一、我国教育报刊管理体制及其变迁
管理体制的优劣，决定着报刊的生存和发展。改革开放30多年来，我国教育报刊顺应时代要求，正逐步从计划经济管理体制向市场经济管理体制转变。伴随国内许多大众消费类和行业类报刊管理体制改革的大踏步向前，教育报刊的管理体制改革的脚步步履蹒跚，虽然经历了几次重要的历史变革，但是转制改企的目标仍然没有实现。在全国经济市场化程度不断提高的背景下，教育报刊现行管理体制的尴尬日益凸显，亟需通过深入的改革真正实现转制改企。
（一）计划经济背景下我国教育报刊的管理体制
计划经济背景下，我国出版教育报刊的教育报刊社属于中央或省市级教育主管单位的下属事业单位。
在行政管理层面，教育报刊社归教育主管部门管理，在人事任免、编辑方针、经营活动、管理模式等方面，都要接受教育行政管理部门的领导与监督。从单位产权看，政府是所有教育报刊社的出资者和所有者，对各报刊社的财产具有最终决策权。从单位的权力阶梯和运行机制来看，教育报刊社存在正厅级、副厅级或正处级等不同的级别，其级别是依据单位的隶属关系而非经营规模和业绩来确定的。即便是报刊社的中层建制和人员配备，同样需上一级行政管理部门批准并赋予级别。从单位资源流动关系看，教育报刊社只能从事规定的报刊编辑出版或完成上级指定的相关业务。对上，是行政隶属关系；对业务末端，则只能借助行政手段，促进报刊社经营业务的开展，报刊社本身并不拥有行政指挥和管理权。
在经济管理层面，教育报刊社在改革开放初期实行的是全额拨款制度。报刊社的支出全部由预算拨款，收入（预算外收入除外）全部上缴给国家，不实行以收抵支，收支全部纳入预算，不进行成本核算，不上缴利润、不缴纳税金。年终如有经费结余，也需要上缴。1988年，国家新闻出版署、国家工商行政管理总局先后发出《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》及其实施细则，这是从国家政策上允许报刊社开展经营活动的开始。也就从这个时期开始，教育报刊社的经济管理体制不断改变，先是差额预算管理阶段，后是自收自支预算管理阶段。
（二）改革开放以来教育报刊管理体制的几次变革改革开放以来，我国整个文化体制改革可分为以下三个阶段：
1.改革酝酿阶段
虽然我国文化体制改革直到2003年才正式启动，但是随着我国市场经济的发展，文化领域的不少行业早已开始了产业化的尝试，新闻出版行业就是其中之一。改革的酝酿阶段主要处于1996～2000年，以新闻出版业出现集团化热潮为标志，但管理体制和经营机制并未出现实质变化。
在市场经济发展较早的广东，《广州日报》于1996年1月1日成立了我国第一家报业集团，此后中国报业集团进入快速发展阶段，目前总数已超过50家。但是，“报业集团的成立并未给中国报业带来实质性突破和变化。多数报业集团实际上是‘翻牌公司’，挂牌之前和挂牌之后，报社并未发生实质性变化。报社体制、经营机制报纸质量、广告收入和发行量都没有发生根本变化。”孙燕君：《报业中国》，中国三峡出版社2002年版，第318页。
2.产业化萌动阶段
这一阶段主要处于2001～2002年，以组建媒介集团、做大做强广电产业为标志，开始了媒介产业化的进程。
2000年12月27日，湖南省宣布成立全国第一家广播电视集团，并提出了“六分开的原则”，即政事政企分开、宣传经营逐步分开、制作播出分开、创作制作与制作生产分开、经营性国有资产与非经营性国有资产分开、有线网台分开。2001年4月20日，拥有3家电视台、4家报纸、16家演出机构、近70家公司的上海文化广播影视集团正式挂牌成立。同年12月6日，中国最大的新闻集团中国广播影视集团正式挂牌成立。
这段时间里，报业集团的经营思路更加开阔，收入随之大幅增长，在按现代企业制度的原则开展经营与管理方面也作出了卓有成效的探索。以加入WTO为契机，出版业、影视业、网络文化业等纷纷加快市场化的步伐。
3.实质启动和整体推进阶段
