符合主体资格，其没有强制执行权，其行为也不符合法定程序，但其有对违法建筑的行政管理权，受委托可以作出违法违章建筑停工通知书，直至限期拆除的决定。换言之，本案中市城市规划管理处受委托可以作出基础行政决定，但强制拆除行为是违法的，给王某造成损失的，应当予以依法赔偿。