党的“十六大”报告提出“积极发展文化事业和文化产业”后，一系列革命性的政策从2003年开始陆续出台，文化体制改革进入实质启动和整体推进阶段。
“6月27～28日，在北京召开的全国文化改革试点工作会议，对全国文化改革试点工作做出全面部署。会议提出要从理论和实践的结合上进行探索，为制定文化体制改革总体方案、推动文化体制改革做准备。10月14日，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在完善社会主义市场经济的总目标下，对发展文化产业和深化文化体制改革提出了具体的要求和任务，使得完善文化市场、发展文化产业的宏观环境进一步改善。在这段时间里，文化部发布了《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，提出了一系列支持和促进文化产业的发展意见。一连串的重要举措充分表明了中共中央对文化工作的重视程度达到了前所未有的新高度，也使我国文化产业改革有了实质性的进展。”金梦玉：《文化体制改革的几点思考》，《新闻界》，2004年第4期。
随着时间的推进，我国文化体制改革在近两年取得了初步成效，中央在当前文化产业发展的基础上，积极探索新路径，进一步深化体制改革。作为最具意识形态特性的新闻出版业，于2008年进入了改革的攻坚阶段。该年6月，国家新闻出版总署明确提出经营性报刊转企改制“三年三步走”的战略部署，即国有企事业单位主办的报刊在第一阶段完成改革，第二阶段是改革行业协会等社会团体主办的报刊，第三阶段是部委所办的报刊。2009年4月6日，国家新闻出版总署印发了《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，在总结新闻出版体制改革成功经验的基础上，明确进一步推进新闻出版体制改革的重要性、紧迫性，提出今后的主要任务。2011年5月8日，中国新闻出版报社完成整体转制，挂牌成立中国新闻出版传媒集团有限公司，率先完成非时政类报刊全面改制，标志着全国5000多家非时政类报刊年内全面展开转企改制的序幕。6月29日，中宣部、新闻出版总署在京对深化非时政类报刊出版单位体制改革工作进行动员部署，为今后这类报刊的体制改革提供了政策指导。
教育报刊业作为我国文化产业的一部分，其管理体制也同样经历了以上三个阶段的变革。在改革酝酿阶段和产业化萌动阶段，我国教育报刊的表现一直落后于其他类型的报刊。而在实质启动和整体推动阶段，教育报刊积极响应，管理体制正经历着根本性的变革，对于行业布局结构优化和报刊市场化发展日渐产生了积极的促进作用。
（三）教育报刊现行管理体制的尴尬与历史选择
从20世纪90年代中后期开始，教育报刊社逐步走上了事业单位、企业化管理的道路。如今，各家教育报刊社大都采用了这种不完善的管理体制。我国的教育报刊在20世纪末迅速地发展壮大，得益于报刊社的全民事业单位性质：作为全民事业单位，报刊社之所以能转化为现实的经济效益，则得益于报刊社实行了企业化管理。事业单位、企业化管理体制对于教育报刊社的发展起到了巨大的支撑作用。报刊社借助无形资产的使用、经营活动的扶持、垄断信息的占有、优惠政策的扶持等非市场力量达到显著的市场效益。
表面看来，事业单位企业化管理体制确实给报刊社带来了巨大的发展机遇。然而，对于企业化管理的内部管理机制上，教育报刊社却存在着许多不彻底性。对于企业拥有的生产决策权、物资采购权、投资决策权、留资支配权、产品销售权等，报刊社大都较好地使用，并给报刊社带来了巨大的经济效益。但是，企业管理中的内部机构设置权、劳动用工权、人事管理权、工资奖金分配权等等，却无法拥有，从而使建立起强有力的激励机制和约束机制、调动各方面积极性等目标无法实现。这在一定程度上，限制了报刊社的发展，特别是对于报刊社发展为独立的市场经营形态，不可避免地起到了阻碍作用。
1.教育报刊现行管理体制的尴尬
教育报刊社事业单位、企业化管理的现行体制，是在计划经济管理体制向市场经济管理体制过渡时期出现的不完整的管理体制，虽然过去有效地激活了教育报刊的经营，但是随着我国改革开放日渐深入和市场经济日趋成熟，以及教育报刊社经营整体陷入困境，固有的弊端日渐凸显，遭遇到了前所未有的尴尬。
（1）事业单位属性的制约
当前大部分教育报刊社的本质属于相对独立的自收自支的事业单位，在从事生产的同时还承担着事业发展之外的社会功能，阻碍着其市场化的发展。上文提及的社会功能是指由中国单位职工的福利制度决定的，事业单位实际承担的、对于职工的社会保障义务及相应功能，是计划经济体制遗留下来的体制问题。包罗万象的职工福利不仅项目齐全，而且分配平均，单位需要负担全体职工的生老病死和所有福利，单位成员对单位拥有全面的依赖性。离开了单位，就意味着再也得不到社会的保护。当前教育报刊社承担社会功能的职责必然导致一些不良现象：
第一，报刊社成为封闭的小社会。
由于福利待遇成为报刊社之间相区别的主要特征，每一位职工有着强烈的单位意识。对于福利较好的报刊社来说，人员外流几乎不可能，从而造成报刊社活力不足，人员之间积怨太深。报刊社由于缺乏自主的人事调配权力，也就很难把住进人关，素质不高的人员大量涌入，使单位丧失发展后劲。
第二，福利分配形式滋生职工惰性。
报刊社福利的分配具有面向全员开放、不具备排他性的特征，因此职工不论劳动态度和贡献大小何，均可平等地享受报刊社的福利。在报刊社经营业绩良好、职工的平均收入最大化的情况下，职工对福利待遇的关心程度，远远高于对报刊社的经营状况和未来发展的关心。在平均主义职工福利分配形式成为报刊社法定义务和通行的情况下，报刊社职工容易滋长对待工作的不负责任心态，报刊社时时表现为一种利益再分配组织而非生产组织。
第三，报刊社人员臃肿。
目前的许多报刊社一方面为缺少高素质的人才发愁，而另一方面又为单位的人浮于事而痛心，甚至不得不去设法解决本单位职工子女的就业问题，以及上级安排的“关系”。
第四，经营成本大幅度增加。
福利制度的开放性，使得供给制福利存在着严重的浪费现象。不计成本的个人消费，最终都会转嫁到报刊社的经营收益上来，其结果必然造成大量的开支，降低单位的竞争力。
（2）产权关系不明晰
产权是财产关系和所有制关系在法律上的反映，以所有权为基础包括所有、使用、处分和收益的权利。它包括资产的所有权（出资者对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利）、法人财产权（企业对资产所有者授予其经营的资产享有的占有、使用、收益和处分的权利）。产权的核心是剩余索取权和控制权。产权明晰是指通过明确界定资产所有者（委托者）和资产经营者（代理者）的权利和义务，从而规范各方的行为以及剩余索取及控制方式。
目前，各省的教育报刊社的产权形态是国有独资，基本不包括其他所有制成分。教育报刊的主管、主办单位在报刊社的经营及其收益中应该以何种身份行使权利，报刊社自身的法人财产权如何体现，经营者的控制权如何行使等等问题并不是很清晰。这种不清晰直接造成了两种结果，一是报刊社人员及其管理者难于支配经营收益，自身获得的利益难于与单位的效益挂钩，同时又缺乏成本支出上限，从而造成单位的经营成本特别是人力成本大大增加；二是由于投资主体的不明确，使得报刊社在投资、融资以及经营活动中的身份以及权益保障、所要承担的责任缺乏法律依据，从而阻碍了报刊社现代企业制度的建立和事业的发展壮大。
（3）内部人控制现象
教育报刊社的内部人控制现象是上述两个体制弊端的必然结果，且已成为当前体制下报刊社在建立和完善激励机制时遇到的一个不可避免的严重问题。
在经济学中，内部人控制主要指在从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中出现的一种潜在可能的现象。在计划经济体制下的相对独立的企事业单位中，其治理结构的一个显著特征表现为内部人所实施的强有力的控制。内部人控制可能会造成政府对国有资产的产权实际上的减弱甚至丧失，从而造成国有资产流失。
